论法规内容网络出版传播的问题与对策

数字网络技术的快速发展与应用拓展了法规（泛指所有规范性法律文件，简称法规，下同）的传播渠道，增强了法规的传播效能，促进了法规的快速普及。与此同时，网络运营具有开放性、低门槛性，而法规自身具有较强的专业性、权威性，二者之间存在天然冲突，实践中相关政策法规、政府监管、行业自律、企业自治等又处于缺位状态，因而当前法规网络传播问题较多，亟待规范。

一、法规网络传播的行为界定

1.法规网络传播的行为特征

法规网络传播的情形多种多样，本文所指的法规网络传播，仅限于通过网络渠道对法规文件内容的具体呈示和直接再现，而不涉及故事化演绎、专业解读、新闻报道、审理裁决等。后几类情形中对个别法条的具体援引和呈现，亦不在本文研究范围内。

通常而言，法规网络传播的行为特征如下：

一是在版块上有一定策划。相关网站在确立上线法规文件传播版块（栏目、专题等）之前，一般对其建设宗旨、目标受众、预期效果等都有所考量，并就内容抓取、编排、发布等细节问题进行筹划和安排。

二是在素材上有一定选择。古今中外的法规文件浩如烟海，涉及不同法域、不同时期、不同语种、不同方面、不同位阶等，相关网站会根据自身建设宗旨和目标定位，结合受众阅读需求，在收录对象和范围上做出选择。多数情况下，一般网站只选择与本领域相关的、现行的法律、行政法规、行政规章，并以当地通用的语言文字进行呈现。

三是在体系上有一定编排。在确定收录范围和收录对象后，相关网站还要从多种维度、角度，将收录的法规文件按照一定的体系进行编排。如，横向按民法、刑法、行政法等不同方面进行编排，纵向按宪法、法律、行政法规、地方性法规、地方性规章、其他规范性文件等不同位阶进行编排，等等。

四是在体例上有一定编排。在单篇法规文件的处理上，相关网站一般会使法规文件的大标题及内文篇、章名称单独成行，每个法条单独成段，借以保持纸质法规文件的基本面貌，少数网站还会参照传统出版物做标题居中、序号加粗、序号与正文留空等处理，甚至对不同版本中相同条款进行对比呈现，插入图片或背景图案，关联相应司法判例、专家观点，等等。

五是向不特定的公众传播。经过相应选择和编排后，相关网站会将收录的法规文件面向不特定的公众进行传播，除按商业规则做极少限制（如仅限注册用户查阅）外，不会从民族、种族、性别、职业、家庭出身等其他各方面对受众做任何限制。

总之，法规文件网络传播具体情形千差万别，但整体而言有策划、有选择、有编排，且要面向不特定的社会公众进行传播。

2.编辑出版概念界定

“编辑出版”更多是作为业界约定俗成的集合性概念而存在的，目前尚未看到学界关于“编辑出版”的整词界定。考察“编辑出版”概念，需从“编辑”“出版”两个分概念及其关系入手。

“出版”概念基本上以“编辑”概念为前提，如《辞海》关于“出版”的释义为“将作品编辑加工后，经过复制向公众发行”，《中国大百科全书》关于“出版”的释义为“将文字、声音、图像等作品编辑加工后，利用相应的物质载体进行复制，以传播科学文化、信息和进行思想交流的一种社会活动”。至于“编辑”的概念，则众说纷纭、见仁见智。截至1998年，“编辑”的定义已有二三十种。有人梳理后认为，“编辑”是“策划审理作品使之适合流传的再创造活动”。

至于“编辑”与“出版”的关系，有人认为，至少可以有全同、交叉、从属、并列四种理解。由于在出版之外，“编辑”在广播、电视、电影、计算机软件等其他领域也广泛存在，而“出版”以《辞海》界定为代表，包括编辑、复制和发行三种要素。我们认为，二者属于交叉关系。

在此基础上，我们认为，“编辑出版”作为集合性概念，更多是“出版”概念的同义反复，具体包括编辑、复制、发行三要素，并突出强调编辑要素。

3.法规网络传播的行为属性

结合上述概念梳理，法规网络传播从其行为特征考察，有策划、选择、编排等编辑要素，有向公众传播的发行要素，在此之外是否还有复制要素呢？

众所周知，法规网络传播不存在实体复制行为，但这并不代表不存在任何复制行为。事实上，法规文件网络在网络传播过程中，会发生大量复制行为：首先，在文件上传与下载环节，必然有虚拟复制行为；其次，即便用户不上传、不下载，在其点击、浏览环节，也会发生临时性的虚拟复制行为——相关法规文件会被原样复制到相应浏览器、客户端的临时文件夹中，同时会以二进制文件的形式复制并缓存到其随机存储器（RAM）中。

