中国城市生活垃圾收费现状及其对策研究

2021-11-14李梦娜李松林

皮革制作与环保科技 2021年16期

李梦娜，李松林

（延边大学经济管理学院，吉林延吉 133000）

引言

随着我国经济社会的不断发展，人民生活水平不断提高，人们日常产生的生活垃圾也在不断地增多。据国家统计局数据显示，中国城市生活垃圾清运量由2010年的1.58亿吨增加到2019年的2.42亿吨，年增长率超过5%。日益增长的生活垃圾清运量给垃圾的处理和回收、城市环境、居民健康等带来了巨大压力，已经严重影响到我国城市可持续发展的进程。垃圾收费作为实现城市生活垃圾减量化和回收利用的一种经济手段，不仅可以对城市生活垃圾处理费用进行一定的资金补充，也能够在一定程度上促使居民减少生活垃圾的产生，最终实现生活垃圾的减量化和资源化。本文主要对我国各城市生活垃圾收费现状进行研究，从而指出一些当前各城市生活垃圾收费普遍存在的问题，并对此提出一些建议，为以后更加深入研究生活垃圾收费提供一些思路。

1 国内外城市生活垃圾收费研究综述

国外关于城市生活垃圾分类的研究起步较早，对于生活垃圾收费的研究也相对较多，目前已经形成了比较完善的垃圾收费体系和模式。Wertz K L[1]（1976）分别测量了不同收费制度下的垃圾减量化效果，从而指出计量收费模式对于垃圾减量化的促进作用更明显。Fullerton 和Kirmaman[2]（1996）研究发现，在对垃圾实行单位定价后，垃圾场减少了垃圾袋的数量，但不一定减少了垃圾的实际重量，在考虑居民非法倾倒的情况下，垃圾的实际减少量只有10%，回收利用量增加了16%。Barr S，Ford N J，Gilg A W[3]（2003）在对于家庭是如何决定垃圾回收或不回收的研究测试中发现，生活垃圾回收目标的实现取决于居民的态度和行为，包括他们对该活动的接受程度以及对整个回收利用的好处和问题的看法。Angelelli E，Speranza M G[4]（2002）通过估计三个不同垃圾收集系统的运营成本，从而说明垃圾收费系统的运营成本是如何影响城市生活垃圾收费价格的制定。

我国相较于西方发达国家而言，垃圾分类处理起步较晚，整个垃圾产业链体系也不够成熟。目前，国内的大多数学者对于垃圾分类的研究主要集中在城市生活垃圾分类处理的政策施行、回收和管理方式、相关激励机制的研究和法律法规的制定等方面，关于城市生活垃圾收费定价和居民的支付行为意愿等方面的研究还相对较少。张越、鲁明中[5]（2005）着重对国外的计量用户收费制进行了研究，并指出现阶段我国应立足完善定额收费制，计量用户收费制不适于我国当前的国情；丁纯[6]（2007）深入地对生活垃圾收费的相关内容以及国外经验进行了研究，并结合我国垃圾管理实际，指出要先树立居民垃圾缴费的观念，然后再由定额收费制向从量制过渡；王楠、闫如玉[7]（2015）通过对国外不同国家的垃圾收费制度进行比较分析，认为我国应由定额收费向定量收费转变，同时也要提高城市垃圾收费水平，细化收费标准。

张舜梅[8]（2006）以柳州市为例，对生活垃圾收费制度设计进行了探讨，并从环境效果、公平性、经济效率、制度可行性四个方面对生活垃圾收费制度进行了预测评估，得到了比较好的结果；曹娜[9]（2010）基于“以收入弥补成本”的思想，建立了城市生活垃圾按量收费模型，并以北京市为例，得出比较合理的垃圾收费价格；黄蔼霞[10]（2014）对我国23个实行生活垃圾收费管制城市的垃圾处理行业效率与技术进步进行分析，从而指出我国城市生活垃圾收费制度存在的不足之处；张喆，李淑媛，邱琦等[11]（2014）建立了基于社会福利的分类定价模型，并对北京市生活垃圾的实际数据进行分析，证明模型的可行性及垃圾收费的减量效果；陈筱语，刘清贺，盛立异[12]（2018）分别构建了宏观和微观模型来研究垃圾的收费价格和垃圾生产总量之间的关系，并给出了较为合理的垃圾收费政策制定思路。

