当前亚太小多边合作及其影响*
2021-11-11陈庆鸿
陈庆鸿
近年来，小多边主义已成为亚太地区合作中一个日益突出的现象。纵向看，与21世纪第一个十年地区主要国家争相倡导建立区域性共同体不同，亚太地区在过去十年密集出现了一系列小多边合作，如美日印、日印澳、美日印澳、印澳法等。横向看，这些小多边合作大都集中在印度洋和太平洋地区，世界其他地区则鲜有类似的小多边合作，并出现域外国家卷入现象。例如，尽管法国是欧洲国家，但却是以“印太国家”身份与印、澳两国开展三边合作。随着亚太小多边合作的兴起，小多边现象日益受到各界关注，正如澳大利亚学者威廉·道所指出的：“小多边主义正成为当前亚太地缘政治中一个日益突出的安全趋势”。鉴此，本文拟就当前亚太地区小多边合作的特点、原因及影响作一初步探讨。
一
进入21世纪第二个十年以来，亚太地区陆续出现了一系列小多边合作，例如：美国、日本与印度，日本、印度和澳大利亚分别于2011年和2015年启动三边对话；美国、日本、印度和澳大利亚于2017年重启“四边机制”；印度、澳大利亚和法国也于2020年举行三边合作。而印度、印尼与澳大利亚，印度、日本和法国等三边合作也都在筹划启动中。这些小多边合作日益成为一个地区现象，有学者称之为亚太“多边主义2.0”。但与冷战结束以来亚太地区的多边主义进程相比，此轮的亚太小多边合作又呈现出一些新的特点。
（一）去东盟化。冷战结束以来，亚太地区逐渐形成了以东盟为中心的地区多边合作体系，包括东盟地区论坛（ARF）、“东盟+”机制、东亚峰会、东盟防长扩大会，等等。这些多边合作机制的特点主要有两点：一是基本上由东盟倡导建立，这也被称作东盟的“机制首倡权”；另一个则是东盟在其中扮演重要的“中心角色”，即东盟反复强调的“地区中心地位”。中国学者张蕴岭教授认为，亚太区域多边合作机制的建设始终保持由东盟出面推动、东盟与各方进行协商的架构。有的学者进而认为，从冷战结束到2008年金融危机，以东盟为中心是“多边主义1.0”的一个显著特征。然而，近年来亚太地区的小多边合作则呈现出一种“去东盟化”的趋势。一方面，这些小多边合作大都由东盟以外的地区国家发起，东盟并未作为其中一员，例如“美日印”“日印澳”“美日印澳”等小多边合作都与东盟无关。不像澜湄合作机制，尽管它由中方提议，但是在中国东盟领导人会议上提出的，而且建立以来积极寻求与东盟总体规划相对接，甚至还邀请东盟秘书处与会，以期缩减东盟内部差距，助力东盟共同体建设。然而，上述国家在召开小多边会议或开展小多边合作之前却并未与东盟沟通，也没有邀请东盟秘书处与会。例如，美日印澳“四边机制”第一次高官会就没有提及东盟，即便后来的对话会加入“支持东盟中心地位”的表态，也不过是为了附和印度和安抚东盟，而且也未见“四边机制”与东盟开展某种形式的对话，进行某种协调或对接。同时，一些地区性合作倡议则更多地由小多边合作提出，而不是通过东盟或在东盟引领的地区机制进行磋商、达成共识后再提出。例如，日本、印度、澳大利亚在2020年9月抛出所谓的“供应链弹性倡议”（SCRI），宣称将提升印度—太平洋地区供应链的韧性，虽然提出向东盟国家开放的可能性，但东盟在该倡议的提出与执行中都没有发言权，而其虽被允许日后加入该倡议，但只是被视为一个潜在的合作伙伴而不是处于中心地位的引领者。显然，在此轮亚太小多边合作的进程中，东盟不仅失去了对建立新的地区机制的首倡权，而且也谈不上能够在新的机制中扮演中心地位。菲律宾前外长芒格拉普斯在1991年曾呼吁：必须改变由东南亚之外的国家提出地区安全倡议的错误做法。显然，目前这种现象又重新出现。
