公共管理行为调控中的声誉机制

文/张正军

（作者单位系西北大学公共管理学院；摘自《甘肃社会科学》2021年第5期）

问题背景：公共管理的比较劣势与公共组织的运行绩效

社会科学文献中流行的一种观点是，与私人组织特别是私营企业相比，公共组织无论在国家和政府层面，还是在公共事业或国有企业层面，都缺乏灵活多样的组织行为调控工具，并因此导致管理机制的比较劣势和运行绩效的相对低下。公共组织管理机制存在比较劣势是一种事实，但据此认为私营组织管理比起公共组织管理在行为调控方面一概具有机制优势则缺乏充分根据。

第一，公共组织管理面临的待解问题有更大的不确定性、复杂性和难度。私营组织管理中的委托代理关系多涉及单个或少数委托人；公共组织管理中的委托代理关系常涉及多个或集体委托人。委托人结构的变化使公共组织的委托代理结构不仅存在两权分离情境下代理人机会主义和内部人控制常见的危害，而且使机会主义和内部人控制在公共组织中更容易发生。第二，私营组织管理追求的目标更加单一、清晰和稳定；公共组织管理的目标更加多样、模糊或易变，这不仅影响了公共管理工具选择的范围及效果，使私营企业行之有效的诸多管理工具，在公共组织中变得不那么有效或灵验，而且增加了管理工作的难度和要求。第三，与一般股民或消费者对企业的要求相比，大众或公民对公共组织管理有不同的评价标准和要求。“用脚投票”的自由使营利性企业的利益相关者不太在意企业经营管理的过程而只关心它的盈利与分红；公共组织的利益相关者不仅在意公共产品的供给质量与效率，而且关心公共产品的生产和分配过程。这迫使公共组织及其管理者的行为选择和关注点不仅要顾及组织的内部运行，而且要顾及组织外部的公民诉求、社会舆论、民间情绪及利益集团的博弈。第四，公共组织管理受制于更多的外部约束，其重要计划、方案或政策的制定与实施不仅必须与立法、司法和行政部门的意向或规章相一致，而且必须关注投入产出方面的经济、效率或效果要求，符合公开、透明、公正或民主等原则。

显然，与私人组织相比较，公共组织管理面临的问题或任务更为复杂和艰难。这使人们有理由相信，主要不是组织管理方面基于能力、技术或机制等方面的局限，而

是因为组织管理的特异性，使公共组织给人绩效不佳的印象。公私组织的本质差别不仅使它们在管理效率方面缺乏可比性，而且使公共组织管理在绩效评价方面存在内生困难。在此状况下，将私营企业管理的方法与评价标准简单移植到公共组织是失灵或错误的。公共组织管理好坏的评价只有与公共组织的具体使命、目标、问题、任务及生存条件等现实情境结合起来才可作出合理判断，笼统而不加限定地认为私人组织比公共组织在管理方面普遍拥有工具优势是未经证实的伪命题。这种命题是在“经济人”假设基础之上产生的推论，并在用成功企业与公共组织的错位比较中得到强化。实际情况可能是，公共组织管理不仅具有比私人组织更高的透明度及苛刻的外部监督，而且存在更多的组织承诺、组织公民行为、关爱他人等基于公共服务动机或社会偏好的个人行为，这种动机、偏好和行为会弥补公共组织的部分缺憾，使其能以较低的成本获得较高的管理收益。即便像“经济人”假设认为的那样，公职人员也是自利最大化的追求者，对名誉的看重也会使公共组织管理获得一种有效的行为调控机制，借助声誉的功能价值及其对人类行为的影响，通过声誉机制的有效设计和运用，将组织成员的行为纳入与组织目标或公共利益一致的轨道。

