关于全省黄河流域生态保护和高质量发展情况的调研与思考

省人大常委会副主任 王 华

推动黄河流域生态保护和高质量发展，是以习近平同志为核心的党中央着眼中华民族永续发展作出的重大战略决策。山东地处黄河下游，黄河自菏泽东明流入我省，在东营垦利注入渤海，河道长628公里，流经9市25个县（市、区），是沿黄9省区中的经济大省、人口大省、文化资源大省。习近平总书记、党中央对山东寄予厚望，要求在推动黄河流域生态保护和高质量发展中，发挥山东半岛城市群龙头作用。2020年5月至9月，就全省贯彻落实习近平总书记重要讲话精神和党中央决策部署情况，先后到济南、菏泽、东营3市进行调研，委托其它沿黄6市人大常委会同步开展调研。

总的感到，黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略一年来，全省各级各有关部门特别是沿黄9市，认真学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，自觉围绕党和国家工作大局，研究重大问题，明确发展定位，谋划工作思路，积极对接国家战略，研究确定了一批重大事项，推出了一些重要举措，各项工作实现了良好开局。一是加强组织领导，压实工作责任。各地普遍反映，省委贯彻落实习近平总书记重要讲话精神和中央决策部署，政治站位高，大局意识强，主体责任扛得牢。省委主要负责同志亲自谋划推动，先后召开常委会会议和专题座谈会，进行研究部署和组织动员，推动我省黄河流域生态保护和高质量发展工作有序有效展开。沿黄市县和有关部门迅速行动，积极担当作为，形成以上率下、上下联动的工作格局。济南市出台《关于实施黄河流域生态保护和高质量发展国家战略行动的意见》。东营市委、市政府成立领导小组研究推动黄河三角洲保护工作。菏泽市多次主动与省有关部门沟通对接，努力争取将菏泽打造成黄河安澜重要保障区、黄河生态保护示范区、高质量发展先行区、黄河下游城市群重要节点城市。二是调研先行，规划引领。省委主要负责同志带头深入沿黄9市调研，全面了解情况，研究重大问题，夯实了决策基础。沿黄市县和有关部门开展专题调研，掌握第一手资料，做实抓落实的基础性工作。坚持规划引领，省委、省政府组织编制省级实施规划和专项规划，研究谋划重大政策、重大项目，精准对接国家规划纲要。滨州市梳理48个具体问题，开展全域普查调研，推进实施规划编制工作。菏泽市依据滩区资源优势和产业基础，加快编制产业发展规划。三是抓住重点，着力解决突出问题。坚持生态优先，持续破解水污染等难题，黄河干流两个国控断面水质达到Ⅱ类标准，4个支流省控及以上断面水质达到Ⅲ类标准，初步搭建起沿黄9市25个县（市、区）“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）空间管控格局。坚持节水为重，开展第三次全省水资源调查评价，加快实施农业节水提升、水生态保护、供水保障等重点工程。坚持协同推进，研究提出跨省区合作重大事项，推进区域交流协作，沿黄9市联手打造文旅发展共同体，成立黄河流域城市文化旅游联盟，率先探索协作，推进高质量发展实践路径。菏泽市聚合高校资源，共建黄河研究院，打造综合性黄河生态保护、产业发展、理论研究平台。

推动黄河流域生态保护和高质量发展是一篇大文章，我省这方面工作还处于谋篇布局阶段，工作进展也只是初步的。综合梳理调研情况，感到有几个问题需要重点把握。

第一，全面准确领会习近平总书记重要讲话精神，解决好认识和站位问题。党的十八大以来，习近平总书记多次考察黄河，发表一系列重要讲话，作出一系列重要指示，深刻阐释了黄河保护治理的战略意义、理念方法和目标任务，发出“让黄河成为造福人民的幸福河”的号召，体现了我们党关于黄河保护治理的重大战略考量、重大战略决策，为新时代推进黄河保护治理提供了根本遵循。研究谋划我省黄河流域生态保护和高质量发展问题，一定要学习深、领会透习近平总书记的重要讲话精神，用以指导解决问题、推动工作。

