复合治理视域下的地方“评比表彰”执行逻辑——以S省D市四城同创为例

陈 彪，贺 芒

（重庆大学 公共管理学院, 重庆 400030）

许多研究倾向于把中国改革开放40余年来取得的成就归结为地方政府及其主政官员在中央政策指引下基于政绩驱动而展开的竞争，产生了诸如“压力型体制”[1]“晋升锦标赛”[2]等理论解释框架。诚然，基于政绩驱动而进行的地方政府间的绩效竞争有力地调动了地方政府积极性，造就了经济腾飞奇迹，但也给地方发展带来了不可忽视的短期效应，如社会治理与民众需求脱节、治理碎片化等突出问题。“评比表彰”作为自上而下的制度和政策设计，旨在通过设置表彰项目引导地方政府积极参与到评比中来，促进地方政府在参与政绩竞争的同时注重社会治理资源的投入和公共权力的科学配置，实现地方经济和社会的平衡发展[3]。然而，一个值得关注的问题是：政绩驱动下的地方执政者为何愿意被自上而下的评比表彰项目所调动？地方又以何种治理策略推进评比表彰的执行？质言之，地方表彰评比现象背后究竟透视出一种什么样的治理内涵？解答这些问题有助于我们更好地理解地方评比表彰的社会治理的行为逻辑。

作为地方一种典型治理模式，评比表彰活动已得到学界关注。有研究关注了评比表彰的合法性运作机制，即通过设置上合法性权威、运作上职责同构、简便易行的评比体系，实现信息平衡、条块制约和竞争激励等功能[3]；有学者视其为非经济领域的治理激励工具，并以卫生和园林城市评比为例，阐释了地方如何动员政府官员实现非经济领域治理的激励和治理任务达标[4-5]；也有学者基于责权不对等视角研究评比表彰的地方执行逻辑，认为评比表彰是上级动员下级非经济治理，同时下级为缓解权责不对等矛盾，通过参与评比表彰争取上级资源的一种方式[6]；还有学者基于组织理论分析视角，认为地方评比表彰是组织间、组织内部和组织外部维度共同作用形成的邀功、技术和场域逻辑下的结果[7]。显然，既有研究基于合法性视域、锦标赛（达标赛）理论、组织理论研究评比表彰的合法性要件以及评比表彰的工具和激励效用，注重的是评比表彰的发生、功能、激励等研究，侧重回答的是评比表彰为什么会设置、下级为什么会参与等“为什么”的问题，而地方政府如何开展“评比表彰”及其开展背后蕴含的治理逻辑，即“是什么”和“怎么做”的问题同样重要，却鲜有文献进行系统回答。基于此，本文尝试引入复合治理的分析框架，从地方治理行为出发解释评比表彰行为，通过对评比表彰进行系统性的整体研究，有助于厘清评比表彰“为什么会在地方得以执行”以及“如何得以执行”等关键问题。

一、理论基础：复合治理模式及其适用

复合治理是源于对单一主体治理的分散化和碎片化的反思回应，主张通过多复合主体参与、复合方式运作，充分调动治理主体力量实现治理能力提升，以解决现实问题。国内较早研究复合治理的学者杨雪冬[8]认为，复合治理包括五个方面的基本特征：（1）治理主体构成多元，类似“复合行政”和网络治理，表现为主体的复合性；（2）治理内容复合，既有地理意义上的纵向多层次，还有应用领域的横向普遍性；（3）表现为一种合作互补关系，是国家、市场、公民社会这三大治理机制的相互补充和协调；（4）强调个人是复合治理的基本单位，要靠调动个体的能动性解决问题；（5）复合治理的目标是及时解决问题。范巧和郭爱君[9]认为复合治理要通过“公民—社会”的良好运转，弥补政府失灵和市场失灵，从而实现政府、公民社会的和谐发展；姚伟和吴莎[10]则认为复合治理不仅需要依靠主体多元参与、资源配置多元合力、价值目标多元兼顾，也需要形成多元主体之间的复合理性，建立权责体系和运行机制，从根本上回应社会的复杂需求。尽管复合治理研究各有侧重，但基本都包括了治理主体的多元化，即国家、社会、市场、公民等主体；治理领域的多维度，即领域和范围的广泛；治理工具的复合性，即综合治理技术和路径。因其注重多元、多维、复合等思维，通常被用于相对复杂社会事务治理，如“城市治理”[11]“行政体制改革”[12]以及“老龄社会的复合治理”[13]等问题的研究探索。