（二）意识形态色彩浓厚。与冷战后亚太地区奉行开放性地区主义、开展包容性多边合作不同，此番这些小多边合作在成员身份上则大都具有一定的限定性。这些小多边合作往往鼓吹成员国间“具有相似的想法”，强调成员国间“享有共同的价值观”。例如，美日印三边对话在2018年11月举行第一次领导人峰会，宣称三国是“拥有共同的自由、民主、法治等基本价值观和战略利益的伙伴”，并就“涉及地区事务和安全的共同利益进行坦诚交流”。美日印澳“四边机制”最早缘起于日本前首相安倍晋三提出的“自由与繁荣之弧”和“民主安全菱形”的构想，其在2017年11月重启之后继续鼓噪将“在“印太”地区建立以法治为基础的自由与开放秩序”，并扬言将携手“在全球传播基本价值，诸如自由、民主、基本人权和法治”。美国在2017年底推出《国家安全战略》，将“印太”地区界定为“自由愿景”与“压制愿景”两种世界秩序之间的地缘政治竞争，并将中国抹黑为“压制愿景”的代表，渲染“中国获得主导权将危害印太地区很多国家的主权”。澳大利亚则不断以所谓“基于规则的秩序”为说辞，实际上就是将地区国家分为“规则秩序破坏者”和“规则秩序捍卫者”，并以此来为其与美、日、印等国的小多边合作提供依据。即便不是很认同将四国机制建成“有限成员俱乐部”的印度，其总理莫迪在2018年香格里拉对话会上也表示将“选择原则和价值观的一边，选择和平与进步的一边”，其认同以意识形态划线的想法暴露无遗。正因如此，美日印澳“四边机制”被称为是一个“民主协调体”。此外，印法澳、印法日等小多边合作，也无不将“价值观”“基于规则的秩序”等口号挂于嘴边，同时也无时不强调它们是所谓的西式“民主国家”。法国驻印大使在印法澳三边对话后发推特称：“我们将一起捍卫我们的价值观和利益”。即便是印尼与印度和澳大利亚的三边对话，在2017年举行的首届高官会上，三方也表示将在“共享的价值观与共同的利益基础上开展合作”。可以说，近年来，在美国特朗普政府不断操弄意识形态对立的背景下，亚太地区的小多边合作对价值观以及“具有相似想法”的强调，使得这些小多边合作都带上了较浓厚的意识形态色彩。
（三）偏重安全议题。在冷战结束后的二十年里，由于历史遗留问题、制度差异等因素影响，东亚国家在政治、安全领域的合作显得较为困难，但这一段时期内经济全球化的深入发展却给致力于经济发展的东亚国家提供了加强区域经济一体化的动力，东盟自贸区、“东盟+1”“东盟+3”、亚太经合组织等取得快速发展。然而，这一次出现的亚太小多边合作则更多地着眼于安全合作。例如，日本、印度、澳大利亚三国在2015年举行首次高层对话时除了讨论经济合作前景外，主要商讨的议题是海上安全合作，包括南海航行自由以及三国在印度洋和太平洋的三边海上合作。即便日印澳三国在2020年9月发起所谓的“供应链弹性倡议”，其着眼点也是安全问题而不在于如何合作促进经济共同发展。而美日印澳“四边机制”在2017年11月举行高官会时，四国尤其美日主要关心的是朝核问题与南海局势。据日本外务省发布的新闻稿介绍，此次高官会讨论的重点议题是：核扩散问题，尤其是如何采取极限施压等手段应对朝鲜的核与导弹问题，以及“印太”地区的航行自由与海洋安全问题。同样，据印度外交部2021年2月发表的声明透露，印度、澳大利亚和法国三方在2020年9月举行的首次高官会主要讨论的议题包括海洋安全、人道救援与减灾、蓝色经济、保护海洋公域、打击非法捕鱼和在多边场合开展合作等，安全议题占据了大部分议程。而2021年1月19日，获官方支持的首届“印度—日本—法国印太问题研讨会”在印度智库观察家研究基金会举行，其讨论重点也是关于如何推动三国在海上安全与数字互联互通等方面的合作。可以说，安全议题而非经济议题成为这一系列亚太小多边合作的重点，这也是其不同于冷战结束后亚太多边主义的一个特点。
