坚持以人民为中心 扎实做好新时代地方立法工作

□杨 洁

坚持以人民为中心是习近平法治思想的一项重要内容，是全面依法治国的基本立场，是地方立法必须遵循的根本价值取向。习近平总书记强调，“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。”深入贯彻落实习近平法治思想，要求我们始终不渝地坚持以人民为中心，将其贯穿于地方立法的全过程和各方面，做到立法为了人民、依靠人民、造福人民，用法治保障人民安居乐业。

一、坚持以人民为中心，就要坚持不懈加强惠民立法

随着经济社会持续发展和人民生活水平不断提高，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，迫切需要不断健全满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律法规制度，加强惠民立法是地方立法践行以人民为中心的首要任务。如何把握当前和今后一个时期加强惠民立法的重点方向，需要我们认真学习领会习近平总书记重要讲话精神、中央重要会议精神及省委工作要求。习近平总书记多次强调要加强重点领域立法，其中涉及的公共卫生、生态文明等领域，都是事关人民群众切身利益的惠民立法。《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出，“加强保障和改善民生、创新社会治理方面的法律制度建设，为推进教育现代化、实施健康中国战略、维护社会治安等提供有力保障。”《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》提出，“完善教育、劳动就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品药品、安全生产、道路交通、扶贫、慈善、社会救助等领域和退役军人、妇女、未成年人、老年人、残疾人正当权益保护等方面的法律法规；完善疫情防控相关立法，全面加强公共卫生领域相关法律法规建设；完善弘扬社会主义核心价值观的法律政策体系，加强见义勇为、尊崇英烈、志愿服务、孝老爱亲等方面立法。”在推进惠民立法过程中，要切实把握好以上重点和要求。

同时，在加强惠民立法方面，要注重灵活运用立法形式，特别是对于人民群众日常生活某些事项的立法，可以采用“小快灵”“小切口”，需要几条就定几条，重在解决实际问题。要着眼于解决人民群众急难愁盼问题，把有限的立法资源真正用在“刀刃”上，多开展一些“雪中送炭”式的立法，让人民群众在惠民立法中感受更多温暖、收获更多红利，用立法守护人民的心。

二、坚持以人民为中心，就要在地方立法中扎实践行全过程人民民主

习近平总书记关于发展全过程人民民主的重要论述始于基层立法联系点工作，在地方立法中扎实践行全过程人民民主有着特殊重要意义，这是对民主立法的深化和拓展，其核心在于为了人民、依靠人民，归根结底就是坚持以人民为中心。把全过程人民民主的理念、原则和要求贯彻到地方立法的全流程、全链条、全方位，对地方立法工作提出了很多新的更高要求。但在当前地方立法中，社会公众广泛有序参与、立法征求意见、公众意见采纳反馈、立法公开透明等方面还有不少短板，需要对照全过程人民民主的要求，持续加以改进。

比如，《法治中国建设规划（2020-2025年）》提出，“健全立法征求意见机制，扩大公众参与的覆盖面和代表性。”“健全立法征求公众意见采纳反馈机制，对相对集中的意见未予以采纳的，应当进行说明。”这为我们加强和改进工作指明了方向，应当不断健全立法征求意见及采纳反馈机制，持续拓展立法征求意见的方式途径，围绕立法规划计划编制、法规草案面向社会征求意见以及立法调研、立法听证、立法协商等方面推出更多务实创新举措，确保社会公众参与度、覆盖面及代表性不断提升。对于立法中征集的意见不能“一听了之”“一看了之”，要在互动和反馈上狠下功夫，对于已采纳的意见，可以采取电话、信函或者法规新闻发布会等多种方式向提出立法意见的有关人员作出反馈，这也有利于调动社会公众参与立法的积极性；对相对集中的意见未予以采纳的，应当实事求是、有理有据地做出解释说明，更好地凝聚共识、增进包容。