从调研情况看，当前我省各地各有关部门对黄河保护治理十分重视，融入国家战略、抢抓发展机遇的愿望也非常强烈。但不少地方对习近平总书记重要讲话精神，学习不够深入，理解不够全面，在对黄河流域生态保护和高质量发展的内在要求把握上存在偏差。一谈黄河问题，诉求多是增加引黄指标、多争取重点项目、加大土地和资金要素支持等，而对资源环境承载能力和水资源节约集约利用涉及较少，特别是对生态保护缺乏系统思考和统筹谋划。

解决这方面的问题，关键在于学深悟透习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展的重要论述，准确把握精神实质，正确认识和处理三个方面关系。一是提高政治站位，正确认识和处理生态保护与高质量发展的关系。这是贯彻落实习近平总书记重要指示精神的要旨所在。习近平总书记指出，治理黄河，重在保护，要在治理。强调要坚持生态优先，绿色发展，并提出了五项主要目标任务。这五项主要目标任务是一个整体，有着内在逻辑联系。理念上有根本性要求，即绿水青山就是金山银山；战略上有先后序安排，即重在保护，生态优先；实践上强调统筹协调，即统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理。应注意引导各级各有关部门克服就保护说保护，就开发说开发，甚至把保护与利用割裂开来的观念，不能眼睛只盯着多用黄河水，忘记了水从哪里来，如何才能确保黄河安澜，如何实现水资源永续利用。对沿黄各市来讲，不能把黄河单纯当做供水渠道，而要看到黄河保护治理的生态意义、经济价值、社会效益和文化根脉，深入践行新发展理念，尊重规律，科学谋划，真正让黄河造福山东人民。二是牢固树立“一盘棋”思想，正确认识和处理局部与整体的关系。引导各级各有关部门认识到，黄河的保护治理，不是哪一个省、哪一个市、哪一个部门的事，而要坚持全国“一盘棋”。要立足山东，跳出山东，从国家全局和战略层面考虑问题。无论是人大立法，还是制定规划、布局产业、引进项目，都要有统筹意识、协同意识。三是坚持问题导向、保持历史耐心，正确认识和处理当前与长远的关系。习近平总书记强调：“治理黄河的功利好坏，要以百年千年计，不能急，不能马虎。”这是我们在工作中需要高度注意的一个问题。要引导各级各有关部门，在工作指导上做好长期作战的思想准备，明确推进黄河保护治理，既要立足当前，增强紧迫感，找准短板弱项，因地制宜，分类施策，推动解决突出问题，做实做细基础工作，又要着眼长远，搞好顶层设计，科学编制规划，循序渐进，注重质量，久久为功。

第二，牢固树立生态优先、节水为重的理念，把水资源作为最大的刚性约束。节约集约利用水资源是推进黄河流域生态保护和高质量发展的思维底线、逻辑起点。目前，全省已有13个市的115个县（市、区）用上了黄河水，黄河供水量占全省总供水量的30%以上，成为支撑我省经济社会发展的重要战略资源。但是我省水资源保障形势依然严峻，主要表现为水资源紧缺与用水方式粗放并存，城市与工业用水和农业用水、生态用水压力逐步加大。一是水资源配置亟待优化。水资源调配工程体系不完善，特别是局域水网和雨洪水资源利用体系不完善，部分地区雨洪水资源调蓄、调配能力不足。比如，各地调蓄工程规模差别较大，我省沿黄地区共有平原水库753座，总设计库容14.76亿立方米，其中东营设计库容占全省总量的56.3%，滨州占16%。受引水指标限制，黄河干流水量汛期不参与调度造成水资源浪费，全省年平均有85亿立方米雨洪水出境入海。二是引黄供水能力下降。受调水调沙影响，我省黄河主河槽普遍下切1米以上，引黄涵闸引水能力受到不同程度影响，小流量引水造成渠道淤积，原有的灌区渠道输水功能降低，主要依靠黄河供水的菏泽、聊城、德州、滨州、东营等市面临引水难题。三是水资源利用效率偏低。综合分析近三年来我省引黄用水结构，农业灌溉用水占69.1%，是我省引黄供水的主要用途。调研发现，我省农业用水方式还比较粗放。一方面，农田灌溉以大水漫灌为主，灌水技术落后，装备水平低，水资源浪费严重，农业节水灌溉面积仅占有效灌溉面积的54.5%；另一方面，引黄灌区配套设施不健全，灌区农田水利建设以大沟大渠等骨干工程为主，分干、支渠以下工程几乎全部为土渠，渠道渗漏淤积损毁严重，影响灌区正常运行和灌溉效益发挥，农业节水增效的压力较大。