二
为何在进入21世纪的第二个十年，亚太地区会出现这么多的小多边合作，或者有学者所称的“多边主义2.0”浪潮？一个显著的背景就是亚太地区正经历着一场大变局，中国崛起势头更加明显，美国超强实力相对下滑，地区经济蓬勃发展，但安全热点问题层出不断。这些都促使一些地区国家对亚太现有的多边机制、本国的对外战略选择产生不同的想法，这些因素共同促成了亚太地区小多边合作在过去十年的发展。
第一，亚太地区现有的地区多边机制日益受到质疑。当前，亚太地区并非缺少多边机制。中国学者李巍教授就曾将亚太地区存在的众多区域治理机制称为是一种“制度过剩”的格局。应该说，亚太地区现有机制尤其是以东盟为中心的一系列多边机制对管控亚太地区分歧、促进国家间互信、培育国家间合作以及推动地区繁荣等方面作出过积极贡献。目前，尽管存在诸多争端与分歧，但亚太地区相对于世界其他地区而言，仍然是一块“最具发展活力和潜力”的地区。然而，在过去20年时间里，对以东盟为中心的地区多边机制的批评也不绝于耳。它们要么被斥为是“清谈馆”，要么被讥为是“小马拉大车”。近年来，虽然一些大国口头上表示尊重东盟的中心地位，但更多的则是为了“换取东盟国家对美国‘印太战略’的支持，在安全、经济议题上对抗中国”。而当东盟或以东盟为中心的多边机制未能满足其战略意图时，对东盟等机制进行指责、分化乃至撇开并另起炉灶的做法就会增加。例如在南海问题上，由于东盟等地区多边机制未能如一些国家所愿对中国形成统一的施压立场，鼓噪撇开东盟并采取“小多边主义”解决南海争端的声音便开始大行其道，它们渲染小多边主义将更具有针对性和实效性。新加坡《海峡时报》副总编拉维·韦洛尔（Ravi Velloor）表示，正是东盟的“不作为”使得其他大国趁虚而入，它们纷纷提出各自的解决方案。澳大利亚国立大学教授吴翠玲（Evelyn Goh）亦对以东盟为中心的地区多边机制持悲观立场，认为“随着地区战略挑战在过去20年的演变，东盟的多边主义模式已变得不那么有效，它将各大国纳入地区多边机制的做法可能也已经过时。”而与此同时，小多边合作则被视为一种“更聪明、更具针对性”的做法，并日益为一些对东盟感到失望的地区国家所青睐。它们试图借此绕开东盟和东盟所主导的地区机制，以小多边的合作应对它们所感知的威胁或挑战。对此，有学者表示，此轮“多边主义2.0”浪潮确实主要“由非东盟成员通过建立新制度或重振现有制度而掀起的”。
第二，美国试图借助小多边合作护持亚太地区霸权。二战结束以来，美国在亚太地区建立起一套以其为中心的双边同盟体系，而该同盟体系也被形象地称为“轴辐体系”，包括美日、美韩、美澳、美泰、美菲同盟关系以及其与新加坡、马来西亚等国建立的双边安全伙伴关系。该同盟体系一直是美国维持亚太霸权地位的基础。不过，随着以东盟为中心的地区多边机制的发展和以中国为代表的地区国家的普遍崛起，以美国为轴心的双边同盟体系显得愈发“不合时宜”。一方面，随着日、韩、澳、菲、泰等美国盟友日益成为地区多边机制的积极参与者，它们对美国提供安全保障的需求下降，与美国的同盟关系则常常会有被淡化的风险。同时，以东盟为引领的地区多边机制坚持东盟的机制首倡权、奉行“协商共识”的决策模式以及主张开放的地区主义，使得美国在亚太地区的发言权和行动力都受到了限制。