又如，《法治中国建设规划（2020—2025年）》强调要增强立法透明度。全过程人民民主是最广泛、最真实、最管用的民主，而真实有赖于公开透明，具体到地方立法就是要不断增强透明度，这直接关乎社会公众对立法的知情权、参与权、表达权和监督权。从实际出发，加强立法宣传无疑是增强立法透明度的重要举措。当前，地方立法宣传一定程度上存在着“重结果、轻过程”的问题，大多围绕制定出台后的法规展开，对立法过程的宣传报道相对较少，影响了立法透明度，为此，要着力加强对立法过程的宣传报道，也更利于讲好立法故事、全过程人民民主故事。

再如，在充分发挥基层立法联系点作用上，也有很多工作有待做实做细，包括如何推动立法联系点密切联系群众、广泛收集立法意见建议，如何丰富立法联系点种类、发挥各自专长优势，以及如何加强立法联系点自身建设等等。近年来，全国人大常委会法工委的基层立法联系点工作为地方人大作出了表率，上海虹桥街道基层立法联系点积累了大量宝贵经验，都值得我们认真学习借鉴，结合各自实际不断探索创新。

三、坚持以人民为中心，就要充分发挥人大及其常委会在地方立法中的主导作用

各级人大及其常委会作为同人民群众保持密切联系的代表机关，始终代表人民利益，没有任何自己的特殊利益。充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，是立法坚持以人民为中心的题中应有之义，有利于杜绝部门利益法制化问题，更好地平衡和表达各方利益诉求，最大限度维护人民群众利益。

要把人大及其常委会的主导作用，体现在法规的立项、起草、论证、审议等各个环节，以此来推动以人民为中心的发展思想落实落地。在法规立项上，对于群众热切期盼的法规项目，人大及其常委会要主动“点菜上桌”，而不能“等米下锅”，推动相关法规项目及早进入地方立法规划、计划，当然也要坚持尽力而为、量力而行，尊重立法规律和客观实际。在法规草案起草上，对于涉及群众切身利益的法规项目，原则上应当由人大及其常委会牵头起草，这样能够更加公平合理地体现人民群众的愿望和利益，从源头上减少不必要的利益冲突。在法规的论证、审议等环节，通过发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，更好地践行以人民为中心，还意味着对立法谦抑精神的坚守，坚持有所为、有所不为。《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》强调，“没有法律和行政法规依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”新修订的行政处罚法规定，在地方性法规中拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。以上这些规定，分别从实体和程序上就更好维护人民群众合法权益予以规范和保障，在地方立法中应当贯彻执行好。

四、坚持以人民为中心，就要在地方立法中汲取和传承中华优秀传统法律文化精华

中华优秀传统法律文化精华，凝聚了中华民族的伟大创造力和中华法治文明的深厚底蕴，有很多优秀的思想和理念值得我们传承。民惟邦本、本固邦宁的民本理念，天下无讼、以和为贵的价值追求，“万物各得其和以生，各得其养以成”的人与自然和谐共生理念，这些优秀传统文化中的治理智慧，充分彰显了对人的尊重和关怀，以及对人与自然和谐的追求，因此应当更多吸收和体现到地方立法中，特别是社会民生、生态环保、基层治理等立法中，这无疑可以使法规集聚古今智慧，增强厚重感和穿透力，从而更好地调节社会关系、维护社会秩序、惠及人民群众，同时也更容易得到社会公众的情感认同。习近平总书记强调，“要注意把一些基本道德规范转化为法律规范，使法律法规更多体现道德理念和人文关怀，通过法律的强制力来强化道德作用、确保道德底线，推动全社会道德素质提升。”这是地方立法必须担负起的职责使命，将“法安天下”与“德润人心”融合于地方立法之中，强化道德对法治的支撑作用，强化对中华优秀传统法律文化精华的传承，特别是要把社会主义核心价值观贯穿其中，这其中很多方面是一脉相承的，归根结底是为了更好地实现良法善治，把以人民为中心落到实处。■