破解水资源制约问题，关键在于转变用水方式、科学配置水资源。一是强化水资源刚性约束。要引导沿黄各市把注意力由多向上争取引黄指标转到节约用水上，坚持以水定需、量水而行、合理分水、管住用水，摸清用水底数，探索推进黄河流域综合水价改革，完善水资源配置市场机制，严格控制水资源开发总量。二是加强水资源调配能力建设。鼓励有条件的地方依托南水北调工程，尽量多用一点长江水。优化现代水网布局，推进丰枯调剂、多源互补水网建设，实施水库增容扩容、水系连通、河湖调蓄等工程，科学拦蓄洪水，提高雨洪水资源利用率。三是坚持条块结合，统筹推进引黄涵闸、防沙闸改造和渠道清淤等引黄工程，优化灌区水资源调度，提高引黄供水保障能力。四是深入实施节水、控水行动，大力发展节水产业和技术，加快大中型灌区节水改造，综合运用工程、技术和管理措施，不断提高农业节水水平，全面推广节水生活方式，推进水资源节约集约利用。

第三，摸清黄河家底，精准推进黄河保护治理。黄河流域生态保护和高质量发展是一个复杂的系统工程，摸清黄河家底、强化数据支撑是全面谋划、统筹推进黄河保护治理的关键性、基础性工作。调研发现，我省黄河流域保护治理底数不清、基础研究薄弱等问题比较突出，一些基础数据缺失，动态性数据的监测收集跟不上。比如，目前我省黄河流域的覆盖范围、资源环境承载能力、沿黄地区经济社会用水底数、土地利用现状、黄河文化资源分布状况等方面的基础资料，有的不够精准详实，有的处于空白状态。有的地方在推进黄河保护治理对接国家规划、省级规划中，基础数据不扎实，统筹谋划和系统研究不够，提报的部分重大项目质量层次不高、支撑性不强，难以获得国家政策支持。针对上述问题，建议加强我省黄河流域专项调查研究，组织多学科、多部门联合开展黄河山东段生态环境、资源等调查，全面摸清黄河山东段家底，打破黄河信息孤岛。可在沿黄地区设立基础数据监测平台，及时掌握水资源、生态环境、入海流量等动态情况。加强黄河数据信息分析研究、共享应用，为精准对接国家战略，科学规划黄河保护治理路线，划好“红线”提供依据。

第四，扛牢粮食安全责任，推动黄河流域农业高质量发展。习近平总书记指出：“不要一说研究黄河发展，什么东西捡进筐里都是菜。黄河流域发展的内涵一定要定义清楚，不是不发展经济，而是要以黄河生态保护为重要的背景依据，来考虑如何符合不同流域段、不同省情区情的发展道路。”就我省而言，沿黄地区既是全省粮食主产区，也是全国的重要粮食生产基地。2019年，沿黄9市粮食播种面积、总产量分别达到8526万亩、3729万吨，占全省的68.4%和69.6%，肉类、奶类产量分别占全省的64.2%和70%，农林牧渔业增加值2810.9亿元，占全省的51.3%，为保障国家粮食安全发挥了重要作用。研究我省黄河流域高质量发展问题，首先要突出粮食主产区功能定位，扛牢粮食安全责任，推进黄河流域农业高质高效发展。

目前，我省黄河流域农业发展处于由传统农业向现代农业转变期，结构不优，效益不高，特别是滩区发展滞后等问题依然突出。一是沿黄地区农业结构不够合理。沿黄地区种养结构、产品结构和区域结构还没有完全适应市场需求，种植业内部经济作物比重不高；农业产业链条短，集聚度低，上市流通的农产品以初级产品为主，精深加工及综合利用能力不强，一二三产业融合发展程度不高，农产品加工业与农业总产值之比远低于国际现代农业标准，生产效益偏低。二是环境资源问题日益凸显。据统计，沿黄地区以占全省57%的耕地，生产了全省69%的粮食、94%的棉花、23%的油料、57%的蔬菜，耕地一年两作，常年得不到休养生息，耕地地力透支较重，化肥、农药、地膜等用量也处于全省较高水平，大部分资源的开发和利用已接近极限。三是黄河滩区农业发展滞后。我省黄河滩区面积1702平方公里，耕地182万亩。长期以来，受特殊自然地理条件和黄河防洪政策限制，滩区产业结构单一，多以传统的小麦、玉米种植为主，缺乏优势主导产业。农业投入不足，水利等基础设施落后，农业机械化、科技化和生产经营组织化程度较低，缺少新型农业经营主体带动，农业生产存在“靠天吃饭”现象，综合效益远远低于全省平均水平。比如，有的县滩区土地面积达5.18万亩，仅有1家农业经营企业，缺少农产品加工企业及相关配套产业。

