大湾区新基建PPP项目投资存在的风险与控制对策研究

白帆

全面对接大湾区建设，大力开展PPP项目投资风险与控制研究，有利于以更高站位、更宽视野、更新观念深化改革创新;有利于推动大湾区的产业融合发展，有利于促进产业优化升级;有利于把大湾区打造成与世界各地互联互通的关键通道;有利于提升我国南部沿海地区协调、协同发展战略格局。正因如此，探寻有利于大湾区更好进行新基建PPP项目投资控制的策略变得极为必要和迫切。

一、大湾区新基建PPP项目投资建设存在问题分析

（一）项目较多，资金欠缺

1.入库项目多。据广东省PPP项目信息监测服务平台数据显示，截止到2019年11月底，全省（深圳除外）已取得可研批复（或核准、备案）并通过实施方案审核的重点推进PPP项目有470个，其中位于大湾区的PPP项目达266个，占比56.6%。因为融资问题，很多尚处搁浅状态，省内这470个PPP项目中，目前开工的有252个，占比53.6%，仅半成多点开工建设，多是因为资金不到位暂缓开工。

2.建设经验少。由于国内PPP项目融资市场缺少第三方评级机构风险的揭示，大多数金融机构又缺乏对PPP项目风险的判断经验和实践积累，多是依据投资者的主体信用和外部增信为项目提供债务资金，其实质是仍未脱离公司融资。

3.市场化程度低。通过对不同所有制投资主体分析，单独民企参与的PPP项目只有35家，占项目总额的7.45%，总投资额约124.28亿元。可见大多数金融机构更青睐于政府付费项目或者是大型国有资本牵头等有政府信用背书的项目，这样就严重影响了PPP项目融资市场化发展，不但限制了使用者付费模式项目的融资渠道，而且造成金融机构对项目风险的判断容易高估的现象，反而加大了项目的融资成本和融资难度。

（二）没有标准，缺乏指引

1.行业标准和规范欠缺。作为为国家战略新区中的新基建PPP项目的发力，需要各级政府政策的引导，包括标准的确定，以及切实可行的刺激政策。对于以5G为信息基础设施领域的新基础设施等PPP项目，目前尚缺乏统一行业的标准和规范指引。

2.实现资源共享受限。标准不定，缺乏指引不但会引起在项目操作时的无所适从，无从下手，为项目实施方案的编制和后期项目的落地实施带来严重障碍;而且信息基础设施建设的重要目的之一就是通过信息间的互联实现资源的共享，若标准和指引的不同，则会带来不同区域甚至同一区域内部项目之间无法有效衔接的问题和无法实现资源共享的问题。

3.政企思想存在差异。政企协作似乎也是新基建建设的一个难点。新基建所涉及的行业中，会形成政府和企业出发点有所差异，因为政府或国有企业可能更倾向于从政治、社会民生的角度和承担的社会责任角度去考虑新基建，而民营企业则可能更多地考虑盈利个体价值的实现。尤其是在新基建PPP投资项目改革实践中，某些地方对新发展理念贯彻还不到位，尤其是把PPP模式简单化作为政府的一种融资手段， 这样就会产生风险分配不合理、重建设轻运营、绩效考核不完善，社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题，积累一些隐形风险。

（三）需求量大，观望者多

1.PPP项目体量较大。大湾区对城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、特高压等传统基建短板领域中的新基础设施PPP项目需求数量较大，作为传统基建领域的短板项目，对于这一类项目的潜力和需求量是无须置疑的。比如深圳市首批新基建项目总计95个，总投资4119亿元。由于这些项目投资体量大、建设周期长，不确定性风险大，民营企业受制于资金和技术的压力很难进入，参与PPP项目的意愿不高，参与较为审慎。

2.投资主体受限。由于融资环境和条件的严格限制，难以普遍、持续、大规模开展重资产的PPP项目投资。这种过度依赖于所有制背景和强信用主体的融资主体筛选机制，严重制约着大湾区PPP项目全生命周期综合运营效率的实质性提升。据广东省PPP项目信息监测平台监测报告（第1期）显示，大湾区有298 个PPP项目组建项目公司，其中民营企业单独组建的仅28个，仅占总项目的5.96%，聯合体中标的项目中民营企业控股项目120个，占40.27%。