2 我国城市生活垃圾收费现状

我国1991年开始提出要对垃圾处置实行服务收费，1993年规定生活垃圾管理费用要逐步扩展至居民。2002年国家四部委联合发布通知，明确要求全面推行生活垃圾处理收费制度。从此，我国各城市相继开始收取垃圾处理费。2018年7月初，国家发展改革委员会发布了《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》[13]，该《意见》指出，按照污染者使用者付费、保护者节约者受益的原则，建立健全城镇生活垃圾处理收费机制，到2020年底前，全国城市及建制镇全面建立生活垃圾处理收费制度。

2.1 收费政策

根据以上文件和相关政策等要求，我国各城镇根据本城镇的实际情况，陆续发布了有关征收生活垃圾处理费用的文件。比如北京市1999年就发布了京政办发〔1999〕68号文件，对居民生活垃圾处理费用做了明确要求；2013年又发布了京发改〔2013〕2662号文件对非居民垃圾处理收费做了要求。成都市2013年发布了《成都市、各区（市）县城镇生活垃圾处理收费标准》等文件。哈尔滨市2018年发布了《哈尔滨市人民政府办公厅关于进一步做好城镇垃圾处理费征收工作的通知》等。这些文件对本地生活垃圾的收费范围、收费标准、收费方式以及管理等方面做了详细的规定。这对我国各城镇开展垃圾收费工作提供了实施依据。

2.2 收费标准

根据各城市发布的有关征收城市生活垃圾处理费用文件，笔者对我国各城市生活垃圾收费标准做了详细调查，并对部分城市生活垃圾收费标准加以汇总。具体收费标准详见表1。

表1 部分城市生活垃圾收费标准

2.3 征收方式

在生活垃圾费征收方式中，按征收途径分类可归纳为税收方式、直接收费、附征于公用事业收费系统及购买垃圾袋或标签等四种方式。其中，直接收费是政府直接向居民收取垃圾处理费，按照其计价方式的不同，直接收费可再细分为定额收费、按量收费和超量收费三种方式[14]。目前，我国大部分城市采取定额收费制，收费数额根据各城市收费标准有所不同。定额收费操作简单，管理难度小，但对垃圾减量化作用有限。而且，许多国内外专家学者均已验证，相较于定额收费，计量收费对垃圾减量化效果更加显著。面对垃圾围城困境，我国也明确要求推行垃圾计量收费制，并且也有部分试点城市先行进行收费改革，比如上海市在2019年2月发布的《上海市生活垃圾管理条例》中，就明确提出要逐步建立计量收费、分类计价的生活垃圾处理收费制度；杭州市也推出了非居民用户生活垃圾处理收费机制改革方案，制定了超量加价的差别化收费政策。同时，也有少部分城市如深圳、海口等采用按用水量收取生活垃圾处理费。按水量收费简洁高效，但因其折算系数比较难确定，再加上并不是直接按生活垃圾量收费，对促进垃圾减量化作用也有限。因此，实施计量收费制是比较合理的一种方式，但计量收费成本高，也可能会导致部分居民非法处置生活垃圾的问题，所以具体实施细则各城市可根据具体情况并借鉴国际经验，制定合理的收费政策。

3 我国城市生活垃圾收费存在的问题及其对策分析

3.1 我国城市生活垃圾收费存在的问题

3.1.1 大部分城市采取定额收费，减量化效果不佳目前，我国大部分城市还是采取定额收费，但是由于政策施行管理和垃圾处理费收缴方面存在一些问题，收缴率普遍不高，垃圾处理成本远高于垃圾费的收缴量，并且基本上也未达到垃圾减量化的目的。如郑清贤、陈高勇[15]（2018）对福州市居民生活垃圾收费情况进行分析研究，得出现行福州市生活垃圾收费标准并没有对居民生活垃圾排放量造成多大影响。

