以法治思维和方式引领地方人大监督工作

□龚 峰

人类制度文明演进的历史，证明了“法令行则国治，法令弛则国乱”的深刻道理。新中国成立以来特别是改革开放以来，在推进社会主义现代化建设的历史进程中，我们党越来越深刻地认识到法治在国家治理中的重要作用，进而明确提出依法治国、建设社会主义法治国家的目标。

全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，贯穿于立法、执法、司法、守法的全过程和各方面。在这个过程中，涵盖了地方人大对地方“一府一委两院”制定规范性文件的监督以及围绕督促“一府一委两院”依法行政、公正司法开展监督。这既是宪法和法律赋予地方人大的监督权力，也是其义务和法定职责。因此，要在全面依法治国中找准地方人大定位，以法治思维和法治方式引领地方人大监督工作，全面提升新时代人大工作水平。

一、培树法治思维提升依法监督质效

法治思维，简言之，就是将法治的诸种要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式，是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式，是将法律作为判断是非和处理事务的准绳。2019年，笔者所在的泰安市岱岳区人大常委会，在讨论制定关于规范对区人大代表采取强制措施的文件时，对于向区人大常委会提请许可采取强制措施的机关，是“同级”还是“县级以上”有权机关，存在分歧，而且多数地方人大常委会采用的是“同级”有权机关。但岱岳区人大常委会的公职律师则提出，用“同级”有权机关在落实文件时，至少存在两种障碍，一是有的提请机关在县域内是不设立的，比如国家安全机关；二是有的案件需要省级、市级司法机关直接办理。最终，采取了“县级以上”有权机关一说。这就是法治思维在规范性文件制定中的具体运用。

现实生活中，不同工作岗位对法治思维能力的要求也是不同的。对于普通大众来说，只要做到根据法律的规定，对社会中的一些行为或现象得出是否合法的判断，在法律的框架内规范自己的行为，做到自觉守法就可以了；对于履行公权力的普通公职人员来说，就要求做到运用法律原则、规则对问题进行分析判断、综合推理，并得出结论乃至解决办法；对于领导干部而言，法治思维除了体现在前述法律性的认知判断、分析推理的基础上，还需要结合其他因素进行综合性考量，并作出符合法治要求的决策。因此，在认识问题、分析问题、处理问题的过程中，对法治思维能力大小的要求是逐步递增的。分析至此，对于参与“一府一委两院”法律监督的各级人大及其常委会组成人员来说，需要的法治思维能力如何，就不言而喻了。

在全面依法治国的新时代背景下，地方人大如何做到依法监督？笔者认为，首要任务就是培树人大工作者的法治思维，并将其内化到日常工作中，依法监督“一府一委两院”。此外，还需对法律知识进行系统学习、对法治进行全面思考，通过系统学习法律知识、掌握法治方法、参与法治实践等途径，形成从法治的角度思考、分析、解决问题的思维习惯，进而对本行政区域存在的问题，从法治的角度提出解决方案。

二、善用法治方式提高依法监督水平

法治方式与法治思维是外在和内里的关系。法治方式是法治思维实际作用于人的行为的外在表现，是运用法治思维处理和解决问题的行为方式。法治思维影响和决定着法治方式。通常人们所说的“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”，都是属于法治方式的范畴。凡作决策、处理问题，都要先找法律依据。有法律依据的，看看法律是怎么规定的，所提出的处理措施是否符合法律规定；没有法律具体依据的，看看宪法和法律中有没有原则性的规定，有原则性规定的，要按照法律原则进行办理；即使没有法律原则规定，也要按照法律基本原理进行比照处理，使之符合法律精神、合乎法理。如果出现法律规则之间相互冲突的情况，则要按照立法法关于上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于普通法的原则，依照法定程序来处理。

