古德诺“政治与行政二分法”理论对我国行政管理体制改革的困境与出路的启示

戴成宸

【摘要】本文对古德诺的“政治与行政二分法”理论进行了浅析，之后总结出目前我国行政管理体制改革的困境，并将“二分法”理论与我国行政管理体制改革的困境相结合，从理论中提取出“二分法”对于我国行政管理体制改革的的有效启示。

【关键词】古德诺;政治与行政二分法;行政管理体制改革

一、古德诺政治与行政二分法浅析

（一）古德诺政治与行政二分法基本内容。

1.古德诺主张政治与行政的两分法，其认为行政学不研究政治问题，而是研究政府的行政效率，为了提高行政效率，最好将政府、政治权利等政治因素排斥在行政之外。1

2.古德诺认为与国家意志的表达有关的职能即政治功能，包括宪法的制定、议会立法和官员选举等方面的内容。国家意志的执行功能称之为行政职能，包括司法行政和政府行政两方面的内容。

（二）我国行政管理改革逻辑下的古德诺政治与行政二分法。

改革开放40 多年以来，我国行政管理体制改革大体上历经了三个阶段，即冲破高度集中的计划经济体制束缚阶段（ 1978—1992年） ，适应社会主义市场经济体制阶段（ 1993—2012年） ，推进政府治理现代化阶段（ 2013年至今）2。

在古德诺的政治与行政二分法中有两种价值是贯穿全部理论的，一是效率，二是民主。行政管理体制改革的第一阶段的重点是经济的发展，即重点主要是放在效率方面;而随着人们的生活水平不断提高，第二阶段的重点越来越偏向于民主和社会矛盾方面。古德诺强调政治与行政的协调，也就是保证国家意志的执行不偏离正确的轨道，最大限度的保证人民意志的实现。这与我国目前行政管理体制改革的主要问题有着相同的源头。

二、我国行政管理体制改革困境

我国加快行政管理体制改革的主要任务是通过改革，提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。3

（一）服务型政府建设困境。

1.政府部门服务意识薄弱。

许多倡导服务型政府的理论都认为政府应更好地为社会提供公共资源，努力满足公众日益增长的需要。而在一些政府部门中部分官员仍有着浓厚的父母官思想，忽视公众需求对政府工作的指向性作用，导致一些基础性建设忽视了甚至损害了民众的利益，浪费了许多政府的资源，还降低了政府的信譽度。

2.政府部门职能职责定位不清晰。

首先，政府部门中的很多工作并不能将职责权限精准地界定出来，这就导致政府各个部门之间在实际工作中经常会存在相互推诿的现象，最终造成群众几经辗转问题也不能够得到解决，从而损害了公众的利益。其次，我国的政府除了具有服务的职能之外还有管理的职能，而对于政府服务与管理职能的定位与界定，目前政府管理人员仍未做出较精准清晰的界定。

（二）政府机构改革困境

1.政府机构精简—膨胀—再精简—再膨胀”。

随着社会事务的不断增加，政府所需要管理的事务越来越多，当社会事务管理达到一定量的时候，政府机构就需要增加相应的管理机构和岗位编制，这就容易形成机构和人员的恶性膨胀;当政府意识到恶性膨胀的问题时会忽视政府职能的转变而减少机构，而随着社会的发展，机构承担的事务不断增加，造成之前精简掉的机构又回到政府中，这就形成了政府机构改革的经典困境“精简—膨胀—再精简—再膨胀”。

2.政府部门间协调机制不畅。

目前，由于存在某个事项需要多个部门的共同管理，这可能会造成管理效率和决策效能，也无法建立完整的责任追究机制。而已经实现整合的大部门多数只是实现了组织形态的整合，内设机构整合和职能融合的程度还不够，与大部门的新定位、新要求相比还有改进和完善的空间。