此外，从立法层面看，《网络出版服务管理规定》第2条规定，网络出版服务是指通过信息网络向公众提供网络出版物，而网络出版物包括“与已出版的图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版物等内容相一致的数字化作品”，以及“将上述作品通过选择、编排、汇集等方式形成的网络文献数据库等数字化作品”。法规网络传播语境下，与传统的纸质或光盘介质承载的内容相一致的数字化作品，以及以单一或者以集聚（法规文献数据库）的形式通过信息网络向公众进行传播的行为表征，无疑符合《网络出版服务管理规定》关于网络出版服务的概念界定。

虽然法规文件的严肃性、权威性决定其在传播过程中不可能改变原始文本的内容和文字，但通过“审理”“加工”进行形式和体例上的创新是完全可能的。不仅如此，法规文件的严肃性、普适性决定其在传播过程中应当做必要“审理”“加工”，并做必要“复制”（至少在点击、浏览时会不可避免地发生临时性复制），才能在确保严肃性的前提下以“适合流传”的形式向公众提供相关内容。

据此，无论从理论层面还是从立法层面，法规网络传播问题均不仅是法规文件在网上的呈示与再现问题，也是编辑出版问题。

二、法规网络传播的法规依据

目前，我国尚无直接调整法规网络编辑出版活动的专门法规文件。与此有关的依据主要为国务院《法规汇编编辑出版管理规定》（以下简称《规定》）。为保证编辑质量，该《规定》在禁止个人编辑法规汇编（单位内部使用除外）的同时，要求法规汇编应当选材准确、内容完整、编排科学，强调汇编时收入废止或者失效的法规必须注明，现行法规汇编不得收入废止或者失效的法规，收入法规汇编的法规名称、批准或者发布机关、批准或者发布日期、施行日期、章节条款等内容应当全部编入而不得随意删减或者改动，等等。

遗憾的是，《规定》不涉及网络中编辑出版形式，而是局限于“汇编成册”（第2条规定）的传统图书出版模式。虽然其第16条规定“法规文件信息化处理的开发、应用，参照本规定管理”，网络编辑出版亦属于“信息化处理的开发、应用”范畴，但考虑到其出台的时间为1990年，而我国全功能接入国际互联网是在1994年，《规定》不可能涵盖网络中的编辑出版活动。不仅如此，2019年《规定》修订时，在网络编辑出版活动已非常普遍的情况下，其既保留了“汇编成册”的表述，又保留了相关出版机构须为“出版社”的表述，这也更加印证了前述观点。

除《规定》外，其他法规对于法规网络传播问题虽有涉及，但较为零散且为非直接的相关规定，例如：现行《网络安全法》第10条规定，“建设、运营网络或者通过网络提供服务，应当……维护网络数据的完整性、保密性和可用性”；《政府信息公开条例》第15条规定，“行政机关应当将主动公开的政府信息（包括本文所指的法规），通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开”；《互联网信息服务管理办法》第4条规定，“国家对经营性互联网信息服务实行许可制度；对非经营性互联网信息服务实行备案制度”；《网络出版服务管理规定》就网络出版服务许可申请的条件（包括相关人员资质和内容审校制度等），以及网络出版服务监督管理、奖励保障等问题做了规定；《浙江省行政规范性文件管理办法》第19条规定，“政府门户网站登载的行政规范性文件文本为标准电子文本”；等等。

综上，不难看出，关于法规网络出版传播，我国法规尚无直接、专门规定，相应立法基本处于空白状态。

三、法规网络编辑出版的问题

一是版本信息标识不清。不少网站上发布的法规文本一无制修订机关，二无制修订时间，三无是否现行、有效的说明。法规作为一种社会规范，本应具有指引、评价、预测、强制、教育等作用，但网上那些“三无”的法规文本不仅会让受众无所遵从，而且会误导受众，容易让其对自己的行为性质与法律后果产生误判进而做出错误的预测、选择与决定。

二是信息内容错误。常见的是发布机构名称错误。如：少数网站（包括个别政务网站）将“审计署”误写为“审计暑”；将“中国银行业监督管理委员会”误写为“中国银行监督管理委员会”；将“人力资源和社会保障部”误写为“人力资源和社会保险部”“人力资源社会保障部”；等等。此外，个别网站所刊载法规的内文也有错误。如，某网站《邮政业标准化管理办法》“第一条”后多了个“点”字。又如，某网站在《行政处罚法》附则之后，附上《刑法》第188条“司法工作人员徇私舞弊”的罪刑规定，这一方面与《行政处罚法》无关，另一方面，法条本身也非最新规定——2017年修订后的《刑法》第188条是关于银行或者其他金融机构的工作人员“违规出具金融票证罪”的规定。这种错误即便不会导致严重法律后果，也会损伤法规的权威性、严肃性。