3.需求和资金缺乏有效衔接途径。在这些补短板领域新基础设施PPP项目中，虽然存在着大量的需求，但无奈真正有能力进入实施的社会资本较少，项目的落地仍存在较大疑虑。如数据中心是重资产行业，投入大、建设周期长，专业壁垒高、快速扩张慢，资本想要在IDC领域挑选出合适的投资对象并不容易。

二、大湾区新基建PPP项目投资存在的风险分析

投资新基建要厘清市场和政府的分工，一是降低新基建领域出现产业过度补贴的风险，二是保证投资风险最低化。认真审视大湾区PPP新基建项目的行业领域，统筹谋划湾区PPP新基建的实施路径，及时发现现存问题和困境，并且针对问题提出相对应的解决建议，就尤为重要。

（一）宏观的整体风险

1.国际商业风险

大湾区PPP项目商业风险主要来源于跨越“一国两制”和“三个货币”的鸿沟而产生的货币兑换风险。当汇率发生变化后，会产生一定的风险，同时当在某一区域通货膨胀的影响下，也可能会产生多方联动的资金方面风险，这些风险都很大程度上会导致项目的运行受阻。

2.国内外政策风险

大湾区致力于建设成为国际科技创新中心、国际一流湾区。这一国际化定位，在基础设施运营的环节中，也会产生因不同国家、不同地区政策的变化导致的各类政策风险的产生。有时国家政策会随着设施的运营而发生变化，当政策发生变化后，会导致私人企业的盈利产生风险，在运行的过程中难度重重。

3.法律缺失风险

由于与新基建PPP项目相关的现有法律条款缺失，或有而不完善，或效力等级太低等原因导致。尤其是新模式的一些具体实践与现行PPP政策的部分条款仍存在不相适应、难以匹配的问题，需要加快推动立法并及时完善相应的规范性指引，为运用于新一轮基础设施建设提供制度保障，避免规则的相对滞后束缚了实践的有益创新。

4.项目审批风险

目前来看现行财政承受能力论证体系采取相对固化的操作流程，针对任何地方以及所有PPP项目的政府付费均实施同一条刚性约束，这从根本上确定了PPP项目中政府付费或可行性缺口补助的上限，但并未考虑新基建开发性PPP的特殊情况。

5.重大经济事件或公共安全事件影响

国内、国际经济环境出现变化，发生重大事件对项目宏观经济环境影响较大。例如：金融危机，双边贸易摩擦、重大公共卫生安全事件等。

6.不可抗力风险

在双方签订协议后，发生了一些天灾，导致项目不能正常的运行，产生了大量的损失。如洪水、地震等带来的不可抗力风险。

（二）微观的项目基本风险

1.项目未如期完工风险

大多数PPP投资项目的承包商在施工的过程中，容易受到来自外界环境或者主观因素的影响，无形中导致项目不能如期完成，因建设资金问题所负债务也不能按时支付结清。

2.变化多端的市场风险

在PPP项目运行的各个环节中，或很多细节不能达到预期，预设的市场的收益不能实现，并且也存在部分项目在市场竞争中不具有明显的竞争优势，导致收益大大减少甚至亏损，业务拖欠的情况频现等。

3.项目开发管理的风险

在PPP项目运作过程中，民营或私营企业在竞标的过程中，或在还没有竞标成功前，为了获得项目，在初期开发就浪费了大量的资本成本，在竞标不确定的情况下，这些成本投入可能并没有获得回报，甚至是打了水漂，导致私人企业的经济利益受损，由于部分民营企业本身抗风险能力就弱，由此可能陷入企业经营困境。

4.运营过程存在的风险

PPP新基建项目的技术风险主要是在项目设施建设的过程中，很多技术非常不成熟，导致新基建设施在建成后质量不达标，而且很多设备可能存在不过关的情况，导致项目不能达到预期的效果。