地方人大及其常委会对“一府一委两院”的依法监督，就是要按照宪法和法律的原则、规则进行，避免出现与法治不符的行为方式。就目前而言，严格按照宪法、监督法、监察法等法律的规定以及上级人大及其常委会关于监督的决议决定，在规定的监督种类、程序下进行，切实保证人大监督符合法律的规定。当然，在目前法律关于人大监督程序不甚完善的情况下，各地可以就监督程序问题进行探索、创新，以确保监督实效。笔者认为，没有宪法和法律的规定和授权，地方人大无权创设监督的新种类，这是法的确定性、权威性的应有之义。在此基础上，依法对“一府一委两院”履行职责进行监督，看是否存在选择性执法、运动式执法等不符合法治要求的行为，及时监督、纠正这些行为，保障行政权、监察权、审判权、检察权在法治轨道上运行。

今年，泰安市岱岳区人大常委会就对执法检查的程序进行了探索创新，从5月中旬开始，对安全生产及应急管理“两法两条例”进行执法检查。通过外聘专家、抽调区安委会成员单位业务骨干与人大代表组成检查组，在单位公职律师对法律问题进行分析、讲解的基础上，综合运用人大的执法检查、上级行政机关对下级行政机关的行政执法检查、行政机关对生产经营单位执法检查等措施，补足以往人大执法检查过程中深入生产经营单位点少面窄、发现问题不全面的短板，改变行政机关在执法检查中看不到自身存在的不符合法律规定的问题……而这，只是地方人大常委会善用法治方式提高依法监督水平的一个缩影。

三、建设德才兼备的高素质人员队伍是依法监督的保障

习近平总书记强调，“全面推进依法治国，建设一支德才兼备的高素质法治队伍至关重要。”所以，在实施人大依法监督的过程中，无论是法治思维的提升，还是法治方式的实施，最终都要落实到人员的法律素养上来。将符合“德才兼备”这一标准的高素质人才聚集起来以实现依法监督的目标，需要做好以下工作：

优化常委会组成人员结构。地方人大常委会作为地方国家权力机关的常设机关，要行使好重大事项决定权、监督权、人事任免权等，必然要求全体组成人员具备较高的政治素质、渊博的知识、强烈的民主法治意识和较强的知政议政能力。这是因为地方人大常委会的工作方式与其他国家机关不尽相同。行政机关实行的是“首长负责制”，重大的问题由政府常务会议或者全体会议讨论决定，但不票决，行政首长有最终决定权。地方人大常委会实行合议制，集体讨论决定问题、少数服从多数，“集体有权、个人无权”。在决定重大事项、人事任免表决和提出重要审议意见时，都严格执行“一人一票制”，过半数才能有效。因此，常委会的每一位组成人员都必须具备较高的个人素质。只有这样，才能确保地方人大常委会履行好宪法和法律赋予的职责。

提高代表履职实效。人民代表大会的一切工作和活动，都必须坚持依照宪法和法律规定的程序进行。人大代表无论在人民代表大会会议期间行使代表权利，还是在人民代表大会闭会期间履行代表职责，都是依法执行代表职务的具体实践。人大代表的人大意识、法治观念如何，也能反映人民代表大会制度建设和社会主义民主法治建设的发展程度。因此，提高代表自身的法律素质就成为人大代表能否依法履职的关键。这就要求人大代表必须认真学习宪法和各项法律、法规以及人大工作的基本知识。通过学习，充分认识宪法和法律、法规在人民代表大会制度和人大代表活动中的重要地位，充分认识我国社会主义民主法治建设的重要意义，进一步提高法治观念，增强依法参加管理国家和社会事务的能力，在社会主义民主与法治建设中起表率作用。

健全凝聚法治人才的制度机制。一方面，建立常委会法律专家智库（或称法律顾问团），通过购买服务的方式，聘请法学教师、律师、公证员、仲裁员等专业人才，组建法律专家智库，为本级人大常委会法律咨询、培训提供智力支撑。另一方面，建立公职律师制度，实践证明，公职律师和社会律师（法律顾问）的法治思维侧重点是不同的，前者更能结合本单位的职责来处理法律问题，后者则侧重于诉讼，法律实践能力强。因此，公职律师与法律顾问相结合也是建设地方人大及常委会高素质人员队伍的有益探索。■