保障粮食安全，发展现代农业，沿黄地区的责任不可替代。要以实施乡村振兴战略为动力，以产业兴旺为重要目标，争创农业发展新优势。一是巩固和提升粮食产能。深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，大力实施耕地质量提升工程，加强高标准农田建设，整建制推进粮食绿色高质高效创建，促进沿黄地区农业生产绿色发展。二是加快推进农业供给侧结构性改革。立足黄河流域资源禀赋和产业优势，大力发展高效特色农业，培育农业新型经营主体，发展农产品精深加工，培植农业新产业新业态，加快沿黄地区农业产业化进程，打造沿黄地区农业特色品牌。三是加大滩区农业发展扶持力度。科学利用黄河滩区、库区、湖区资源，因地制宜发展优质粮食、蔬菜、中药材等高效特色产业，加大项目资金倾斜支持力度，改善农业生产基础条件，深入开展滩区作物育种、高产栽培、资源高效利用等科学研究和农技推广应用，提升滩区农业生产综合效益。

第五，讲好山东黄河故事，统筹保护利用黄河文化资源。保护好、传承好、弘扬好黄河文化，是延续历史文脉、坚定文化自信的必然要求，是推进黄河流域生态保护和高质量发展的重要体现。我省沿黄地区历史文化遗产高度富集，拥有全国重点文物保护单位150处、省级文物保护单位1087处，国家级非遗项目107项、省级非遗项目449项，既是中华文明的重要发祥地之一，又是黄河文化带的重要组成部分，我省在保护传承弘扬黄河文化中担负着重要历史使命。

总的来看，目前我省黄河文化保护利用整体水平还不高，黄河文化产业发展仍处于起步阶段，与文化资源大省的地位不匹配。一是对黄河文化保护、传承和利用的关键问题研究不够系统深入。特别是对如何阐发山东黄河文化内涵、讲好山东黄河故事、弘扬黄河文化时代价值，如何把握整个黄河文化与齐鲁文化、泰山文化、运河文化、水浒文化、红色文化的深层联系等，缺乏深入研究、系统谋划。二是沿黄地区历史文化遗产挖掘保护力度有待加大。有的地方反映，受人才、技术、资金限制，沿黄文化遗产列入文保单位的多，完成保护开发的较少，众多历史遗迹被深埋地下，“有文无物，有名无实”，有说头，有讲头，但没看头。三是黄河文化资源整体保护利用水平较低。与河南等省份相比，我省沿黄文化遗产保护碎片化问题明显，多数人文资源处于原生状态，文化遗产活化利用形式单一，传承载体和传播渠道有限，黄河文旅资源整合程度不高，开发利用滞后，黄河文化品牌不够响亮，可体验、可感知的具象化的文旅品牌较少。比如，河南省充分挖掘黄河兰考东坝头段毛泽东主席1952年、1958年两次视察黄河所到地和黄河最后一次决口改道处、黄河最后一个大弯处等历史、文化、自然资源，完善投入管护机制，设立焦裕禄干部学院现场教学点和河南省水利科普教育基地，讲好毛泽东主席视察黄河故事和黄河下游河道变迁历史，打造黄河下游标志性景观。济南泺口是毛泽东主席多次视察的地方。目前，毛泽东主席视察泺口黄河纪念地、泺口黄河铁路大桥等历史文化资源开发利用不足，还处于沉睡状态。