5.技术设计不合理风险

“新基建”PPP项目没有以新发展理念为引领，在技术上造成设计不合理的风险。主要表现在功能设计目光短浅，没有考虑到长时间后可以满足需求，或对功能细节考虑不周到，或商业比例设计不合理等导致。

三、控制大湾区新基建PPP项目投资风险的对策

（一）开创多元化融资渠道

1.做好政策配套，明确投资主体是关键。科技作为新基建信息基础设施领域PPP项目核心竞争力的地位固然不容动摇，这就要求地方政府和财政部门为这类PPP项目中的参与方——高科技企业，在融资上提供一定的支持和帮助。鼓励高科技企业能够和具有雄厚资金实力的金融社会资本合同，共同参与这类PPP项目的投资、建设、运营和维护。

2.拓宽资金来源，多元化投资主体相结合。在当前经济形势下，要积极拓宽“新基建”资金来源。在引导金融机构以信贷等方式积极加入新基建的建设的同时，加强地方政府债务管控，提高政府债募集资金用于新型基建项目的比例，维护“新基建”市场健康发展。从风险不可被完全消除这一角度来看，新基建PPP项目投资中的融资风险也不能被完全消除，这一情形下，将融资风险进行有效分摊便是较好选择。

3.合理确定融资规模，放宽政府支出的平滑性支出。建议对湾区新基建PPP项目投资主体在融资时确立合理的融资规模，并在衡量多种融资渠道融资需求满足状况下，进行具体的融资尝试。社会资本在大湾区新基建PPP模式下的投资回报主要来源于合作区域新增财力的一定比例，与区域以外的财政收入相“隔离”，对政府进行刚性兑付的要求不大，减少了构成地方债务风险，放宽大湾区新基建开发性PPP项目的平滑性支付的硬性约束。

（二）在科学论证的基础上进行决策

1.前期工作科学开展。对大湾区新基建PPP项目投资中决策风险进行有效控制需要相关方在科学论证下进行决策，对湾区的PPP项目进行专项调研和协同创新研究，对最新入区的新基建项目企业的深度实证研究，本身就是最大的创新。

2.建设过程跟踪考核。大湾区新基建PPP项目在空间维度上涉及两种制度，三个货币区， 11 个城市;在科技維度上涉及物联网、大数据、人工智能、区块链、云计算、虚拟现实与增强现实;在融资维度上涉及证券投行、债券机构以及行业协会和监管机构。由此，设计的维度和类型众多，数据收集难度大。同时由于新基础PPP项目自身的特性——高科技程度高、迭代快、项目复杂性高、技术性强，因此还需要重点关注对这类项目建设过程中的跟踪考核，保证技术不断更新下的项目运营质量。

3.征寻各方合理建议。建议相关方在新基建PPP项目投资上广泛听取社会意见，并会同有关专家及科研团体对新基建PPP项目投资提出合理化建议。在合理化解风险基础上实现投行业在更好的体验和场景上普惠于湾区人民，让投行业和科技企业以及关联上下游企业都得到良好的协同发展，并达到政产学研资协同创新多赢的局面。

（三）充分研读现行政策确保项目顺利实施

1.按政策行事。鉴于系列政策对新基建PPP项目投资的影响较为直接和全面，在大湾区新基建PPP项目投资中，系列主体务必要对涉及到大湾区各城市的现行政策进行充分研读，从而确保政策风险发生的可能性降到最低，确保湾区新基建PPP项目投资活动开展能够与现行政策要求间保持一致。

2.考虑政策的预期变化。大湾区建设相关方要更加对政策环境以及项目相关政策的未来变动进行科学预判，从而使得新基建PPP项目在投资以及具体开展上均能够与国家大政方针及社会经济发展方向间保持一致。在步调的协同程度有明显提升后，新基建PPP项目投资中政策风险发生的可能性也能不断降低。