更有甚者，自从马来西亚前总理马哈蒂尔在1990年提议建立“东亚经济集团”（EAEG）构想以来，美国还时常担心被排除在地区多边机制之外，尤其在中国推出“一带一路”倡议、亚太经济深度融合的背景下，美国的这种担忧变得具体而现实起来。但另一方面，深陷中东战争泥潭并遭受2008年金融危机打击的美国，发现自身在面对中国的崛起时已愈发感到力不从心，并急于整合地区盟友资源，分摊霸权护持成本，以共同应对中国的挑战。而整合盟友资源，除了让盟友承担更多安全成本外，更重要的是推动同盟体系网络化，而小多边合作成为美国推动盟友网络化的重要手段。美国防大学中国军事事务研究中心（CSCMA）高级研究员乔尔·伍思诺（Joel Wuthnow）表示，美通过开展三边对话、联合军演、情报分享等，加快推进了亚太同盟体系的网络化进程。2019年6月，美国防部发布《印太战略报告》，将“促进地区网络化”作为美维持影响力以实现地区目标的三大策略之一，其中强调了将“具有相似想法”的盟友与伙伴联合起来的三边机制是“美优先考虑的重要机制”。正是在美国的推动下，美日澳、美日印等三边对话机制在近年来取得了巨大进展，不仅对话层级不断提升，讨论议题也不断扩大。例如，2018年，美日印三国领导人在阿根廷G20峰会期间举行首次三边峰会；而美日澳则在2019年抛出所谓“蓝点网络”计划，鼓噪将“统筹政府、私营部门和民间社会，以开放、包容姿态将全球基础设施建设的标准提至高质量、可信赖的程度”，将合作拓展至具体的基础设施建设领域。此外，沉寂十年之久的美日印澳“四边机制”在2017年死灰复燃，“亚太小北约”则随着澳大利亚2020年11月正式加入美日印“马拉巴尔”军事演习而隐然成形。
第三，地区中等国家“抱团取暖”。在亚太地区，除中美外，一些国家还经常自称“中等国家”，如日、韩、澳、印、印尼等，其中不乏美国的盟友。这些国家在过去大都支持美国在亚太地区的主导地位，“享受”美提供的所谓“安全保障”，但近年来随着美国国家实力相对下滑，特朗普政府奉行“美国优先”、中美战略博弈日益加剧等，一些中等国家开始有意通过小多边合作加紧“抱团取暖”。一是对冲“美降中升”的地区格局演变。近年来，中美实力差距大幅缩减，“美降中升”态势明显，加上美特朗普政府奉行“美国优先”，对亚太地区安全承诺备受质疑，促使一些中等国家转向相互取暖，以防备在美国“亚太霸权之后”单独面对“崛起中国”等一系列安全问题的挑战。2017年英国查塔姆研究所曾发表报告指出，日印澳三边合作，是地区国家“对美国作为安全保障者的可靠性的质疑以及对抵消地区各种风险的需求而采取的新合作形式”，目的是为了对冲地区的不确定性。日本学者铃木裕之也认为：“美国的领导虽然仍然重要，但也有必要建立中等国家网络，包括日本、澳大利亚、印度和印尼”，并鼓噪日本等中等国家在塑造“印太”地区稳定与繁荣上发挥重要作用。二是试图缓解在中美间选边的压力。2020年以来，以新加坡总理李显龙为代表的地区领导人、官员多次强调不愿在中美间选边，即便近年来一直追随美国的澳总理莫里森也一度辩称“不愿选边”，可见地区国家在中美间选边的压力之大。正是在此背景下，有关“新不结盟运动”的主张也开始出现。哈佛大学博克曼网络与社会中心研究员胡安·弗鲁勒指出，一场新的不结盟运动可以“提供必要的掩护，使任何国家都不会感到被迫加入一个不符合其利益”的阵营。而2020年以来，有关印尼、印、澳即将正式建立三边机制的报道屡屡出现。