推进黄河文化保护传承弘扬是一项系统工程，应当深入研究、精心谋划。一是加大黄河文化研究阐释力度。统筹推进黄河历史文化和黄河保护治理研究，整合有关高校、研究机构，搭建黄河文化研究平台，加强黄河文化研究人才队伍建设，健全完善黄河文化研究协同创新和联合攻关机制。二是加强黄河文化遗产系统性保护。全面开展黄河历史文化资源摸底普查，探索建立多方参与、多元投入的保护工作机制，分类推进黄河历史文化资源的抢救、保护、传承和弘扬工作。三是做大做强黄河文化产业。推进黄河历史文化资源综合利用，将资源优势转化为产业优势，整合串联黄河沿线自然景观与人文资源，提升展示服务水平，培育新型文化业态，充分展现沿黄地区独特的历史记忆和文化魅力。

第六，完善协调联动机制，形成共同保护治理合力。黄河保护治理涉及上下游、左右岸、干支流，多部门、多行业、多领域。能否正确处理流域管理与行政区域管理和行业管理之间的相互关系，建立协同高效的管理体制机制，直接影响黄河保护治理成效。调研发现，我省黄河管理体制机制不够顺畅有力，条块分割、职能交叉、分头管理、“九龙治水”的局面仍未得到根本性扭转。一方面，流域与区域、区域与区域、部门与部门之间管理衔接不紧密。比如，黄河河务部门作为水利部黄河水利委员会设在地方的流域派出机构，仅有黄河大堤内有限的监督、调节和管理职权，大堤外两岸的区域则归地方政府管理，地方政府管理又涉及生态环境、自然资源、水利等多个部门，沿黄9市之间、部门与部门之间，尚未形成“共同抓好大保护、协同推进大治理”的工作合力。另一方面，与沿黄8省区的协调联动机制建设还未破题。比如，水污染联防联控方面，虽然我省黄河水质达到Ⅱ类标准，但受中上游地区输入总磷和无机氮污染物影响，造成下游引黄水库和河口海域水质时有超标。

上述问题，既有流域的共性问题，也有区域的个性问题，但从根本上看，都是体制机制问题，破解这些问题关键在于强化大局意识，打破“一地一段一岸”的局限，建立健全协调联动工作机制。习近平总书记强调，强化西安、郑州国家中心城市的带动作用，发挥山东半岛城市群龙头作用，推动沿黄地区中心城市及城市群高质量发展。我省是沿黄9省区唯一出海口，又是沿海经济大省，应当有更大的作为。一方面，尽快推动建立省级黄河生态保护和高质量发展协调机制，统筹研究确定重大事项、重大工程、重大政策，协商解决跨部门、跨区域的重大问题，加强条块协同、上下联动，促进沿黄地市协同保护、协同治理、协同发展。另一方面，聚焦生态保护、水资源利用、资源要素配置、区域联动合作等关键环节，主动对接国家有关部门，积极加强与沿黄8省区沟通协调，建立信息共享、资源整合、协调联动的长效工作机制，探索共同推动黄河流域生态保护和高质量发展的路子。

第七，加快推进黄河立法，提升依法保护治理能力。黄河立法是系统解决黄河流域治理难题的迫切需要，也是统筹推进黄河流域生态保护和高质量发展的重要保障。从国家层面看，当前关于黄河保护的规定散见于水法、防洪法、环境保护法、土地管理法、黄河水量调度条例、黄河河口管理办法等30多部法律法规和行政规章中，现行相关规定相对分散，部分制度存在空白，有些规定针对性不强、衔接性不够，难以对黄河流域保护治理进行全面系统规范。从我省情况看，现行《山东省黄河河道管理条例》（1997）、《山东省黄河防汛条例》（2003）都是针对河道管理、工程管理、防洪防汛等单一工作的规范要求，且条例颁布实施多年，一些规定已经与推进黄河流域生态保护和高质量发展的形势任务不相适应，需要与时俱进、不断完善。从现实需要看，滩区湿地管理保护和开发利用、新淤土地权属、水资源管理、河口管理、浮桥管理、自然保护区（生态保护红线）与黄河管理范围重叠等问题，亟待通过立法进行解决。

我省黄河立法工作于2015年启动，已经形成《山东省黄河条例（征求意见稿）》。应当说，立法条件基本成熟，争取尽早在全国率先出台一部发挥统领作用的综合性法规，用法治思维、法治方式统一规范我省黄河流域的保护管理和经济活动，协调不同地区、行业、领域的关系，有效管控开发利用边界，进一步强化法规在黄河流域生态保护和高质量发展中的引领、规范、推动和保障作用。