3.规范或标准要先行。涉及信息基础设施领域相关行业的主管部门应当积极做出响应，加快相关行业标准和操作指引等规范性文件的出台。聚焦新基建领域行业，系统梳理基础通用、关键技术、典型应用的标准化需求，以专项方式成体系推进重点领域行业标准制定工作，促进项目的实施和同类项目间的衔接。另外，与传统基础设施相比，新基建的重点在于后期运营，且市场化企业会占据主导地位。让市场化主体参与规划编制，可以提高规划的落地性，有利于规划实施。

（四）在大胆尝试的基础上提升项目投资规范性

1.要勇于突破。大湾区新基建PPP项目投资中风险的控制需要从项目投资规范化程度提升上进行尝试，相关方也要坚持在“一国两制”政策允许的范围内进行新基建PPP项目投资和具体运作方式上的创新。比如大湾区新基建PPP项目投资方成立专门的法务团队，依托法务团队和法务人员对新基建PPP项目投资活动开展进行法制性规划，确保新基建PPP项目投资相关活动的开展能够与现行法律法规及要求间保持一致，进而帮助其更好进行法律风险的控制。

2.做好风险规避。发展前沿阵地的大湾区，由于合作组织比较复杂，容易引起各类风险的产生。这种风险还有可能长期客观存在，但这些系列风险可以通过系列手段进行较好控制，如以市场为主导，打破行政区域规划限制，树立一体化发展意识，通过政府与市场的有机协同推进，形成动态促进区域协调发展的新体制机制，使落后地区补齐发展短板、发达地区克服瓶颈制约，关键领域“填平补齐”等。

3.强化主体责任。相关企业作为新基建PPP项目投资的第一主体其也需要承担其投资风险控制的主体性责任，并对项目投资相关风险进行具体分析与控制尝试。不同新基建PPP项目在投资风险控制上实际状况与需求不尽相同，对新基建PPP项目投资风险进行控制也要从项目实际出发，避免不合时宜的风险控制策略出现并应用，从而减少对项目投资本身带来负面影响。

（五）要完善对新基建PPP项目审批风险的应对和正确的资金引导

1.事前评估。在新基建PPP项目提交之前，应该对新基建PPP项目的各个环节做好评估，并且应该反复的检查，防止各类细节问题的疏忽。尽可能减少通过行政审批、核准等前置性管制手段来防范风险，让市场主体享有更大的经营和投资自主权，增強发展的内生动力。

2.完善方案。目前资本市场不完善、参与PPP项目的相关方自我约束机制及内控机制不健全、承受风险的能力较低等客观情况下，政府部门可以保证公司偿付能力为核心，对新基建PPP项目资金的投资组合制定完善的方案。主要完善开发风险的应对，政府完善特许权的审批力度，在私营企业受益的前提下，可以完善开发的水平，提高投标成功的概率。要完善运营风险的应对，在出现技术风险后，私人企业要完善资金，并且在整个新基建PPP项目实施的前后做好风险的管理，完善管理的方针。

3.合理引导。湾区相关各级政府部门在新基建PPP项目资金使用上，要按照“资金跟着项目走”的原则，发挥出“四两拨千斤”的引导作用，通过引导基金、担保基金等方式不断吸引市场资本参与到新基建PPP项目的建设中来。克服产业投资单纯依靠市场配置资本的失灵问题，即丰富金融工具的调节手段，也可促进引导基金自身运作效率和产业带动效应提高，进而推动大湾区产业转型升级和实体经济高质量发展。

四、结语

综上所述，大湾区建设发展所面对的经济形势越来越复杂，作为投资项目的管理者必须根据企业发展的实际情况做好投资管理工作，它直接决定了PPP项目实施单位日常管理与发展中的水平，只有及时有效地提供最佳、最真实的PPP项目信息，根据市场的整体发展情况才能做出最正确、最系统的投资管理决策，规避PPP项目在投资决策中的风险，助推大湾区不断向前发展，既维护了项目的整体利益，也能够维护项目内内各相关责任主体的利益，真正实现大湾区的快速发展，打破大湾区PPP项目在实际发展中所遇到的瓶颈。

（作者单位：广东工商职业技术大学  互联网经济研究中心）