声誉对组织及其成员的价值和影响：从一般作用到行为调控

作为信息不完全及情感介入条件下人或事物在人们心中产生的一种综合性认知或评价，声誉在学术研究中虽存在性质解读和概念定义方面的分歧或争议，其对组织和个人的生存发展有重要价值却是大多数学者的共识。这种价值决定了声誉对组织的运行会产生重要影响。如声誉在提高组织及其成员竞争力方面有促进作用，可成为组织战略竞争的手段；好声誉会产生一定程度的事务垄断，提高竞争者进入特定领域的门槛，对竞争对手的行为选择产生威胁或抑制效应；好声誉不仅可帮助组织及其成员形成自己的品牌优势，提高它或他们在市场交换中的产品价格，使组织以更高的回报提供产品或服务，而且会使组织及其成员提高自身行为的稀缺性和权威性；好声誉能给组织及其成员的行为选择带来更大的社会认可，为它或他们创造更多的发展机会或社会资本。

声誉对组织及其成员行为的影响使其在组织行为调控中扮演着举足轻重的角色，成为组织管理可资利用的重要工具。组织管理的中心任务在于提高组织及其成员围绕组织目标、组织工作与组织环境在行为选择方面的相互协调或合作效率，声誉对组织及其成员行为调控的核心功能恰好在于促进这种协调或合作的达成。第一，声誉有助于提高组织及其成员间的了解和信任，减少相互之间的猜忌、怀疑及其衍生的认知和防范费用，提升彼此的包容与合作意愿。第二，声誉有利于提高组织及其成员道德行为的自觉性，强化或支持合作关系的持续和稳定。第三，声誉有助于诱导组织及其成员产生关爱他人的行为或利他举动，促进人际或组织间的相互同情、理解或尊重，利于合作的达成或维系。

声誉对组织及其成员合作行为的促进作用可用互惠理论来解释。一种解释是直接互惠，即两个组织或个体重复相遇或交易，甲帮助乙时会得到来自乙的帮助或对价，形成甲乙相互帮助的双赢结果。另一种解释是间接互惠，即两个相互交往的行为主体，甲帮助乙时未得到乙的直接帮助或对价，却有可能从他人那里获得好处。甲不求回报地帮助乙，乙虽未对甲的帮助给予回报，但其他人如丙为甲的善行所感染而实施了帮助甲的行为，丙对甲的帮助之所以发生是基于甲帮助乙传递的声誉信息。甲通过对乙的帮助建立了乐于助人的声誉，通过声誉信息的传播成为丙或他人尊敬并给予帮助的对象。间接互惠在此得以可能的一个条件是声誉。声誉不仅延伸了组织及个人合作的时间和空间，使行动者的交易可延期支付，利于长期合作关系的建立，而且拓展了人际交换的方式，使交易主体间的对价支付不再仅由直接受惠的当事者来实现，而拓展至无直接关系的其他主体。这意味着，无论是基于相互信任、道德自律，还是基于利他偏好的合作行为，背后都隐藏着趋向互惠的激励机制，使促成人际合作的行为主体都可能在自我牺牲中获得相应的收益补偿，从而使其行为选择显示的合作偏好具有互惠的性质，声誉在这种选择中起到了关键的调节作用。按现代合作理论的解释，合作天然包含某种舍己助人的利他因素，合作者要做出对己不利的某种牺牲或承担自我损失的某些风险，使对方获得一定好处才可达成合作意愿。在此过程中，牺牲者或风险承担方之所以愿意产生合作行为，是因为这种有代价的合作举动不仅有可能给自己带来更大的预期收益，而且会给自己带来好的声誉。诸如此类的现象表明，在公共组织管理中，存在着一种行为调控的声誉机制，使公共组织的行为选择在被他人观察时更多地趋向合作，他人尤其是公众的观察评价通过声誉中介有效地调控着公共组织及其成员的组织行为。

