推进城市更新行动分析——以安徽省为例

谷 古 （安徽省城乡规划设计研究院有限公司，安徽 合肥 230022）

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议》中指明实施城市更新行动的工作要求。《王蒙徽：实施城市更新行动》明确以城市更新为核心，一体化推进住建系统相关工作。安徽省城镇化水平2022年达到60%左右，需要为全面开展城市更新工作进行提前谋划。

1 城市更新的态势

城市更新是结合城市发展需求和群众关切，对存量建设空间形态和功能进行可持续改善，以实现用地效率和城市活力双提升的建设活动。习近平总书记提出长三角区域城市开发建设早、旧城区多，改造任务重，涉及群众切身利益和城市长远发展，再难也要想办法解决。实施城市更新行动，推动城市开发方式转型，推动城市结构优化，推动城市品质提升，对促进城市高质量发展、满足人民群众日益增长的美好生活需要、促进经济社会健康运行，具有重要意义。

2 城市更新是顺应城市发展规律的必然选择

城市更新是城镇化进入中高级发展阶段的必然选择。美国1950年城镇化率超60%，1954年修订《住宅法》作为城市更新计划，缓解城市中心区衰落，1961年简·雅各布斯出版《美国大城市的死与生》。日本1958年城镇化率超60%，1961年制定《市街地改造法》，1969年制定《都市再开发法》。国际的普遍规律就是城镇化率达到60%时开始关注城市更新。

中国城镇化发展已从增量扩张向存量挖潜转变。中国2019年城镇化率达到60.6%，已持续了30多年快速大规模城市建设活动，就城市发展的全生命周期来说，短期非常态化的增量型快速发展阶段，必将向常态化的存量型发展阶段转变。广东2005年城镇化率超60%，2007年佛山市初次提出“三旧”改造，2009年“三旧”改造在广东省全面推开。江苏2010年城镇化率超60%，2013年开始城市综合环境整治行动和棚户区（危旧房）改造工作。国内也有城镇化率达到60%时开始关注城市更新的特点。

安徽省城镇化发展即将进入新的转折期，2019年城镇化率为55.81%，预计2022年城镇化率达到60%左右。推进城市更新行动是安徽省十四五阶段，提升发展质量的必然选择。

3 城市更新是构建国内大循环新发展格局的必然选择

城市是建设强大国内市场的重要战场。国内城镇在生产总值、固定资产投资方面占全国的比重近90%，消费品零售总额占比也超85%。

城市更新有利于促进城市产业创新。城市更新将产业、数字、人才、科创、资本和空间等创新要素统筹起来，有利于完善创新环境、推动新经济新业态提质升级、打造创新型产业生态。

城市更新对经济拉动、就业支撑作用显著。城市更新直接涉及的建筑业增加值占国内生产总值比重、从业人员占全国就业人口比重均超过7%，间接带动的房地产业、汽车制造业、公共设施管理业占据了经济的半壁江山。

4 沪江浙开展城市更新工作借鉴

上海作为城市更新实践先行者，经历了上世纪80年代为解决住房问题开展的住房改造工作，本世纪初以改善城市面貌为目的的老城区成片改造工作，2010年后城市再开发、工业用地转型工作，以及2016年后以“增加公共要素”为核心的“有机更新”工作。通过2015年《上海市城市更新实施办法》和2017年《上海市城市更新规划土地实施细则》，为城市更新工作提供了政策支持。

江苏省2013年开展城市环境综合整治“931”行动，聚焦环境薄弱区域脏乱差和设施不配套等问题，改善城市形象和容貌秩序，提升城市长效管理水平。2017年开展城市治理与服务十项行动方案，包括交通畅行、停车便利化、排水防涝、黑臭水体整治和生活垃圾分类“五项工程”，基本公共服务提升、棚户区改造和住宅小区服务改善、新市民融入城市、市民文明素养提升、公共安全防护“五项计划”。2020年以优化空间布局为基础，以改善生态环境为重点，以绿色可持续发展为支撑开展美丽江苏建设。

浙江省2014年通过《中共浙江省委关于建设美丽浙江创造美好生活的决定》，深入实施与生态文明建设相关的“五水共治”“四换三名”“四边三化”和“三改一拆”行动，实现存量优化和增量提升，促进经济社会更高质量发展。

