浅析美国的战争动员体制

孙楠 王妍

现代条件下的战争动员，是一个多领域、多部门、多要素的社会系统工程。健全的动员体制是战争动员的组织基础。美国把战争动员体制的完善程度，作为衡量其国防能力的重要标志。纵观美国丰富的战争动员实践，不难发现日趋完善的战争动员体制为美国赢得战争奠定了坚实的基础。

组织机构健全

受“三权分立”政治体制和联邦制国家结构影响，美国没有专设负责动员的组织机构，而是建立了决策、协调、执行机构各司其职、合力运转的战争动员体制。据统计，美国国会、政府和军队中多达80个部门承担着战争动员职能任务，这些机构保证了美国战争动员得以顺利实施。

美国战争动员的组织架构以总统和国会为决策核心，以政府为执行主体。作为最高立法机构，国会负有制定动员法律和宣战的权力。此外，国会还对平时的动员准备工作和战时的动员实施情况进行监督，对总统做出的重要决定和政策享有表决权。总统作为国家元首、政府首脑兼美军最高统帅，在制定政策和做出动员决策等方面具有广泛的权力。作为政府首脑，总统直接领导联邦紧急事态管理局和紧急动员准备委员会两大机构协调政府部门动员活动;作为三军总司令，总统通过国防部的行政领导体制和作战指挥体系两个渠道来统领全军动员事宜。

联邦紧急事态管理局是美国统筹协调战争动员活动的核心部门，负责指导和协调政府各个部门单位的动员行动。“9·11”事件后，该局的动员职责被进一步扩大：先是在行政隶属上被划归美国国土安全部所属，随后逐步建立了一个从中央到地方的统合军、警、消防、医疗、民间救援组织等单位的一体化指挥体系，在重大灾害和战争冲突爆发时即可迅速动员一切资源，参与协调州、地方政府、私营企业和美国人民应对危机。此外，美国国家安全委员会下设的紧急动员准备委员会，是一个专责国家层面动员政策和计划的协调机构，主要协调联邦政府11个工作组制定跨部门动员行动计划。

美国负责战争动员的执行机构集中分布在国防部系统和政府其他部门。国防部所属各部门、参联会、各军种部以及各作战司令部等负责提出动员需求，按照其担负的动员职责制定本部门的动员计划并组织实施。除了国防部，联邦政府大多数部门、地区性分支机构承担本行业领域的具体的动员任务。根据国家对战争动员的总要求，负责制定本部门对应的动员计划，并派驻联络员进行上下级和跨部门的协作与联络。

法律体系完备

基于悠久的法制传统和丰富的战争动员实践，美国建立了庞大的动员法律体系，用来调整动员领域各类社会关系，确保战争动员准备与实施工作顺利开展。其中，有立法机关颁布的法律，也有行政部门发布的命令、条例;有长期有效的法律，也有临时性法律;有战争动员的基本法律，也有关于某一领域的专项法律。

美国战争动员法律法规名目繁多，基本上可以分为两大类。一类是动员基本法，主要是从宏观上对战争动员的总体要求、全局性的措施和组织机构作出规定。其典型代表有《国家安全法》《战争授权法》和《国家紧急状态法》。《国家安全法》赋予了美国总统实施动员的基本权力，并授权设立战争动员领导和组织机构。《战争授权法》主要是为了强化美国宪法赋予国会的宣战权而颁布。《国家紧急状态法》涉及宣布国家进入紧急状态的条件并限制总统在宣布紧急状态之后滥用权力。另一类是动员专项法，旨在对某一动员领域或某一方面的动员作出更为具体的规定，是战争动员的具体实施方案和依据。其中，涉及武装力量动员的有《武装部队预备役法》《选征兵役法》《退役士兵权利法案》《退役军人优先权法》《普遍军训与兵役法》等;涉及工业动员的有《国防生产法》《国防商务法》《战略和重要物资储备法》《国家工业储备法》等;涉及运输动员的有《联邦航空管理法》《海运法》《外国船舶紧急征购法》《洲际商务法》《海事法》等。

计划体系完善

美国在军政两大系统均建立了详尽的动员计划和程序体系，并且将动员计划视为战争动员准备和实施的基本依据。这些动员计划共分为21大类、40余种，包含总体方案与具体动员计划。

在国家层面，美国联邦政府制订了《国家紧急动员计划》，该计划明确了政府各部门在武装力量动员、装备物资动员、民防动员、经济动员、社会政治动员等领域应该承担的职责，制定了战略物资储备、战时对大型企业、工厂管控等长远规划，以及交通工具、运输工具的征集等紧急动员方案，确保各方资源在全国范围内的协调平衡和协同配合。

迪戈加西亚岛军事基地遥感影像图

《国防部动员总计划》和《联合动员计划》条令以及军队系统内其它专项动员计划共同构成了美国的军事动员计划体系，对于平时和战时军事动员系统的顺利运转具有重要指导规范作用。在当前强调快速灵活作战、应对小范围冲突的大趋势下，周密完善的专项动员计划确保了具体执行部门的有序、高效和有条不紊，其在美国战争动员中的作用和价值越来越得到凸显。2006年，美国吸取伊拉克战争经验教训，再次修改《联合动员计划》条令，更加强调联合动员计划在战争中的重要作用。此后的几场局部战争中，美军依据新条令的目标要求，明确了联合动员职责任务，确保动员活动与作战行动协调进行，有力满足了各种作战力量对兵员和其他资源的需求。

措施手段多样

在动员领导机构的科学筹划下，美国重视动员各方力量，针对不同领域和动员对象，采取灵活多样的措施手段，统筹协调多种资源助力战争。

一是借助政治动员为战争服务。纵览美国战争史，美国利用政治动员方法手段保障打赢战争的历史由来已久。在军队内部，美军建立了专门负责宣传教育的机构和牧师局，用以培养军人勇敢精神和鼓舞士气。舆论引导方面，美国依靠加强媒体管控、增强传播力和舆论造势等活动想方设法获取民众支持。舆论动员早已成为其发动战争和推进战争局势变化的重要举措。国际方面，美国历来重视寻求同盟国家支持和拉拢国际社会来壮大己方力量。海湾战争、伊拉克战争和阿富汗战争中，美国频频采取宣传游说、价值观推介、利益诱导等策略，得到了众多国际声援和财资援助。

二是建立战略预储预置制度。第二次世界大战和第四次中东战争，美国严重短缺的战略物资问题暴露无遗。为此，美军建立了遍布世界各地的作战物资预储预置体系，在部分西欧国家和韩国、日本、夏威夷等地建有战争物资储存基地。此外，美国还在本土修建战争物资储备仓库作为补充。海湾战争爆发前，美军在距离战场最近的印度洋迪戈加西亚岛军事基地预储了可供三个旅一个月使用的武器装备和物资，保证了“沙漠盾牌”行动得以顺利进行。

三是运用信息和科技力量支援战争。海灣战争中粗放式动员造成巨大浪费的例子使得美国开始探索精确化动员模式。伊拉克战争中，美国成功依托信息技术手段对动员活动实施了精确控制。其后的几次高技术局部战争中，科技力量成为动员中先发制人的重要因素。美国在战争中广泛应用了电子技术、激光、人工智能、精确制导等技术，大大提升了战斗力。同时，以科学技术密集型取代人力密集型动员，使前线作战人员数量大大减少，后方的专业技术保障人员大幅增加。

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