特殊功能：声誉作为公共管理行为调控机制的比较优势

声誉对组织及个人行为的调控作用使其不仅成为公共组织可资利用的管理工具，而且在公共管理中发挥着更为重要的作用，成为公共组织管理机制的一种比较优势。这种优势集中表现在声誉机制产生的道德自律可使公共组织面对复杂的委托代理关系时，以低成本的经济投入达到对组织行为的有效调控。在组织管理系统中，声誉机制运用的核心在于寻求自我控制，即在信息不对称情况下，利用人们对自身形象的爱护产生自我管控的动力和意愿，弥补强制性管制在行为调控中的局限。和其他机制相比较，声誉机制在正式制度安排缺乏或失效情境下会发挥更大的作用，不仅能促进人际间的分工合作并降低交易费用，而且能以较低的成本达到行为调控的预期效果。声誉对公共组织影响的显著后果之一是塑造并激励了组织成员行为选择中的自我调控意识，使道德自律在信息偏在和业绩度量困难情境下，成为组织行为调控的重要机制。借助声誉的约束或激励功能，在缺乏外部规则和压力的强制要求情况下，公共组织及其成员仍可能自主地对自己的行为选择进行改变、修正或调控，将其约束在组织目标或公共利益要求的轨道。

声誉机制之所以在公共管理中发挥着更重要的作用，源于在缺乏企业行之有效的其他激励和控制手段条件下，声誉在公共组织运行中起着弥补空缺和短板的替代作用。和企业成员看重或追求经济收入相比较，公共组织职员因缺乏充分的经济激励而更看重社会声望和地位，这使得公职人员的行为更容易受到声誉的影响。

声誉作为公共管理优势机制存在的主要原因可总归为三个方面。第一，和私人组织相比，公共组织及其成员的行为涉及更多的利益相关者，也因此存在更高的社会关注和透明度，因而更容易和更为广泛地成为大众传媒、社会舆论乃至普通百姓茶余饭后议论的对象，由此形成一种强大的压力，影响或改变着公共组织及其成员的行为。面对更多利益相关者的希求、关注或监督，公共组织及其成员不仅具有更大的声誉压力，也衍生出对声誉更高的自我意识及敏感性，为声誉机制的建设和利用创造了条件。与职业前途特别是职级晋升与权力分配相关的声誉意识和声誉压力促使公职人员会自发地努力工作以博取更好的社会评价，声誉因此被许多学者视为可当作显性激励契约的替代品发挥组织行为调控的管理功能。第二，基于特殊的社会分工、社会地位和职业需要，公共组织中的公职人员比起私人组织的成员整体上具有更高的声誉需求或偏好，即对好声誉有更强的追求或选择动机，对坏声誉有更强的排斥心理或厌恶情绪，因而更容易对声誉管理产生积极回应，据此平衡和弥补源自物质利益方面的劣势。公职人员之所以具有更高的声誉需求和偏好，是因为他们对政治声望、仕途前程和职级权力有更大的追求，更在乎社会舆论、流言蜚语或民意调查对自己的影响。当公职人员放弃私人企业而选择公共组织就业时，这种需求或偏好已表现出来。当声誉成为公共组织成员的需求偏好时，会自动转换成人际合作的催化剂，像契约或抵押品一样，对合作关系的确立、维护或深化起到保障作用。第三，基于广泛的代表性及其在公共资源、公共权力占有和支配方面的优势地位，公共组织如国家机关或政府比起其他组织具有更强的声誉创造、供给、分配和利用能力，据此激发组织成员爱岗敬业的工作热情。多数情况下，组织成员也会对公共组织特别是国家机关或政府机构授予的荣誉给予更高的期待、认同或评价。鉴于公共组织在声誉创造、供给与分配方面的特殊地位和能力以及公职人员对这种地位与能力的整体认同，一个公共组织可以在物质激励不足的境况下，利用声誉机制的有效设计与实施，使公职人员在货币收益方面的损失得到补偿，据此将公职人员的行为吸引到组织目标、政策法律或道德伦理认可的轨道。

