“三孩生育”政策与未来生育率变化趋势

文/张翼

（作者系中国社会科学院社会发展战略研究院研究员；摘自《中国特色社会主义研究》2021年第4期）

近年来，中国每年新出生人口均呈稳步递减趋势：2017出生人口1723万，2018年出生人口1523万，2019年出生人口1465万，2020年第七次人口普查初步估计出生人口1200万（公安部户籍登记的出生人口数仅仅为1005万）。在这种情况下，对原有计划生育政策的优化改革就势在必行。但考察世界发达国家的人口转型历史即可发现，在人口迅速增长时期，为节制生育而出台的控制人口生育率的措施易于见效，但为提振生育率而出台的鼓励生育政策则收效缓慢。要从超低生育率（TFR低于1.3）达到生育更替水平（TFR=2.1），绝大多数国家都未曾企及。在此背景下，如何正确估计当前人口政策的激励效果呢？如何判断未来生育率的变化趋势呢？本文就此做出分析研究，提出政策性建议。

“三孩生育”政策的实施：“三育”成本的降低与制度包容性

实际上，面对人口出生率的连年下降，中国已多次密集改革现行计生政策。2013年通过“单独二孩”政策，2015年通过“全面二孩”政策。但每次制度的宽松化所创造的生育红利均处规律性递减趋势——都在改革第二年经历小幅上扬后重蹈下滑通道。有鉴于此，2017年党的十九大报告指出，要“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，加强人口发展战略研究，积极应对人口老龄化”。2019年党的十九届四中全会决议指出，要“优化生育政策，提高人口质量，积极应对人口老龄化”。2020年，党的十九届五中全会决议作出了进一步强化有关人口政策改革方向性的表述，指出要“制定人口长期发展战略，优化生育政策，增强生育政策包容性，提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本，促进人口长期均衡发展，提高人口素质”。

2021年7月20日，《中共中央、国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》正式发布，作出实施三孩生育政策及配套支持措施的重大决策，其中关于生育与产假问题、养育与住房问题、教育与教改等问题的表述极其丰富。政策目标是：到2025年，基本建立生育支持政策体系，努力促进服务管理制度趋于完备，提高优生优育服务水平，尽快建设普惠托育服务体系，显著降低生育、养育、教育成本，从而达到提高生育水平、控制出生人口性别比趋于正常、优化人口结构、改善人口素质的目的。笔者曾在2019年提出政策性建议：第一步，在2020年全面建成小康社会后，废止原有限制生育的政策；第二步，在2021—2025年实行家庭友好型社会建设，逐步但富有实效地减轻育儿成本。可以说，当前的改革与笔者的建议接近。毕竟，原《计划生育法》已实施多年，其立法背景与当前的人口形势相距甚远。

“一对夫妇可以生育三个子女的政策”可解释为“三孩生育”政策，这个政策的改进，既是计划生育制度渐进改革的逻辑结果，也是积极应对人口老龄化的必然选择，更是促使人口长期均衡发展的内在要求。某些地方政府，如攀枝花市已经推出了更为详细的可操作性配套政策：为按政策生育二、三胎（孩）的攀枝花户籍家庭，每月每孩发放500元育儿补贴金，直至孩子3岁。在“单独二孩”“全面二孩”之后，“三孩生育”政策的实施，在制度设计有助于继续释放生育红利，并最终使之向“自主生育”政策转变（“全面三孩”政策，是一个能够满足绝大多数夫妇生育需求的政策。这个政策的科学性在于：既能够有效预防某些群体对四胎或更多胎的生育扩张，也能够在三胎之内保障生育政策的公平性和社会需求性）。正因如此，“三孩生育”及相关优化生育环境政策的推出，绝不在于仅仅应对当前人口出生率的下滑问题，而主要在于有序推进人口结构的持续调整与人口长期均衡发展战略的实施。

第一，从生育格局上来说，在“全面二孩”之后，政策生育率已大大高于实际生育率。也就是说，虽然政府推出了“全面二孩”政策，但政策指向的目标群体并没有完全“按政策生育”——一部分夫妇没有生育孩子；一部分夫妇只生育了一个孩子；另外一部分夫妇生育了第二个孩子，这使2020年第七次人口普查显示的总和生育率降低到1.3左右。当前生育率的走低，不完全在于人口政策的限制，还在于生育意愿与生育环境的改变。生育政策改革的结果，在释放现行制度红利的同时，重点应放在均等化相关基本公共服务并促使形成家庭友好型社会上。

第二，从生育环境来说，过去40多年的改革开放，已将中国从农业社会转变为工业社会，并在“去工业化”中加速了后工业化进程。农业社会的生育特征是：高出生率、高死亡率、低自然增长率。工业社会前期到中期的生育特征是：高出生率、低死亡率、高自然增长率。工业社会后期与后工业社会的生育特征是低出生率、低死亡率、低自然增长率。中国当前进入工业化后期阶段，开始步入后工业化时代。北上广深这样的超大城市，已进入后工业社会。这说明，处于生育旺盛期的年轻人基本第三产业化了。人们的生产实践决定了其思想意识的形成，所以，后工业社会的特征越强，少生但注重生育质量的生育观念就越具有影响力。