三是分类不科学。如：“诉讼及非讼程序法类”中收录了《江西省反窃电办法》《天津市行政许可管理办法》《济南市行政过错问责管理办法》等多部应归属于实体法范畴的其他法规；“宪法”栏目下“法规名称”中不全是法规，出现了《最高人民法院关于认真学习江泽民总书记为〈中华人民共和国法库〉所作序言的通知》以及《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》党内法规；等等。此等状况，不仅容易导致受众在法规体系认知方面的混乱，而且容易导致受众对于党内法规与国家法规关系的误解。

四是排版格式错误。排版格式错误的常见表现形式有章、节、条序目与相关标题、正文之间无空格断开，正文两端未对齐，正文内存在不该有的空格，同一法规各条目首行缩进不一致，字体粗细不一，等等。这些问题的大量存在，尽管并非实质性错误，但在客观效果上不仅会削弱法规的严肃性和权威性，而且会给受众正常的阅读理解带来不必要的障碍。

五是广告泛滥、编排不当。如，某网站所载《宪法》页面,在“中华人民共和国宪法”标题与正文之间植入酒类广告；正文上方悬浮减肥广告；正文末尾的“相关推荐”中设置大量不相关的内容推荐，如养生广告、医疗广告、减肥广告甚至低俗、不雅网文广告。又如，某网站刊载《中华人民共和国行政许可法》，标题之下紧接着就是治疗淋巴疾病的广告，广告内容几乎占据了半个版面。此等编排尽管不违反现行法规的强制性规定，但显然是不合适的，会在一定程度上损伤法规的严肃性和权威性。

此外，还需要关注受众可以自主登录并编辑的百科类法规传播网站。如果不对相关受众的资格和行为做出限制和要求，而是任由其对专业性较强的国家法规进行编辑，可能造成法规网络传播秩序的失范与混乱。由于部分网站存在境外投资控制的情况，开放编辑情况尤其需要警惕和防范。

四、法规网络编辑出版问题的原因

一是优质内容资源相对稀缺。其一，网络传播所具有的开放性、即时性、海量性、跨地域性等特征，决定了其对优质内容资源包括法规资源的需求量是非常巨大的；其二，相关网站不断涌现，网络传播市场竞争激烈，在流量经济模式驱动下，网络更讲求传播速度与效率，甚至比其他任何出版传播渠道都更追求“短、平、快”；其三，不少网站运营机构由技术服务商转化而来，所属优质内容资源先天不足且缺乏后天的积累与储备；其四，很多网站运营机构重视不够、投入不足，对优质内容资源积累与运营的关注度远低于技术开发与运维；等等。

二是法规受众量大且不受版权保护。法规作为规范性法律文件，可以普遍、多次、反复使用。在社会法治意识不断增强的大背景下，法规的受众越来越多。与此同时，按照《著作权法》规定，法规不受版权保护，法规传播不需要支付版权费用且不存在版权风险。在权利人版权意识不断增强、其他优质内容资源总体稀缺、成本较高的情况下，相关网站运营机构为了在激烈的市场竞争中立足和发展，自然会选择转载、传播法规以吸引受众、增加流量。

另外，注水的冻猪瘦肉卷，透过塑料薄膜，可以看到里面有灰白色半透明的冰和红色血冰。砍开后可见有碎冰块和冰渣溅出，肌肉解冻后还会有许多渗出的血水。价格便宜的猪肉卷，多半是做分割肉的下脚料，常混有病变废弃物，购买时要当心。

三是法规网络传播零门槛、无标准。目前，国内对于网上传播法规的活动，一方面没有明确的门槛限制，无论是否具备网络出版服务资质，任何网站均可在网上传播法规；另一方面，从相关人员执业资格、编辑出版工作流程到法规文件的内容、格式，没有专门的标准规范要求。各家网站在传播过程中自行其是，随意性强；不少网站在计算机、软件自动化处理之外，基本不进行人工审校，遑论专业人员审核把关。

四是行业自律、企业自治缺位。由于法无明确授权，相关政府部门对于法规网络编辑出版活动，自然无法实施行政监管。在此情况下，相关行业组织乃至相应企业自律、自治的重要性便十分突出。然而，当前通过公开渠道还检索不到在法规网络传播方面的行业自律、企业自治的相关资料。在依法治国的大背景下，倡导、要求法规网络编辑出版活动规范化、保证法规网络编辑出版质量势在必行、迫在眉睫，这方面“查无此据”只能说明相关行业自律、企业自治的缺位。

五是缺乏政策引导和正向激励。在法无明文规定的情况下，适度的政策引导和正向激励是非常必要的。然而，关于法规网络出版传播，一则，尚无相应的政策文件公开发布；二则，尚无专项税收优惠和财政补贴；三则，尚无相应的示范评选或通报表彰。在此背景下，即便部分网站运营机构有提升法规网络编辑出版质量的意愿，在种种现实的生存压力面前，尤其面对不当竞争对手的市场挤压，也难免动力不足、裹足不前。