黑暗面与策略选择：公共管理声誉机制运用应当关注的几个问题

声誉虽然是公共管理行为调控的一种优势机制，但声誉机制的有效运用存在诸多条件及内生风险和挑战，需要公共管理者关注和警惕。譬如，在信息不对称情境下，声誉有可能以机会主义的方式被滥用。当公共管理者以“经济人”角色进行决策并存在信息偏在现象时，声誉滥用就可能出现。如将稀缺的公共资源投入到产出低下的“形象工程”，以博取上级的好评，为少数人的仕途发展和职级晋升牟取私利；在组织成员的岗位竞聘或权力竞争中，公共管理者有可能被少数人不正当的行为所俘获，利用公共组织在声誉培育和分配中的垄断权进行灰色交易，产生不公平和不经济的奖励行为，将官方荣誉授予善于投机取巧、阳奉阴违或弄虚作假的机会主义分子，并因此产生“劣币驱逐良币”的挤出效应。为抑制或减少声誉机制滥用现象的出现，公共管理者需要探究并创造声誉机制有效运行的条件，在此基础上进行精心的机制设计和选择。即使不存在“经济人”假设和信息偏在下条件的声誉滥用，声誉机制的使用也存在风险。声誉机制的成功设计和实施不仅需要区分并利用好声誉和坏声誉的差异，还要关注好声誉的负面效应。在任何一个公共组织的运行和管理中，声誉机制的运用都不会一概产生组织及其成员期盼的效果，更难以保障声誉管理的结果都符合公共利益最大化原则。即便是为个人和组织喜欢的好声誉，一定条件下也存在黑暗面。如好声誉有可能引起他人特别是竞争者对声誉载体的嫉妒，引发破坏合作或不正当竞争的行为；声誉载体的好口碑可能对他人的利益产生威胁，成为他人打击的目标；好声誉可能使人和组织变得骄傲自满或武断专行，激励他或它们的虚荣心，带来人际交往中的歧视行为；好声誉在一定条件下可代替显性合同约束当事人的行为，但当遭到削弱时却会导致当事人承诺力的下降。面对这些消极效应或黑暗面，及时而适当的声誉风险管理是必要的。

不仅如此，声誉机制的有效运用还应重视策略和维度选择。声誉管理虽应立足于社会分工赋予公共组织的使命基础之上，要求公共组织的声誉建设和利用应首先做好本职工作，通过组织运行和组织工作的不断优化塑造良好的公众形象。但适当的策略选择对提高声誉管理的效率会起到事半功倍的作用。譬如，公共管理者在公共事务处理上应努力保持政策的一致性，力戒朝令夕改的行事方式，以此塑造说话算数的形象；公共管理者有时可采取一些看似偶然的行动，作为应对突发事件和技术不确定性的工具，据此规避决策中陷入引发公众不满的路径依赖；公共管理者可把效仿他人行动作为将它或他们与公众批评隔离的方式，使之成为公共组织自我保护的手段。由于公共机构有偏好和诉求不同的众多利益相关者，满足部分公众的诉求有时意味着偏离另一部分公众的诉求，为博取好的公众声誉以服务于公共价值的创造，公共组织及其管理者在公共物品与服务的供给和分配中可在利益相关者之间寻求平衡。鉴于声誉的功能价值通常与信息不完全相关联，为更好地创造和维护公共价值，特定条件下的信息偏在或模糊策略是必要的。在多种策略选择中，声誉机制的运用应特别重视维度选择。声誉总是与特定组织和个人的主体性状特别是行为特点相关的。由于每个组织及其成员的主体性状或行为特点具有多层次和多方面的表征形式，据此形成了基于不同性状或特点的声誉维度。考虑到主客观条件的限制，公共组织应根据自身运行和管理的特点、诉求及偏好进行取舍：什么维度的声誉是需要或不需要的，什么维度的声誉应优先或推后获得。