现代社会，公民需求日益多样化、社会治理问题日趋复杂化，传统单一的政府部门难以独自应对日益复杂的治理需求。复合治理以跨部门治理主体整合统一和跨领域治理内容包容，协调多元治理主体力量，调动分散治理资源，改善民众服务供给，为本文提供了可借鉴思路。本文尝试以地方评比表彰现象为例，借鉴复合治理的“复合”思想对其内在逻辑进行解读。

二、案例描述与分析框架

（一）案例描述

1.案例引入

D市位于S省东北部，位于川渝陕鄂四省交界处，是S省的人口大市、农业大市、革命老区，经济社会发展水平居全省中游。2019年5月，D市市委、市政府召开“四城同创”推进会，启动“四城同创”。D市先后成立四城同创领导工作小组，开展四城同创共建共享，出台《D市强化“四城同创”工作任务执行落实管理办法》《创建第五届S省文明城市2019年网上申报工作分工方案》《创建国家森林城市评价指标和总体规划实施佐证资料收集分工方案》《D市“四城同创”宣传工作方案》等。截至2021年1月，D市成功获得S省全国文明城市提名，并基本完成国家森林城市创建任务，正大力推进国家园林城市和国家卫生城市创建工作。

2.案例选取说明

任何从社会全体出发的研究方案都是无法触手可及的。个案研究通过“事件化”的方式来呈现社会要素相互作用过程，通过机制分析揭示社会总体结构的特征，是认识社会构成机理和秩序的独特视角[14]。因此，个案分析有助于本文通过一个“事件”来认识评比表彰的整体全貌，较为适合本文的研究。

选取D市“四城同创”作为研究案例，主要基于以下考虑：一是D市“四城同创”涵盖国家森林城市、全国文明城市、国家园林城市和国家卫生城市创建，属全国知名的评比表彰项目，其中，“全国文明城市”号称“含金量最高”“创建难度最大”的评比表彰项目。因此，D市“四城同创”是典型的评比表彰治理现象。二是 D市作为S省非省会众多地级城市之一，经济社会发展水平并无明显优势，行政地理区位优势并不突出，与全国大多同级地级市相比并无特别之处，其行为治理逻辑具有普适性和代表性。因此，笔者通过实地走访、访问调研、论坛挖掘等渠道，关注D市正在发生的“四城同创”背后的执行逻辑正当时，基于该市的研究发现具有一定的普遍价值和推广意义。

（二）分析框架

评比表彰作为自上而下的治理手段，指向社会民生治理领域。社会领域本身的对象广泛性、事务复杂性、需求多样性，引致政府内部单一部门或地方政府本身很难实现治理达标。不达标意味着无法摘得荣誉表彰，复合治理成为地方评比表彰行动逻辑的理性选择。地方推进评比表彰复合治理，外在驱动力是什么？依靠什么推动力能够有效调动和整合各种治理力量？评比表彰如何调动横向、纵向资源进行复合治理，整合的具体策略是什么？沿着对上述问题的探索，“外在驱动力—核心推力—整合路径—治理目标”的过程解释逻辑便构成本文的研究框架，如图1所示。

图1 评比表彰复合治理分析框架

其中，外在驱动力是指驱动地方评比表彰复合治理的驱力来源，阐释地方以复合治理推动评比任务执行的缘由；核心推力指地方评比表彰实现复合治理的核心动力依赖，解释的是统摄地方复合治理的运转轴心；横向和纵向整合机制则指地方推进评比表彰复合治理横向和纵向维度具体的治理资源整合策略，调动体制内外资源的有效路径。

三、复合治理框架：地方评比表彰执行的一种解释

明晰地方评比表彰复合治理的过程逻辑是本文的研究目标。根据本文分析框架，结合D市“四城同创”评比表彰项目运行基本特征，拟从以下几方面进行具体阐释：一是评比表彰复合治理的外在驱动力的来源和实现方式；二是评比表彰复合治理的核心推动力的保障体制、具体举措；三是评比表彰复合治理的横向整合机制和纵向整合机制具体实现策略。通过D市场景深描，以期清晰化地呈现地方评比表彰复合治理内在逻辑。