五、提升法规网络编辑出版质量的对策

一是健全、完善相关法规制度。法规是现代社会治理最基础的支撑。针对法规网络编辑出版领域中法规制度严重缺位的情况，当务之急是健全、完善相关制度。短期而言，对现行《法规汇编编辑出版管理规定》再作修订，聚焦法规网络汇编编辑出版活动，在准入资质、流程规范、差错责任等方面做出系统规定。条件成熟时，针对法规网络传播业务制订专门的行政法规，明确法规网络传播的出版活动属性，强调从事相关业务依法须具备网络出版服务资质，对网上法规的体系编排、内容审校、出版传播、广告发布等进行规范，明确规定百科网站注册用户的法规编辑出版资质与责任，同时明确相关部门职责权限，确保法规网络编辑出版的准确性、规范性、权威性。

二是研究制定相关标准规范。标准与法规的作用类似，但往往更细、更实，对相关事物发展的规范作用更为直接和显见。当前，在健全、完善相关法规制度的同时，需要尽快研究、制定法规网络编辑出版标准规范。为此，建议在梳理、总结中国人大网、中国政府网等权威网站法规编校经验的基础上，研究制定相关行业标准，内容涵盖编校人员数量和资质、编辑出版流程、法规版本信息、相关附属及配套信息，以及法规标题、正文的字体、字号、行间距体例格式等诸方面，经过试点、示范逐步推行，争取用三到五年的时间，最终上升为国家强制标准。

三是推进相关法规、标准落地实施。法规、标准的生命在于执行。有关政府部门可以自行或联合相关行业组织，或委托政法院校、律师事务所等专业机构，开展法规网络编辑出版质量定期抽查和专项检查，根据结果表彰、奖励规范/守法运营机构，通报、处理失范/违法运营机构，对于多次发生相关问题或者所发问题性质严重的网站运营机构进行约谈，依法做出警告、罚款、通报批评、停业整顿乃至注销网站域名、吊销营业执照等严厉处罚；对于明知或应知法规网络编辑出版质量低下尤其存在前述“三无”法规情形仍予以推介的相关网络平台、搜索引擎，根据运营者主观过错及问题严重程度，予以相应处罚。总之，有关政府部门、相关行业组织通过采取系列措施，切实推进相关法规、标准的落地实施，从反向刺激的角度，督促相应网站运营机构提高认识、强化责任，开展自查自纠，实现自律、自治。

四是及时出台相关政策。当前情况下，有必要及时出台相关政策文件，由政府部门主导，相关行业组织、高等院校、科研院所广泛参与，通过评比遴选，确定一批优秀示范案例和重点建设网站，采取财政补贴、税收优惠、通报奖励等方式，择优对法规网络编辑出版运营机构予以引导、扶持，鼓励有条件的网站运营机构聘任专业人员进行常态化的审核把关。尤其是，分层次、分领域支持建设一批法规网络编辑出版示范平台，在引导法规网络传播秩序良性发展的同时，为受众提供精准、有效的法规网络传播公共文化服务。

五是着力抓好政务网站法规内容建设。政务网站是网上法规传播的“火车头”“牛鼻子”，其运营机构（一般为行政机关或其所属信息中心）负有政府信息公开的法定职责，依法应“及时、准确地”传播相应法规信息。政务网站有公共财政支撑，不必面对生存压力和市场竞争。规制法规网络编辑出版问题，改进法规网络编辑出版质量，首先要着力抓好政务网站法规内容建设，将改进和提升各类政务网站的法规内容建设质量作为重中之重，在法规制定、标准推行、政策引导等各个方面均予以“重点关照”（严格要求），确保各类政务网站法规传播的严肃性、权威性和公信力。

注释

① 杨焕章.关于“编辑”的定义[J].大学出版,1998(3):46.

② 出版存在两要素和三要素之争。两要素仅指复制和发行，三要素还包括编辑。刘光裕.中国出版史的对象、范围与分期[J].陕西师范大学学报（哲学社会科学版）,2008(5):67-68.

③ 现行《政府信息公开条例》第10条所规定的县级以上人民政府及其部门应重点公开的内容第1项就是“行政法规、规章和规范性文件”。

④ 刘金国,舒国滢.法理学教科书[M].北京:中国政法大学出版社,1999:271-272.

⑤ “诉讼及非讼程序法类”表格[EB/OL].(2019-06-15)[2020-06-15].http://www.chinalawedu.com/falvfagui/23079.

⑥ 对于这两个文件，网页上方的站内位置均显示为“法律教育网>法律法规查询>宪法类>宪法”。宪法.[E B/O L].(2019-06-15)[2020-06-15].http://www.chinalawedu.com/falvfagui/21753/page1.shtm.