村集体经营性建设用地入市的障碍与发展

摘要：随着中国农村经济的发展，土地如何高效与合理利用问题越来越突出，亟需探讨和解决。本文通过对农村集体经营性建设用地的定义与发展、土地法农村集体经营性建设用地入市的问题和完善措施进行研究和分析，并有针对性地提出解决其中存在问题的方法。

关键词：土地法;农村;集体经营性建设用地入市

一、农村集体经营性建设用地入市的现状

1.农村集体经营性建设用地的地方规制

农村集体经营性建设用地是指具有生产经营性质的农村建设用地。农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业所使用的农村集体建设用地，如过去的乡镇企业用地。完善我国农村土地直接进入市场是必然的，也是保证农村土地市场新格局的重要途径。在深圳市初次改革试点尝试的推行过程后，总结经验教训后一年又颁布了土地改革实施细则，允许原本农村集体经济组织用于工业制造的土地进入市场交易，深圳市的改革减少了政府征地的程序以使得村集体可以直接把土地放在交易中心挂牌交易。

2.农村集体经营性建设用地的中央政策变迁

在中央政策这一层面，十七届三中全会发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中规定：建设城乡共有土地必须统一依法出让的农村共有土地，直接、定期地流转农业，在符合规划的基础上，享有与土地同等的权益。十八届三中全会首次发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确强调：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。与十七届三中全会的《决定》规定相比重新明确了集体经营性建设用地与其他国有土地同等批准入市、同权同价，而不是笼统不清的“享有平等权益”这种表述。中央一号文件（2014）《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》强调：“鼓励引导和支持鼓励企业规范合理使用其他农村集体经营性用地主体出让租赁入市，在国家政策规定、符合国家总体规划和确定土地具体用途严格市场管制的规定基本前提下，允许规范使用其他农村集体经营性建设用地主体进行产权出让、租赁、入股，实行与其他集体国有土地同等经营权出让入市、同等经营权租赁用地出让同价。加快探索研究制定、建立规范完善出让农村集体经营性土地承包权和建设经营农业用地项目国有产权流转出让、债务流转和建设农业用地增值项目投资经营收益分配监督管理制度。相关产业行政主管部门或者单位个人要迅速组织研究制定、提出有关产业具体指导研究实施政策意见，加快积极组织政策制定与指导研究、修订相关产业政策以及法律法规。所有地市应根据中央管理层的综合规定，定期履行这一职能。”国土资源部2014年为了规范引导和稳定利用集体承包经营性土地建设用地，要把市场经济作为改革创新的一个重点服务领域，必须做好前期工作分析，积极不断地以正确的方式推进改革，确保改革的有效性。

二、農村集体经营性建设用地入市的障碍

1.农村集体经营性建设用地的权属来源不正规

除了在我国农业生产集体化与农业合作化的关键时代，人民公社、生产大队通过组织开展农业集体化土地生产、兴办农村集体企业而直接获得部分农村集体经营性建设用地以外，如今多数的我国农村集体经营性建设用地都主要来自于1980年代初期农村乡镇企业的快速发展。这一特殊现象主要是因为在《土地管理法》政策颁布以前，缺少农业用地总体规划这一法律方面的具体规定，直到1999年《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》的法令颁布，该种转化途径才受到严格的限制。

因此，现有集体经营性建设用地的原始使用取得管理方式和使用来源基本类似于“先占”土地制度，当今中国的法律法规一直没有解释或认可该种取得方式的正当与合法性。

2.农村集体经营性建设用地分布零散

总体而言农村集体经营性建设用地的前身大多是废弃的学校、已停产的乡镇企业、破落闲置的村落以及村周围的荒地等。这些地块的面积小，分布零散，而且大多与宅基地混合在一起，如果不经改造就不能满足用地需求方用以流转交易的要求。

3.入市改革的产业定位模糊

从整体上来看由于农村使用与流转土地往往需要考虑到每个地方农业发展的需要，各部门之间的职能分配、还与政府政策方案联系相当密切。中央和各个农村集体组织在扩大交易市场、发展农业方面发挥了重要作用，但是入市流转后所进行的产业却不够明晰。流转土地的产业开始运作后，用地者只能从竞争中受益。此外，土地的巨额溢价将促使该土地所有者尽快停止现有的流转价格，有些地区甚至存在干扰正常生产和使用不正当市场竞争方法阻碍流转土地产业发展的问题。

三、完善农村集体经营性建设用地入市的建议

1.推进农村集体经营性建设用地改革力度

农村集体经营性建设用地入市试点已经获得了一些可以推广和复制的经验，我们要在总结经验的基础上，大力推进这一土地流转改革，首先要鼓励农村经济组织兴办土地经营，通过联营、入股等多种方式参与建设用地的开发。扩大集体经营性建设用地的规划范围，让农村集体经营性建设用地的数量与规模稳步增加。其次要加大探索入市的方式，以应对农村建设用地分布零散的现实。最后要谨守农村集体经营建设用地保留红线，实现稳步缩小征地规划的范围。

2.建立集体经营性建设用地使用权流转的市场运作机制

一是构建农村集体建设用地流转入市的交易许可管制制度，规定一系列入市流转的条件。二是建立科学合理的价格机制。引入自由市场机制后，价格和土地租金分配水平等自由市场成分都由各地市场主体供求关系自行决定，各地政府可以同时探索借鉴城市新建基准房用地价格的制定工作规则，探索与研究制定一套适合我国农村集体经营性建设用地市场价格的制定规则。三是加快建立土地流转资产市场交易中介信息服务体系。就农村的现实状况来说，缺少或待完善土地市场的流转中介。

3.建立集体经营性建设用地市场监管制度

制定集体经营性建设用地市场监管制度，主要是要遵循合理正规的市场交易方式。拍卖、招标、挂牌交易就是法定的土地用益物权流转方式，政府要加快完善落实这一监督管理方式，严格遵守土地流转市场交易原则。

4.建立税收调控机制

国家可以对土地流转收益分配运用经济手段调控，运用税收调控制度调节收益分配，实现分配的公正合理。尤其针对不同农村经营性建设用地价值差异大的问题，由于土地的地理位置等多种因素影响，各个土地可能存在收益价格差异大的问题，政府可以通过税收对其收益进行调整和分配，保证一定数量的土地用于农村的一体化建设和社会发展。

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作者简介：张力之，西北政法大学在读硕士研究生。

研究方向：环境与资源保护法。