（一）外在驱动力：上级设置评比表彰项目产生责任激励约束

调动地方治理能力提升和治理行为调整，实现地方社会治理与经济发展的平衡是上级设置评比表彰项目的初衷，本质是回应地方社会改善社会治理的需求。上级基于合法性权威推动评比表彰项目的设置、评比和表彰，对地方形成责任和激励机制，是地方评比表彰复合治理的外在驱动力。

1.评比表彰本质上是上级之于下级技术性治理工具，其合法性权威是评比表彰得以有效开展的基础

中国单一制行政体制结构下，上下级政府之间的行政隶属关系使中央在提出目标之余，还有权力要求地方贯彻实施中央政策与指令[15]。上级政府（包含中央政府）基于其在体制中所处的支配性地位，主导与控制公共资源和公共权力的配置，其针对地方政府的“评比表彰”，具有相应的合法性基础[3]。具体而言，作为科层制结构上层的上级行政机构，具备较大管理权限、决策权限、监督职权，可通过设置法律、法规和规章等制度性工具强化行政决策的执行；也可通过组织“评比表彰”活动，综合考评下级组织的行政行为表现，监督地方工作开展，并给予达标的先进单位相应的评价和表彰。职责同构的行政体制结构，塑造了“上下对口，左右对齐”的条块结合的组织形态。上级领导下级、中央领导地方，上级职能部门对下级职能部门进行指导、监管，形成上级与下级、上下级职能部门间纵向条块交叉制约的行政结构，为上级开展评比表彰活动提供了体制性通道。据统计，2006—2009年，清理148 405个评比表彰项目后，在保留的4 218个项目中①数据来源：清查评比表彰不能止于减少数量.https://epaper.qlwb.com.cn/html/2011-09/28/Content_201734.htm?div=-1。，中央单位占377个②数据来源：关于公布行政等系统中央单位评比达标表彰活动保留项目的通告.http://www.moa.gov.cn/ztzl/cgpx/zcwj/201208/t20120827_2898640.htm。。评比表彰已成为上级乐意组织推动的治理形式。而案例中D市正在角逐的“四城同创”项目，正是中央部委举办的“全国文明城市”“国家森林城市”“国家卫生城市”和“国家园林城市”，具备举办主体层级高、合法性权威突出、评比项目影响力大、号召力强等特点，激励着D市等众多地方城市参加到项目评比中来。表1统计了D市“四城同创”评比项目的组织单位、评比标准、评比内容。

表1 D市四城同创基本考评情况统计表

2.引入同级竞争、实行差额评比，塑造“向上对标、左右看齐”竞争氛围

基于上级权威开展的评比表彰项目具有激励和示范效应，以代表“先进”“优秀”为符号的稀缺性荣誉资源驱动下级政府参与到上级的评比表彰中来，项目层级越高，激励效应越强、越持久。具体程序上，通过引入同级竞争、差额评比，塑造评比表彰的竞争氛围。一方面，通过设置公开透明的参与门槛条件，让符合条件的地方政府有“资格”，让地方政府创造条件参与到评比表彰项目中来，引入同级参与。另一方面，通过差额评比营造竞争氛围，有效激发地方政府的评比激情，促使其不断提高治理能力和治理水平，向评比表彰指标靠拢，实现评比项目达标，并优胜者进行表彰，使其在评比中“榜上有名”，成为同级“标杆”“先进”[7]。通过引入同级参与、差额评比，有效激活了评比表彰的竞争，塑造了“向上对标、左右看齐”竞争氛围。以D市参与的“四城同创”为例，首先D市要进行创建项目申报，在确认资格的基础上开展项目执行。如全国文明城市创建需获得省级创文先进城市提名，即具备资格，在获得各省文明先进城市限额（不保底、要封顶）推荐后，由中央文明委会根据申报条件进行参评资格确认，并委托三方机构与评审人员对参评城市进行测评，实行差额竞争，最后进入全国文明城市的评定程序。