5 安徽省推进城市更新行动建议

5.1 扎实基础工作

开展研究工作。梳理国家、部相关文件要求，总结国内外城市更新经验做法，研究我省城市发展阶段和存在问题，确定我省城市更新重点工作。

制定工作推进方案。结合我省实际情况，编制城市更新工作推进方案，分解省市县不同层级的重点任务，确定工作重点内容、推进时序和保障措施。

构建城市更新制度体系。制定地方法规和行政规章，配合技术规范、工作指引等规范文件，构建一套适合安徽发展阶段和特点的城市更新制度体系，为城市更新工作提供技术支撑。

开展城市更新试点。结合安徽集合南北、连贯东西、发展中等水平的特点，通过城市体检为城市建设发展“问诊把脉”，通过编制城市更新“十四五”规划“对症下药”，选择合适的城市或街区开展片区整体城市更新试点。

5.2 推进六提升行动

提升城市“温度”行动，建设宜居城市。以安全健康、设施完善、管理有序为目标，把居住社区建设成为满足人民群众日常生活需求的完整单元。完善城镇老旧小区改造政策体系和工作推进机制，科学编制改造规划和年度改造计划，摸清底数，落实措施，有序组织实施，积极推进片区化改造。推进居住社区设施补短板工作，对社区公用设施、公共设施等因地制宜开展完善和改造。提升物业管理覆盖率和服务水平，建立健全社区党组织、社区居民委员会、业主委员会和物业服务企业“四位一体”议事协调机制，推动城管执法进小区。

提升城市“筋骨”行动，建设韧性城市。防范城市面临的各类风险，重点推进城市排水防涝设施与海绵城市、城市公共安全应急场所、城市生命线工程等基础设施建设。扎实推进“停车场建设行动”，有效缓解“停车难”问题。全面推进城市生活垃圾焚烧处理和厨余垃圾处理能力建设，开展生活垃圾分类工作，促进建筑垃圾减量和资源化利用。试点探索基于信息化、数字化、智能化的新型城市基础设施建设、改造工作，全面提升城市建设和运行的智慧化水平。

提升城市“热度”行动，建设活力城市。促进历史文化遗产保护和活化工作，健全相关保护激励机制。推动老旧工业片区转型升级，转变区域功能，完善配套设施，整合集聚创新要素，探索工业遗产保护和利用路径。依据《安徽省城市街区整治提升导则（试行）》，开展街区环境、街区设施及街区立面整治工作。多措并举盘活利用存量房屋，明确优化住房空置标准，完善住房空置调查，制定政策盘活存量住房利用，活化商业商务空间，结合实际需求发展住房租赁市场。

提升城市“颜值”行动，建设美丽城市。深化城市生态修复工作，优化绿地空间布局，保护自然山体、河湖水系，结合交通和公用设施等合理布置绿地。进一步完善城市绿色开放空间体系，大幅提升公园、游园等绿地服务半径覆盖率。开展街区环境、街区设施及街区立面整治等工作，将街道全方位设计为宜走、宜商、益文、有活力的城市公共场所。保护历史文化遗产的原真性，系统保护城市历史格局。贯彻“适用、经济、绿色、美观”的建筑方针，推动建筑设计走上鼓励原创、重视质量、节约资源、传承文化的良性发展道路，避免“千城一面、万楼一貌”。

提升产业发展行动，建设质量城市。鼓励省内骨干设计、建筑、市政行业企业参与城市更新工作，促进装配式建筑、绿色建筑、新型城市基础设施产业化，聚力“徽匠建造”品牌，引导形成一批龙头企业。鼓励引导支持本地企业与央企、省外大型企业组建联合体，联合参与重大项目招投标。加快推进《安徽省建设工程质量管理条例》立法，加强风险管控，完善工程质量安全管理制度体系，加快建立本地建筑市场信用评价体系。做好建设工程消防设计审查验收。

提升管理效能行动，建设精细城市。推进美好环境与幸福生活共同缔造，发挥居民群众主观能动性，共建共治共享美好家园。发挥平台综合管理、执法和服务功能，依托平台加强地下管网地理信息和安全运行监测、智慧市政和执法等信息系统建设与应用，支持推进城市治理“一网统管”。