3.中央、地方政府机构之间缺乏互动。

目前，我国的政府结构中权力主要是集中在中央、上级政府机构，这就容易造成权力的过于集中而难以发挥地方和基层的积极性。不仅如此，中央机构又要管宏观又要管微观，既要管行业又要管企业，国民经济的宏观调控职能和微观调控职能混合，没有中间层次，容易造成“一管就死，一放就乱”的局面。因此中央机构和地方机构之间缺乏互动就容易造成许多混乱的问题。

（三）政府依法行政困境。

1.行政法制意识淡薄。

目前有法不依、以权代法等现象在我国行政领域中仍然存在，某些基层行政机关工作人员尤其是某些基层领导干部人治观念和官本位观念严重，认为法律对自己没有任何约束，以权压法，置法律于不顾。

2.行政法律制度不健全。

不同的地方政府很难形成一致的法律理念。各级地方政府都认为自己掌握着制定地方性法规的权力，并且各地的具体情况存在着差异，因此各地政府推出了不同的法规文件，这势必会使得部分法规的相关规定存在重大的不一致。

三、古德诺“政治与行政二分法”理论对我国行政管理体制改革困境的启示

我国的行政管理体制改革有其自身的特色与问题，不能够简单地套用古德诺的政治与行政二分法理论，但这也并非意味着我们要完全否定他的理论价值。尤其是，当前我国正在进行行政管理体制的改革，该理论所体现的精神内涵还是值得我们思考的;它或多或少地对我们的改革尚有一定的启发意义。

（一）协调好政治与行政关系，建设服务型政府。

1.改善党员兼任行政官员的现象。

政府可以适度使党的官员和行政系统的官员分工，党的官僚体系和行政系统的官僚体系尽量不要重合，二者各自享有各自的职权。为了不使行政部门在执行国家意志的过程中出现曲解或是党难以实现对行政部门的领导，可以建立一种专门的沟通机制，这种沟通机制可以是党设置专门的机构监督行政部门的决策执行过程，而不一定要通过党的官员直接参与行政。

2.使政府部门树立正确的服务观念。

正确政府新服务观的重点就在于政府的天职和其存在合法性的前提是政府要提供优质的服务，其次要树立以人为本的思想，要革除官本位的思想，树立公民优先、全心全意为人民服务的理念。要实现这种新服务观，政府行政人员需将实现公共利益作为一切公共行为优先考量的指导。

（二）协调好政治与行政关系，将行政效率放在首位。

古德诺认为为了提高行政效率，最好将政府的因素和政治权利等政治排斥在行政之外，这也与我国推进的行政管理体制改革的服务型政府建设有异曲同工之妙。

1.推进政府机构改革，提升政府行政效率。

政府首先要理顺政府部门之间的关系，健全部门职责体系，严格按照权责一致、分工明确的原则，明确各部门职责分工，建立严格的工作责任制和岗位责任制，在省、市、县对职能相近的政府机关探索合并设立或合署办公，从制度上机构部门上解决职能不清、人浮于事、多头领导、政出多门的弊端。

2.强化行政监督，保证政府有效效率。

古德诺认为，政治对行政的控制方式有两种：一是法定制度，二是法外调节，即政党。也就是说我国应加强政党对于政府机构的监督，从而保证行政的效率。

为了更好的建设法治社会，提高监督工作质量可以从两方面入手，一是从监督的属性上做出改变，完善领导体制。二是提高预防工作，监督部门的监督工作以往值注重结束监督，这让许多问题在开始和过程中发生，所以想要提高监督质量就需要从行为发生前入手只有这样才能让那些心思不正的人员彻底放弃侥幸心理。

注释：

1张国庆.公共行政学（第四版）[M].北京：北京大学出版社，2017：22.

2 余兴安.当代中国的行政改革[M].北京： 中国社会科学出版社，2017： 4-6.

3《关于深化行政管理体制改革的意见》.http：//www.gov.cn/gongbao.htm