不难看出，上级政府以合法性权威为基础设置评比表彰项目，驱动地方政府参与到评比表彰中来，评比表彰项目的主办单位层级越高，号召力就越大，影响也越持久，越能吸引地方政府参与角逐。同时，在评比表彰选拔机制上引入同级竞争、差额评比机制，让地方使出浑身解数参与到评比项目中来，其激励约束机制成为有效驱动地方复合治理回应的外部驱动力。

（二）核心推动力：以评比项目领导小组统合党政力量

如何及时有效地回应评比表彰项目，调动体制内外资源参与地方复合治理？依赖于推动复合治理的核心动力。

1.地方治理注意力分配凸显评比表彰重视程度

多任务并存的地方治理场域中，决策者的注意力本质上是一种稀缺资源[16]。注意力往往被视作领导或决策者的一种偏好或行为，反映出治理决策系统的基本态度与行为。因此，地方领导注意力的分配与优先表达体现了政策重要性程度与体制运作方向。政府治理具有多任务属性，治理目标面临着更为显著的模糊性[17]。面对多任务的地方治理主体而言，对某治理事务给予更多的注意力投放，意味着凸显其在众多治理任务中的显著性或典型性特征[18]。而哪些公共治理事务更容易吸引领导注意力而被高度重视？只有那些区别于普通事务，具有显著或典型特征的事件会吸引到领导的注意力范围内来。而这类事务往往与领导或决策者高度相关，要么可归为问责类事件，即因注意力不到位，处理不好产生问责；要么可归为邀功类事务，即通过投入较大的关注度和注意力，力求显示治理政绩[19]。评比表彰项目旨在改善地方社会治理提升地方社会治理能力，任务目标明确具体，具有任务单一或专属性，改变了目标责任制下的地方“一对多”地方治理格局，让地方有可能将注意力聚焦于某一任务领域。同时，基于上级激励责任约束，地方执政主要领导往往希望通过评比表彰胜出显示治理绩效，以注意力分配凸显地方高度重视，以实现评比表彰治理的早日达标。

“四城同创”以来，D市市委书记在全市精神文明建设委员会全体（扩大）会议、党政联席会议、“四城同创”工作推进会等综合性和专题性会议上多次强调部署、指挥协调，在地方大型基础设施建设、“居民小区”调研等多种场合表态，以高度的注意力投入凸显地方党委主要领导对评比表彰治理的重视，要求坚决保质保量推进“四城同创”按期建设，把地方治理注意力转移到“四城同创”上来。

2.成立评比项目领导小组统合党政力量

组织保障是强化社会治理的重要保障，相对于临时性派发任务，以组织推动治理任务绩效更具稳定性。地方行政组织是相对封闭的官僚制组织，其行为倾向是工具理性，照章办事、避免错误，对外界的事情缺乏敏感性和回应性，是地方常规事务治理的良好组织形态。但如果以常规组织形态回应评比表彰竞争性治理事务，往往出现回应性不足、激励不强、落实不到位等问题。而针对治理任务本身成立的组织形态相对于韦伯的科层制组织机构，往往更具针对性、激励性和目的性。评比项目领导小组（含办公室，下文同）以评比项目为组织职能，专项承担评比项目建设治理任务，是针对评比表彰项目本身进行组织回应选择。评比项目领导小组以党政一把手任组长和副组长，整合地方党委、行政资源，统合党政力量，推动评比项目的执行。首先，突出任务导向，评比项目领导小组坚持以任务导向对治理程序进行设定和部门权责进行配置，并在治理实践中实现与治理过程的动态适应调整。其次，突出整合导向，与韦伯式科层制组织专业分工逻辑不同，评比项目领导小组以“党政统合”，强调党委、政府在科层组织网络中的统摄性节点地位，即领导小组基于本地评比项目建设实施方案向不同条块派发相应的治理任务，统摄党政力量配合完成评比表彰目标。再次，突出激励导向，评比项目领导小组以地方党政一把手权威把评比表彰项目角逐上升为地方治理要务，以压力体制的强激励逻辑推动党政机构治理执行。D市为推动“四城同创”，在启动初期，就成立了以市委书记和市长共同担任组长的D市“四城同创”领导小组，统合党政资源推进整体治理①资料来源：D 市“四城同创”文件整理。。表现为：一是领导小组层级高，以地方党政一把手权威背书彰显评比表彰的重要性，整合党政治理资源，成为推动地方复合治理的动力核心；二是任务针对性强，领导小组主要职能就是负责D市“四城同创”项目的总体方向、协调实施、奖惩激励，并下设办公室细化目标计划、项目周期、任务分配、监督考核等，从根本上推进D市评比表彰建设实施。

