基层消防行政执法委托的探索及实践

林楠

摘要：目前，行政执法委托广泛应用于我国各级行政机关，作为行政管理中非常重要的法律现象，在各领域的延伸推广中具有相当重要的实践意义，尤其是在消防体制改革的大环境下，行政执法委托将极大地缓解当前监督执法力量不足以及基层法治理念贫瘠的问题。

关键词：行政执法委托;基层消防治理体系;乡镇街道

行政执法委托是指行政执法机关依照法律法规的规定，将自己某些行政执法事项委托给其他符合条件的行政机关或者组织行使，由委托机关承担该行政执法行为所产生法律后果的制度。随着现行消防体制的改革以及部分监督执法职能的变动，监督执法干部面临的执法环境日益复杂，受限于人员编制以及社会面隐患压力，执法打击力度受到极大制约。行政执法委托作为一种行政提速手段，能有效解决上述问题，这在其他部门单位的实践当中已经证实。目前，行政执法委托在消防体系中的运用较少。以浙江省为例，除义乌等少数地区实际运用外，均处于理论阶段，且义乌市受限于体量问题，其实践经验难以完全套用。在这一背景下，笔者所在的浙江省台州市黄岩区大胆探索实践，党委政府主导推进，消防部门研究实施，取得了阶段性成果。

一、消防行政执法委托的现实需求

消防行政执法委托是基层治理体系改革的重要组成部分，从中央到省、市各级，均有多项法律法规予以保障。2019年，国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，按照有关法律规定，相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作[1]，明确街道作为执法主体可以直接开展执法工作;《中华人民共和国行政处罚法》[2]第十八条第一款，行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚;《浙江省消防条例》[3]第五十四条第三款规定，公安机关消防机构可以委托乡（镇）、街道符合法定条件的组织，对有关违反消防安全管理的行为依法实施行政处罚。

以本文所论述的试点地区浙江省台州市黄岩区为例，行政区域内塑料模具、羊毛衫、工艺品生产加工等民营经济发达，外来务工人员较多，火灾防控压力较大。近年来，在消防部门、公安派出所和属地乡镇（街道）的通力合作下，防火工作取得了长足进步。但随着消防体制改革的进行，公安派出所逐步脱离消防工作，消防行政处罚、拘留数较往年大幅度下降，消防部门在执法打击领域陷入“单打独斗”的困境，而基层乡镇（街道）在火灾隐患整治当中又缺乏有效的行政手段，导致效率不高。如何有效破解以上难题，推进消防隐患整治工作，成为区委、区政府需要着力攻破的重要难题。

二、消防行政执法委托的推进探索

行政执法委托需要具备以下条件：一是委托的主体必须是具有行政执法权的行政执法机关;二是委托的对象必须是其他行政机关或者具有管理公共事务职能的组织，其中行政许可的执法权只能委托给其他行政机关，不能委托给其他组织;三是委托必须有法律、法規或者规章的明确规定;四是行政机关必须在职权范围内进行委托，超出权限范围委托无效。

围绕上述条件要求，在属地党委政府的主导下，黄岩区消防大队作为本次行政执法委托的委托方，开始实践探索。通过对浙江省义乌市考察学习，以及总结县市区已有经验，本次试点选择火灾防控压力较重的主城区东城街道，其辖区企业、场所较多，作为样本可操作性强。同时经过前期调研，大队认为本次行政执法委托主要存在三方面障碍：一是委托对象必须是具备组织机构代码证的独立法人单位，且具备执法资格，由于日常承担基层消防网格检查任务的街道办事处或镇人民政府无法作为委托对象，其下辖的消防工作站又无法取得独立法人资格，因此全市没有一个县市区完成委托工作;二是场地受限，黄岩区主城区乡镇街道建筑老旧，场地紧缺，在执法办案环境的正规化建设上存在难度;三是业务短板，在当期基层消防工作治理体系中，消防部门、行业主管部门以及乡镇街道办事处构成了监管的“三极力量”，其中行业主管部门不可能承担行政执法委托职责，而乡镇街道办事处在法律法规业务上先天不足。

基于以上问题，在编办、司法、财政、公安等多个部门的协助下，大队逐一克服难题：一是在没有借鉴对象的条件下选定乡镇（街道）经济建设服务中心为委托对象，既具备组织机构代码证申领条件，主要工作人员又持有执法资格证件，作为委托对象有天然优势，是不二之选;二是突破场地限制，通过结合公安部门办案场地设置以及参考义乌模式，秉持“规范、实用”的理念，设计、确定了办案区域标准，将所需的场所面积、配置物品要求降至最低限度，方便各类乡镇街道操作;三是补齐业务短板，采取现场监督指导、办案流程跟班教学等途径，帮助试点街道执法人员规范学习基础的消防法律法规以及办案流程，在最短时间内打造出一支初步具备简单案件办理能力的执法队伍。3月20日，区消防大队与东城街道办事处经济建设服务中心签订全市第一份《行政执法委托书》，委托范围涵盖除行政强制以外的所有消防行政处罚事项，并针对辖区内单位消控室无人值班问题进行行政处罚，行政执法委托初见成效。5月30日，在全区召开的消防监督执法委托现场推进会上，东城街道工作人员作了试点经验介绍，成果得到分管领导认可，会议中明确要求各乡镇（街道）全面铺开消防监督执法委托工作。

经过近两年的推行实践，消防监督执法委托工作已从东城街道试点推行至全区的19个乡镇（街道），共办理消防行政处罚400余件，涵盖居住出租房、高层建筑、人员密集场所、中小企业等多个领域。通过行政执法委托，乡镇街道整治隐患的流程大大缩短，效率显著提高，成为打击消防安全不法行为的利器。办案过程中乡镇街道办案人员表现出极大的学习热情，法律法规水平有效提升，是基层法制建设的可用抓手。

三、存在问题及后续展望

通过本次试点实践，证实行政执法委托作为基层消防治理体系的补充方式，具有很强的推广意义，在公安部门不再参与消防行政处罚工作的环境下，是消防部门在火灾防控工作中所应积极推动的重点工作。但通过实践，我们也发现该项工作的许多不成熟之处，成为其进一步发挥作用的障碍：