其实对印尼而言，与印、澳建立没有中美参与的三边机制，不管实质上是否选边，在表面上却足以搪塞中美两方的疑虑与不满。三是企图借机塑造地区架构走向。中等国家由于拥有相当强的实力，在地区和全球范围内也具有相当大的利益，使得对地区乃至全球秩序的走向并非采取无可奈何或听之任之的态度，而是积极参与秩序塑造。例如，2008年6月时任澳总理陆克文曾倡议筹建亚太共同体以及2009年时任日本首相鸠山由纪夫提议建立欧盟式东亚共同体等。因此，除应对地区不确定性外，中等国家开展小多边合作，还有其主动打造利己的地区架构的意图。澳大利亚战略政策研究所研究员戴维·朗在分析日印澳三边合作时指出，三国开展以安全为重点的讨论，不仅反映了对中国崛起和地区安全挑战的共同认识，也透露了它们有意在亚太安全事务上扮演更大角色的意图。
总之，亚太地区小多边合作盛行并成为一种现象，是多种因素共同作用的结果，在地区不确定性日益加大的背景下，其短期内恐怕不会退潮。
三
当前，亚太地区面临一场百年大变局，力量重组、机制重设、秩序重塑正在不断演化之中。小多边合作盛行日益成为亚太地区一种新现象，成为一些国家所青睐的策略选择，并将对地区国家间关系、地区机制的创新以及区域秩序等产生巨大影响。
第一，分化亚太地区国家间正常关系。意大利学者福尔维奥・阿蒂纳（Fulvio Attinà）指出，小多边主义在两个方面有别于多边主义，一是参与主体的限定，二是由此产生的歧视性后果。纵观此轮兴起的亚太小多边合作也具有这种特点，一方面，它们通常以所谓的“自由”“民主”等西方价值观将地区国家分为三五九等；另一方面则根据自身的战略需求加以吸纳或排挤，产生歧视性后果。例如，美日澳、美日印、美日印澳等小多边合作，它们总是强调其是“具有相似想法的国家”，渲染拥有共同的“民主价值观”，鼓噪维护所谓“基于规则的秩序”，其实质就是以价值观和意识形态对地区国家进行分类，以期对地区国家间关系进行重组，进而将冷战结束以来奉行开放地区主义的亚太地区分割成一个个小团体。正如中国国务委员兼外长王毅所指出的：“‘小圈子的多边主义’仍是一种集团政治”。如今看，政治上分化的后果显而易见，而经济上尽管各国相互依赖程度深，同样也面临巨大风险。例如，由美国接手主导的《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）便是这样一场以所谓高标准分化地区经济一体化的图谋。中国学者张蕴岭教授曾发出警告，美抛开中国搞高标准的TPP，不能解决美国的问题，还会使亚太地区分裂。同样，美国近两年来鼓噪将“寻找经济理念相近的伙伴携手合作，根据共享价值和标准发展新的供应链”，实际上是意在打造一个“排除不友善国家”的供应链。2021年2月25日，美国总统拜登签署行政令，对美国重点产业进行百日大体检，并着手制定国家层面的供应链战略。日本《日经亚洲》就此报道称，美国此举是要与盟友共同打造一个“排华”的科技供应链。尽管此举很难成功，但其不断推进将对地区供应链和地区经济一体化起巨大的分化、破坏作用。
第二，对亚太地区现有的合作机制起到消极的解构效应。冷战结束后，随着以东盟为中心的“10+X”机制的发展，亚太地区逐渐形成以美国为中心的“轴辐式”亚太同盟体系和以东盟为中心的“同心圆式”亚太多边合作机制之间的竞争。针对以东盟为中心的地区合作机制，美国大体经历了一个从漠视、忽视到逐渐重视的过程，表现出既担心被排斥在这一系列地区机制之外又不甘心在这些机制内与其他国家平起平坐的矛盾心理。