（三）纵向整合机制：条块耦合，塑造体制联动效应

复合治理的主要思想是实现治理资源从分散到集中，治理过程从碎片到整体。复合治理包括整合、协商等机制，实现上下协作。毫无疑问，调动体制内资源，实现体制内部资源的充分调动是对外整合和进行复合治理的基础和前提。下文将阐释评比表彰复合治理的纵向逻辑，即评比表彰复合治理纵向整合的依据、具体策略和主要形式，以回应复合治理。

1.评比项目限时任务是地方复合治理的逻辑遵循

评比表彰项目作为自上而下推动的治理工作任务，往往具有周期性特点和限时治理任务要求。评比表彰的周期性是指评比项目举办是否存在固定的周期，主要有定期与非定期两种类型。一般来说，评比表彰以固定周期性评比项目为主，通过每年、每几年评选一次，形成相对固定的工作流程、评比范式和评比影响。如：全国文明城市2005年首批评选后，形成每三年评比一次的周期；根据《国家卫生城市评审与管理办法》，国家卫生城市评审每三年为一个周期，每周期第二年6月底前均可申报，原则上第三年集中命名；根据《国家园林城市申报与评审办法》，国家园林城市实行申报制，国家园林城市评审每两年开展一次。而非固定性评比表彰项目，往往指临时性、阶段性因工作需要进行评比表彰评选，如国家历史文化名城于1982年、1986年、1994年批准后，2001年至今仅零星增补少量名单，暂未开展新的规范性评比；中国优秀旅游城市已于2009年暂停，成为阶段性的评比表彰项目。非周期性评比项目因其评比周期不固定，表彰时间不固定，难以调动任期制下的地方党政主要领导积极性，周期性评比项目固定周期评比、固定时限表彰往往成为地方热情追逐的对象，周期性评比项目对申报、创建、评比有具体的时间要求，具有限时任务治理的特点。一是评比表彰程序有固定的时间规范要求，何时申报、何时评比、何时表彰等都有规定的时间要求。二是对项目执行有总体的验收时限，地方评比项目能否在规定时限内达成治理任务，直接影响其评比结果。

以D市为例，“四城同创”均是有评比周期限制的限时性创建项目，2020年要成功创建国家森林城市，获得S省第七届全国文明城市提名，2021年要成功创建国家园林城市和国家卫生城市，要求地方政府在一定的期限内，按质按量的实现治理达标。自D市启动“四城同创”任务以来，先后制定了《D市强化“四城同创”工作任务执行落实管理办法》《创建第五届S省文明城市2019年网上申报工作分工方案》《创建国家森林城市评价指标和总体规划实施佐证资料收集分工方案》等落实方案，这些方案具有任务分工明确、时间任务清晰、考核节点清楚等特点，下属单位和部门均必须严格按照方案步骤稳步推进，任务进度不达标或质量不达标均会被问责，成为D市地方评比表彰复合治理的响应依据。

2.条块耦合是地方复合治理调动体制内资源的重要手段

中国治理场景中，复杂的府际关系和组织网络特征是影响治理策略的重要因素，表现为纵向和横向交叉作用下的复杂治理特征，呈现出治理层级性与多属性的特点。所谓“治理层级性”是不同地方治理层级关注治理目标的不同维度，呈现出层级差异性的不同特征。在地方治理场域，越往层级上走越为关心治理目标和总体进度等总体性特征；而越往层级下走则更容易体现出根据自身的偏好和组织能力特点等显现出更为明确和具体的、具有本地化特色的地方治理目标等细化特征，反映出中国地方社会治理出现的“条条”特性。而“治理多属性”则是指不同的治理主体对治理任务的理解和执行以及指向的治理目标存在差异，一个治理任务派发下来，往往指向不同的职能部门，需要它们之间的治理协同和配合，从而形成了多元参与主体间的复杂网络特征，呈现出“块块”特性[20]。在复合治理思维下，试图避免条条与块块的分割成为实现复合治理的重要进路，即把不同层级和不同治理主体间的目标汇聚整合，实现条块耦合，而这依赖于地方党政统合力度在多大程度上能调动不同层级和部门间的治理积极性。评比表彰项目的地方追逐往往是地方党政主要领导尤其是党委一把手主推的结果，在中国共产党执政并统领各方的中国政治场域，党的领导力自上而下贯穿于社会治理的各个场景，有力地推动了评比表彰治理的条块耦合。