第三，从生育成本来说，农业社会的生育成本、养育成本和教育成本比较低；工业社会会提升“三育”成本；而后工业社会或正在进行的数字化社会，则会大大提升“三育”成本。因此，生育成本一定会伴随社会发展而上升。这无疑会加大父母亲的“三育”压力。正因为如此，少子化才伴随现代化而同步推进。发达经济体在工业化后期均出现生育率下滑现象。比如，2020年韩国的总和生育率降低到0.84，新加坡降低到1.1，日本降低到1.34。这些深受传统儒家多子多福生育观念浓重影响的国家，都在社会转型中降低了总和生育率，如没有鼓励生育的社会政策的支持，总和生育率可能会更低。类似的，中国的总和生育率也伴随人均GDP的提高而步入下行通道：2000年第五次人口普查时已经降低到1.27，2010年第六次人口普查时降低到1.18，2020年第七次人口普查为1.3——在生育政策激励之后稍有上升，但长期呈现着明显的波动下滑趋势。

第四，“三孩生育”政策的推行，只会暂时小幅提升生育率，而不会形成持续递增趋势，这是由于育龄妇女的结构化缩减格局所致。今后很长一个历史时期内，生育旺盛期的女性都会以每年200万到300万的速度递减，在2010年第六次人口普查中，10岁以上20岁以下的人口在逐步波动降低。2010年10岁的女性人口，在2020年普查时为20岁，已进入婚龄。而2010年普查时20岁的人口，也进入到30岁年龄段——即将逐步退出生育年龄段。2010年普查数据自10岁开始到20岁之间曲线的陡峭程度，恰恰预示该年龄段在当前婚育旺盛期与生育旺盛期女性人口的逐步减少。因此，伴随当前生育旺盛期女性数量的缩减，总人口的生育率可能会低位徘徊。

收入水平提升：社会富裕程度与生育率变化

人们所处的时代不同，其所形成的生育观念也会不同。我们很难用农业社会和工业社会的生育逻辑解释后工业社会的生育现象。工业化后期，城市社会的组织方式与空间结构特征，形塑了其特有的生产方式和生活方式，并正在改变整个社会的组织方式。

在对生育行为的影响上，城镇化、结婚率（在北欧一些国家，已经实行非婚生子也为合法生育的政策，这使成人同居现象极其普遍）、初婚年龄、初育年龄、受教育程度、社会保障的覆盖面及质量、男女两性相对社会地位的变化、生活方式的现代化等，都对家庭模式与生育行为产生重要影响。因此，收入只是影响生育决策的众多变量之一。从相关关系而言，富裕阶层的生育率小于贫困阶层的生育率，富裕家庭的生育率小于贫困家庭的生育率；当地居民的生育率小于移民的生育率；受教育程度较高家庭的生育率小于受教育程度较低家庭的生育率；城镇的生育率小于农村的生育率。从地区比较上来说，欧洲的生育率低于亚洲的生育率，亚洲的生育率又低于非洲的生育率。虽然在某些政策预期下，短期会发生富裕家庭生育率高于贫困家庭之现象，但这种现象只会存在于某个特殊的历史驿站，而不会在工业化后期持续形成显化影响。

第一，迄今为止的现代化证明：在工业化后期或在后工业社会，社会平均意义的生育率与社会平均意义的收入提升呈反比关系，即伴随人均收入的增长，生育率会趋于降低。人均收入持续增速越快，生育率的下降就越迅速。所以，在工业化社会——尤其是在工业化后期和后工业社会，收入的改善并不必然提升生育率。生育支持政策的强化，只会改善生育环境，但不能持续提升生育率，更难以将生育率提升到更替水平。如果我们以世界各国的人均GDP为横轴，以总和生育率为纵轴，就能够画出散点图。根据此图很容易发现，人均GDP越高的国家，其总和生育率越低；人均GDP越低的国家，其总和生育率越高。因此，人均GDP与总和生育率呈现着明显的负相关关系。

第二，在传统农业社会，的确存在越穷越生、越生越穷现象。但在疾病、战争、饥饿等因素的影响下，少儿与孕妇的死亡率往往很高，因此最常见的解释是：一对夫妇可能生育的子女较多，但存活子女数则较少。现代工业社会和后工业社会，一方面降低了少儿死亡率和孕妇死亡率，另一方面也普及了廉价的避孕器具，这使家庭人口生产的有计划性与国家人口生产的有计划性之间产生了张力——在国家希望通过计划生育控制人口增速时，政策效果易于达到设计水平；但在国家希望通过生育政策提升人口增速时，政策效果则很难达到预期目标。因为社会越发达，激励生育的成本就越大，激励生育所需要的投入就越多。在财政收入增速难以产生可持续的刺激效果时，人口出生率的变化趋势就不会逆转。

第三，经济的波动对生育率具有重要影响作用。在传统社会，经济增速的迅速上升会提振生育率；而在后工业化社会，经济增速的迅速上升或者经济从低谷变为好转，并不会提振生育率；但经济的下滑或者经济危机的出现，却会显著降低生育率。