为此，美近年来虽加入东亚峰会及地区周边安全机制并声称尊重东盟的“中心地位”，但却一方面极力挑拨地区国家间矛盾，迟滞地区合作进程；另一方面则拉紧并推动同盟关系网络化，企图以小多边合作高效和针对性强的特点让以东盟为中心的地区合作相形见绌，因为这种合作如前所述总是缓慢甚至常常悬而不决的，这就可能促使地区国家对以东盟为中心的机制体系丧失信心、产生离心，并最终实现对以东盟为中心的地区多边机制体系进行解构的战略企图。新加坡学者张赛拉（Sarah Teo）曾指出：“具有相同想法的国家间更容易决策，无需像多边机制那样寻求共识，因为那样通常只会导致最小公约数的结果。这可能会提升小多边主义对一些地区国家的吸引力，但也会牺牲掉它们对多边主义的承诺。”2020年8月，越南外交部的政策分析人员撰文鼓吹特朗普政府在“印太”地区建立“有原则的网络”，为美在该地区推行小多边合作摇旗呐喊，就足以反映出这一趋势所存在的风险。
第三，对亚太地区安全架构与秩序起到一定的重塑作用。除了对地区国家间关系进行分化重组、对地区现有合作机制进行调整解构之外，亚太地区的这一轮小多边合作还将着眼于重构一套新的地区架构。尽管小多边合作具有排他性，但排他性并不等于封闭性，它们主张采取“包容但有限定”的多边合作模式，既强调“成员资格的限定性或同质性”，也不摒弃成员资格的“包容性”。可以说，随着事态的发展，小多边合作将根据一定的标准实现扩容。例如，2005年由新西兰、新加坡、文莱、智利四国共同签署的《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》（TPSEP），在美国2018年11月宣布正式加入后，逐步变成了一个拥有12个国家共同参与谈判的《跨太平洋伙伴关系协定》，宣称将打造“面向21世纪、高标准、全面的自由贸易”平台。同样，有关美日印澳“四边机制”可能扩容的讨论也已甚嚣尘上，2020年3月四国与韩国、越南、新西兰举行电话会议就已经被视为四边机制扩容的先声。可以说，当一个小多边合作机制“站稳脚跟”后，其便可能向外扩展，并试图将自身的规范和制度安排覆盖到整个地区。如同美国当年接手并主导《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》并打造成TPP一样。有学者评论道：“美国此举旨在将已经与其签署双边自贸协定的亚太国家（即新加坡、智利、秘鲁、澳大利亚、加拿大和墨西哥）纳入TPP谈判，以便在谈判中形成以自身为核心的贸易集团，从而更有利于利用增强的贸易集团的不对称实力，通过有顺序的谈判策略，迫使TPP谈判方中的马来西亚、越南、新西兰、文莱和日本接受美国的贸易规则”。同样，美日印澳“四边机制”也可能成为美国重构亚太地区秩序的重要手段。澳大利亚学者威廉·道就指出，“各种形式的有效多边主义尤其是小多边主义将作为印度—太平洋地区秩序构建的手段”，尽管他对在特朗普执政下美及其地区安全伙伴能否将这一策略作为该地区持久可信的外交与安全合作手段抱持怀疑态度。而在拜登政府上台后，对“四边机制”特别重视予以大力推动。2月28日，拜登就职刚一月，就举行一场四国外长级电话会议，还于3月12日将该机制升级为领导人级别，“四边机制”显然成为美重构亚太地区秩序的重要工具。
总之，在当前亚太秩序嬗变的背景下，小多边合作尽管独具高效与针对性强的特点，但其对地区可能造成的一系列后果显然已成为一个不可忽视的课题。然而，鉴于这种小多边合作日益盛行，短期内或难退潮，如何扬其长而避其短，特别是如何将其与现有机制有机结合起来，引导其共同促进地区多边合作，需作更进一步的深入研究与探讨。