3.1.2 部分试点城市垃圾减量有成效但居民支付行为意愿低自我国逐步推行重点城市生活垃圾分类收集试点以来，试点城市生活垃圾减量化和资源化均有明显成效，这对其他城市实行垃圾分类提供了有益的经验。但同时不可忽视的是，在垃圾计量收费这一方面，居民对生活垃圾治理的支付意愿是较低的。厉金燕，杨海真[16]（2020）在对上海市居民生活垃圾支付意愿的调查研究结果表明：54.5%的受访者认为生活垃圾治理费用不应该由自己支付；上海市居民生活垃圾治理的WTP金额为54.3元/月，占受访者人均月收入的0.72%。郭卫广（2021）等[17]对成都市生活垃圾分类支付意愿问卷调查的结果表明，仅有21.0%的受访者深入掌握垃圾分类知识，成都市居民生活垃圾治理的WTP金额为12.65元/户·月。事实上，当前我国各城市的垃圾收费价格是远远低于国外的垃圾处理费用的，在此种情况下，居民的支付行为意愿则显得更为重要。如何让居民从支持垃圾分类这个思想层面上转到自己的行动上，是我们应该深入思考的一个问题。

3.1.3 城市生活垃圾处理产业链未完全形成，垃圾收费体系混乱一方面，我国大部分城市生活垃圾处理还没有形成前端分类收集，中端有序管理和运输，末端清洁处理和回收利用的这样一个良性体系；另一方面，政府、企业和居民也没有完全深入地参与到生活垃圾处理和回收利用的整个过程中去。我国的城市生活垃圾处理产业链条尚未形成，垃圾收费体系也相对较为混乱，这对于我国城市生活垃圾分类处理的推行是十分不利的，也是当前我们急需解决的一个问题。

3.2 关于我国城市生活垃圾收费的对策建议

3.2.1 政府积极引导，发挥好主导作用

我国城市生活垃圾处理产业的完善与发展，是离不开政府的大力支持的。所以，政府要发挥好自己的主导作用，做到以下几点：一是要制定合理的相关政策和适用的法律法规，明确各部门的职责权能，对垃圾处理的每一个环节都做好相应的监督和管理措施；二是要加速推进垃圾分类基础设施的建设，无论是前端分类、中端运输还是末端处理，相应的基础设施配备都是必不可少的，而且，统一的基础设施标识也便于公众进行垃圾分类；三是加大宣传力度，宣传的内容也不应仅仅停留在生活垃圾的分类投放知识方面，更是要引导民众积极参与到生活垃圾分类处理和回收利用的整个过程中去，提升民众的参与感和行为意愿感。

3.2.2 鼓励居民广泛参与，发挥其主体作用

生活垃圾分类的实行是离不开民众的参与的，民众的行为意愿直接关系到垃圾分类处理的目标是否能够顺利开展。所以，一方面，要制定合理的收费制度和相应的激励机制，确保民众愿意参与到垃圾分类过程中来。另一方面，也要制定一些惩罚措施应对那些不按要求进行垃圾分类处理的居民，推进垃圾分类处理的进程。

3.2.3 完善生活垃圾处理体制，发挥好保障作用

目前，我国城市生活垃圾进行分类已是大势所趋，完善的体制保障对于我国生活垃圾处理的进程也有一定的推进作用。关于城市生活垃圾收费制度这一块，虽然我国明确提出了计量收费这一要求，但是鉴于我国整个生活垃圾处理产业链并未形成，大部分城市当前不具备推行计量收费的条件，还需要一段时间进行过渡。所以，垃圾收费制度改革是必须的，一方面，我们可以在当前居民可接受的程度内实行区间收费，为政府减轻一部分垃圾处理费用的压力；另一方面，也要让居民看到生活垃圾回收利用的益处，逐步提高居民的垃圾分类行为意愿与支付意愿。同时我们也应该意识到，垃圾收费只是垃圾分类处理中的一环，仅靠垃圾收费是不能完全达到垃圾减量化与资源化的目的。因此，关于城市生活垃圾分类处理的每一环节，都应有相应的体制保障，以确保我国整个城市生活垃圾分类处理的顺利进行。