以D市为例，作为地方主要领导层级的市委市政府关心的是“四城同创”的整体实现，包括实现的任务周期、总体进度、完成绩效，而下沉到具体的职能部门和执行层级，他们更关心的是自己部门的事项，以及如何更有利地执行，如环保局更为关心国家卫生城市的环境治理任务，城管部门关心全国文明城市创建的城市文明行为治理任务，林业局关心国家园林城市城市绿化治理任务等；区县更关心辖区内所涉事项，街道则更加关注本街道社区任务，其他创建任务往往不是它所关心的。在评比表彰领导小组的统摄下，以D市评比表彰任务为依据，使得层级分割、条条隔离的分散治理得以有效整合，实现不同治理层级与治理部门间的纵向协同治理。

3.塑造体制联动是回应地方复合治理的关键

基于评比表彰限时任务的复合治理，通过条块耦合，解决了治理层级间和多属性带来的治理分散问题，而塑造体制联动效应成为地方复合治理的回应关键。具体而言：一是领导保障体制。社会主义中国，党是领导一切的，形成了中国党委对地方一切事务的绝对领导，建立起领导坚强有力、压力层层传导的领导体制。基于上级合法性权威举办的评比表彰项目，地方一旦决定参与评比表彰角逐，往往上升为地方党政，尤其是地方党委的意志，地方党委通过强有力的领导机制保障，统揽全局，协调各方，从整体层面上推进评比表彰的规划、计划和任务安排。二是成立评比表彰领导小组统合党政治理资源。正如同前文所述，评比表彰一旦上升为地方党委的意志，便会强有力地推动执行，成立领导小组往往就是推行执行的有效形式，地方评比表彰领导小组往往由地方党政一把手担任，形成统合地方党政资源的组织保障，有效调动党委职能和政府行政职能。在地方党政主要领导任领导小组组长的强力推动下，地方下属单位和相关职能部门纷纷“上下对齐”“职能对口”，成立如D市D区“四城同创”领导小组、环保局“四城同创”领导小组，对口和承接上级任务部署，形成了自上而下的任务传导体制。三是调动街道动员社区积极性。街道作为中国城市连接基层政府与社区的特殊连接点，是市辖区、县级市或地级市人民政府的派出机关，承担着落实政府职能最后一公里的重任。在地方领导体制和党政统合调动下，街道往往被上级评比表彰领导小组进行职能整合，地方街道被有效调动和纳入评比表彰，承担“最后一公里”的治理职能。

至此，地方在党委领导—党政统合—街道协同的下，市县街道等体制内资源被有效激活，形成体制联动效应，回应评比表彰项目。地方党委作为推动地方评比表彰的“设计师”，统揽地方评比表彰项目的顶层设计，推动评比表彰的总体进度。领导小组统合党政资源在地方党委的领导下，落实评比表彰项目的时间进度、任务安排、文件制定、制度建设、方法创新等各个环节，并以任务派发的形式下派到市辖区、职能部门的落实。街道作为基层政府派出单位在体制和人事、财权集中管理调动下，被上级领导小组职能整合，积极调动社区资源，形成体制联动下的地方治理网络。在缜密的体制效应激励下，政府治理主体能动性和执行力得以激活，通过正向激励和负向问责，各治理主体积极推动评比表彰任务的完成。以D市为例：首先，“四城同创”的提出标榜了D市党委对“四城同创”评比的意志认同，并愿意推动“四城同创”项目的开展，形成了党委领导下的“四城同创”领导体制。其次，成立D市“四城同创”领导小组，由市委书记和市长任组长，统合党政资源，调动D市下辖区县、市级职能部门承接“四城同创”任务的落地执行。市辖区、市级职能部门纷纷成立响应评比表彰领导小组，承接上级任务下派。再次，街道作为“四城同创”的最后一公里，在区县“四城同创”领导小组的指挥下，通过压力型体制，以项目推动、专项拨款、评比检查、人事任免等措施激活最后一公里资源，塑造了D市体制联动回应“四城同创”的治理场景。