第四，房价的高企会通过提升生活成本而产生全社会意义的避孕效果。我国的房价与收入比已经很高，且很难在短期大幅降低。政府当前的政策配置是“稳房价”而不是“降房价”。当家庭部门的按揭贷款率达到一定比重，房价下跌所造成的负面影响会大于房价不下跌而造成的负面影响。如果房价持续下跌到市场现值低于贷款额时，家庭部门会产生断供现象，这不仅会导致金融风险，还会引发社会性不满。

“三孩生育”：政策激励与生育环境改善

“单独二孩”与“全面二孩”政策的实施，主要在于释放制度红利，即通过对“一对夫妇只生育一个孩子”政策的废止，渐进放宽成年已婚家庭的生育约束，在全社会范围创造较为宽松的生育空间，满足家庭部门的生育需求。正如前文已经指出的那样，在工业化、后工业化、城镇化以及城镇生活成本迅速攀升的压力下，在全年新出生的少儿人口中，“一孩”数量逐步走低，“二孩”数量在一度走高后也会逐渐下跌。这就是说，如果生育了二孩的夫妇打算生育“三孩”的意愿不高，则在原有制度框架下，既有存量育龄妇女就很难转变为现实生育主体。

事实上，如果生育环境得不到改善，全社会的结婚率就不会提高。在新婚夫妇结婚之后，初育年龄随之而推迟。这就是说，如果初婚年龄推迟、初育年龄也会因为连锁反应而随之上升，这会使育龄妇女一次又一次错过生育旺盛期，从而降低整个社会的出生率。

因此，为缓解生育率下滑的局面，政府需要在教育、就业、生育等方面加大支持力度，包括降低家庭教育开支、完善生育休假与生育保险制度、保障女性就业合法权益等。在近期，尤其应该出台一些主要针对家庭部门的直接政策投入：

第一，可以考虑将个人所得税转型为家庭人均可支配收入所得税，这会形成直接的家庭支持政策，不仅诱导家庭生活，而且还鼓励个人所得的家庭再分配，支持低收入家庭形成现实的生育决策。笔者在2019年就提出过此类建议：即对以家庭为单位报税的，在一定程度上降低个税税负，或提高个税起征点。对生育了第二个子女的家庭，进一步降低税负。对生育了三个子女的家庭，实行负所得税制，即对家庭人均可支配收入达不到某一标准的多子女家庭，将其收入补足到核定标准（张翼，2019）。

第二，发展普惠型托育事业，推进高中阶段免费教育，推进大学教育与职业教育的差别化学费政策，即以家庭人均收入为标准，实行以家庭人均可支配收入为基准的差别化学费缴费政策。如果有可能，可实行对低收入家庭子女在托育阶段的学费补贴政策。

第三，处理好养老与育小的关系。中国未来的人口变迁趋势，会步入快速老龄化通道。在计划生育政策严格执行过程中，中国生成了一个非常庞大的独生子女群体。由独生子女结婚所形成的“4∶2∶1”型家庭抚养或赡养结构，会在生育政策的激励中部分转化为“4∶2∶2”型抚养或赡养结构，或者会在“全面三孩”政策的实施中转化为“4∶2∶3”型抚养或赡养结构。

第四，“三孩生育”政策必然刺激家庭的住房需求。即使以每年新增40万到50万“三孩”计，其也会为房地产市场提供40万到50万个家庭的换房计划。在这种情况下，政府可以适时推出“三孩家庭”的住房公寓租赁服务，不仅可以以此抑制炒房行为，还能为“三孩家庭”提供住房支持。在城镇化背景下，年轻人的进城，会将农村户籍人口的生育率转变为城市常住人口的生育率，同时会加大城市房地产市场的供给压力。这会为城市治理体系与治理能力现代化提出新发展阶段的新课题，不仅涉及住房的结构性需求，而且涉及社区托育服务的可及性配置。

第五，解决好职场与家庭的关系问题，解决好对女性的就业歧视问题，这是“三孩生育”政策红利是否能够释放的关键变量。教育扩招给女性创造了前所未有的机遇，就业歧视迫使女性通过学业提升以增加竞争力。就业歧视与教育扩招的双重作用，是男性很早就就业，女性不得不提升人力资本。此种就业逻辑与教育逻辑的不同运行，使男性与女性的婚姻匹配发生了错位。在大学招生中，女性数量超出男性的过程，加大了婚姻匹配压力，也加大了未来女性的性别内就业竞争压力。教育与就业的性别错位，严重影响了男女两性的婚姻选择。男性的“下迁婚特征”与女性的“上迁婚特征”更是加剧了匹配的不协调性。这个问题，既对婚姻形成新的影响，也传递到生育领域，并会抑制生育率的提升。另外，已婚女性产假的延长，生育子女的增多，可能会形成企业对女性的新的就业歧视。如何通过立法，既保护家庭的生育权，同时也保护已婚女性或生育女性的就业权，是目前亟须解决的主要社会问题。所以，教育与家庭的关系、教育与职场的关系、家庭与职场的关系，以及教育与婚姻匹配的关系等要逐步趋于理顺。