（四）横向整合机制：寻求治理共识构建，谋求治理资源支持

社会治理任务复杂性和动态性催生复合治理横向整合治理需求，通过共建共治共享的治理逻辑整合体制内外资源。评比表彰指涉社会公共事务治理，塑造并回应公众多元治理需求与人民美好生活期待，以横向整合机制调动社会资源推动复合治理是应有之意。通过寻求治理共识构建，实现地方与社会在意识层面上的最大统一；通过谋求治理资源支持，有效激活社会资源参与到评比表彰项目中来，实现复合治理回应。

1.技术评比与社会评价并重，价值理念融合是评比表彰横向整合治理的内在要求

评比表彰技术治理倾向表征为评比表彰项目的技术性开展、技术性执行和技术性评价。其中，评比表彰项目的技术性执行是指评比项目大多指向社会治理领域，并呈现出指标化的技术性设置逻辑，典型的如全国文明城市、国家森林城市、国家园林城市和国家卫生城市都是通过评比任务指标化技术设计来实现对评比内容的衡量，在此不再赘述；评比项目的技术性执行逻辑是指官僚制政府工具理性下的评比表彰技术治理形式，官僚制政府设计和制度安排着眼于组织效率，尽可能排除价值因素，试图通过程序性、可操作性、实效性的规则体系与技术手段来实现组织目的。而评比表彰项目的指标设计尽可能契合了官僚制政府工具理性下的技术治理逻辑。评比项目的技术性评价逻辑指项目评比通过任务量化，对标任务指标，实现评比项目的技术性评价结果。

新时代以人民为中心的治理理念促使评比表彰更加重视社会评价，实现技术性评价与社会评价融合的转变。具体而言，评比表彰的社会评价就是评比推荐环节引入群众支持率，在结果技术性评价的基础上，纳入群众满意度等社会治理指标，避免地方政府追逐表彰项目本身而过于忽视评比项目的改善社会治理水平的初衷。通过构建社会治理认同、寻求社会资源支持的横向整合机制是新时代评比表彰项目治理的内在需求。

2.构建治理共识，谋求治理资源是复合治理的横向整合策略

复合治理思想强调信任、协调与整合机制，相对于体制内资源的整合机制，要实现体制内外的治理整合难度更大。社会对地方的信任是共识构建的前提，既有研究表明，地方治理绩效、社会治理文化等要素的影响社会与政府间的信任程度。经济绩效是治理绩效最核心的内容，社会通常对政府的经济绩效有很高的期望，经济绩效的下降会降低社会对政府的信任[21]。文化被认为是“共享的社会组织、核心价值、特殊信仰、社会行动或生活方式”[22]，社会治理文化是指尊重公民的自我表达、个人自由、生活质量等价值，也容易影响社会对政府的信任[23]。改革开放以来，中国的经济取得飞速发展离不开中央领导下的地方政府间有序竞争，在经济治理绩效有目共睹的基础上，地方治理主体得到社会的认可，社会越来越重视公民的价值追求、公民参与等行为。共识构建力图把各社会主体意识凝聚到地方社会治理框架中来，在经济治理之外同时需求社会治理支持的共识构建。评比表彰大多指向非经济的社会治理领域，在后经济建设导向的社会治理导向时代，伴随公民意识的觉醒和人民对美好生活的期待，社会市场主体积极响应地方评比表彰号召，并参与到评比表彰创建中来，达成评比表彰治理共识，激发公民个体支持和参与评比表彰的行为和行动自觉。D市启动“四城同创”以来，一方面大力宣传“四城同创”的具体内涵，弘扬“四城同创”对城市发展和居民生活的积极意义；另一方面积极引导社会主体，包括机关、企事业单位和大众居民支持并认同“四城同创”。社会对D市“四城同创”的认同感越来越高，并积极参与到“D市是我家、行动靠大家”等评比表彰主题活动中来，正如D市最大的地方论坛“凤凰山下”网民留言：“助力四城同创，大家齐参与”（网名我扑天晴）、“四城同创是大事，也是每一个人的事。”（网名幸福美丽D城）①数据来源：D市积极推进四城同创工作.https://www.dz19.net/forum.php?mod=viewthread&tid=1949208&page=。。

治理资源是指一切可以用来实现社会治理的资源，是解释中国治理体系和治理能力水平的关键变量[24]，寻求资源支持就是在共识构建的基础上，社会愿意进一步付出实际行动支持。评比表彰任务点多、面广，地方要实现评比表彰任务的限时治理，吸纳并整合必要的社会资源（包括人力、物力、财力等）是应有之意。主要表现为：一方面是运动式治理的组织动员。评比表彰是地方高层推动下的任务执行，主管部门和上级领导支持直接影响到资源吸纳能力的强度。D市多次召开“四城同创”协调会、推进会，地方主要领导带头调研、监督和检查任务执行，一大批诸如社区“脏、乱、差”现象和“三不管”卫生死角得到了各社会主体的重视和整治，同时社会志愿者、交通劝导员纷纷活跃在社区环境卫生保护、文明交通秩序等场景，有效地动员了社会资源参与到评比表彰中来。另一方面是常态化治理的制度强化。社会治理也是地方常态化治理任务，原本常态化的社会治理事务在评比表彰中得到了制度强化和约束。商贩占道经营、乱摆乱放曾是地方社会治理的常态化任务，D市创建全国文明城市以来，进一步规范了城市形象打造、城市不规范行为整治，出台了城市环境整治等实施细则，调动社会资源响应常态化的评比治理任务。

（五）地方评比表彰复合治理模型总结与归纳

地方评比表彰现象愈发常见，如何更好地理解地方评比表彰现象的治理内在逻辑成为值得研究的课题，本文尝试从复合治理视角给予一种解释。通过D市“四城同创”案例分析，结合评比表彰的运作特征，揭示了地方在推进评比表彰过程中彰显出的复合治理逻辑，提炼出复合治理的核心逻辑、纵向逻辑和横向逻辑。其中，上级设置评比表彰项目产生责任激励约束是地方开展评比表彰复合治理的外在驱动力；成立评比项目领导小组、统合党政力量是地方评比表彰复合治理的核心推动力；条块耦合、塑造体制联动效应是地方评比表彰复合治理的纵向整合逻辑；寻求治理共识构建、谋求治理资源支持是复合治理横向整合逻辑，形成地方复合治理的逻辑框架图，如图2所示。

图2 地方评比表彰复合治理逻辑框架

不难看出，地方评比表彰的复合治理内涵三个维度（核心推动力、纵向整合机制、横向整合机制）和一个条件（外在激励约束），构成互动整合的有机整体，形成集中力量办大事的复合治理格局回应评比表彰治理。

四、研究结论与讨论

学界既有研究较多关注了评比表彰的合法性逻辑、工具激励逻辑，少有关注评比表彰在地方是如何实现有效治理的，本文从复合理论视角，提出评比表彰复合治理思路回应既有研究地方评比表彰地治理逻辑不清晰的问题。研究发现，复合治理是地方评比表彰项目执行的理性选择，上级评比表彰项目设置是地方复合治理的外在驱动力；成立领导小组统合党政力量是评比表彰整体治理核心推动力；条块耦合，塑造体制联动效应，共识构建和治理资源支持是地方政府复合治理的内外资源整合策略，以更好回应评比表彰的社会治理需求。

1.与既有研究更多关注评比表彰的激励逻辑不同，本文重点关注地方是如何进行评比表彰治理的内在逻辑。在借鉴复合治理理论模式的基础上，遵循“理论—问题—理论”的探索路径，结合中国地方评比表彰这一治理现象，建构了复合治理的本土化、中国化的地方治理路径，是对评比表彰研究的有益补充。

2.以评比表彰的整体治理执行研究为切入点，为加快复合治理思想对中国政府改革提供新的思维导向与行动框架提供了实证研究支撑，也为更好地理解地方公共事务复合治理提供了一个可视场景。

3.旨在从过程视角解读地方评比表彰现象的复合治理，为揭示地方评比表彰复合治理的提供一个解释框架。因此更多聚焦的是整合逻辑上的分析，对政府内部以及政府与社会如何实现整合的具体策略关注不足，后续研究可从具体的微观案例入手，进一步剖析地方评比表彰整合机理，推进复合治理理论研究的进一步深入。