成渝地区双城经济圈协同立法研究

摘要：成渝地区双城经济圈战略正式提出以来，川渝两地积极展开协同立法，相应的框架、机制、理念和重点项目相继确定，实践尝试也逐步展开。但由于立法主体层级不对等、政策强于法律、旧法清理迟缓等原因，协同立法推进存在困难。需要争取中央-地方层面的协调管理，建立权威長效的协同立法机制及示范区。

关键词：成渝地区双城经济圈;协同立法

成渝地区双城经济圈要竞合发展、产生极核效应，需要建立一个标准、规则统一，无体制性障碍和法律冲突的区域法治环境。尽管两地有着长期并肩发展的历史，但在区域协同立法上还尚属起步阶段。

一、成渝地区双城经济圈协同立法现状梳理

（一）建立区域协同立法框架

2020年1月3日，中央财经委员会第六次会议提出，“推动成渝地区双城经济圈建设，在西部形成高质量发展的重要增长极”①7月，两地签订《关于协同助力成渝地区双城经济圈建设的合作协议》，建立了协同立法的基本框架。在此框架下，两地立法项目协商确定、立法文本协商起草、立法程序同步推进、立法成果共同运用、法规实施联动监督。②

（二）明确区域协同立法的机制

一是联动机制。两地逐步建立川渝人大常委会定期会商机制、秘书长沟通协商、专委会专项工作交流、市州区县人大常委共工作对接等机制。二是保障机制。两地协同开展地方性法规清理工作，力图破除旧法禁锢。两地计划双方每年选定1至2个与成渝地区双城经济圈建设有关的重要事项、重大项目，通过听取审议专项工作报告、执法检查等形式，联动开展监督。③

（三）确立区域协同立法理念、方向和重点项目

在协同立法方向上，两地将围绕加强协同立法、联动开展监督、协同开展代表活动、强化人大制度理论与实践研讨四个方面开展合作。在协同立法理念层面，两地就区域合作、联防联控、联合执法将开展立法研究论证，尽量统一概念、统一措施、统一标准。在重点项目方面，两地将重点围绕交通基础设施、现代产业体系、协同创新、国土空间布局、生态环境保护、公共服务等方面精选具有协同点的立法项目开展协同立法。

（四）开展区域协同立法实践

一是两地人大开展意向性合作。如自贡荣昌两地人大常委会签署《推进成渝地区双城经济圈建设一体化发展合作协议》。二是两地政府之间搭建合作框架。例如眉山市与大足区签订《四川省眉山市人民政府重庆市大足区人民政府推动成渝地区双城经济圈建设合作框架协议》。三是部门之间开展专项性合作。如广安、渝北两地纪检监察、警务、司法、农业、生态环境等部门签订了专项合作协议。四是开始执法实践，如四川省交通运输厅、重庆市交通局在泸州市合江县开展首次交通运输联合执法，探索两地“跨界+联合”执法新模式。

二、成渝地区双城经济圈区域协同立法的困境

（一）立法主体较单一、层级不对等，影响区域立法整体性

尽管是两地人大搭建起了协同立法的基本框架，但是在实践中协同立法主要还是以政府及其部门为主，市州区县人大立法相对较少，这就让两地区域立法非常松散、缺乏整体性。此外，重庆市的行政级差由市、区县两级构成，而四川省的行政级差由省、市州、区县三级构成，这种行政级差的不对等，让两地立法主体在立法权限和立法程序上也很难整合在一起。并且双城经济圈内立法主体众多，既有4个省级立法主体（川渝两省市人大及政府），又有多个市级立法主体，各立法主体大多是自主探索对他地城市对接，由于需求和发展水平的不同，协作立法的方向也各有不同，区域立法缺乏整体协调性。这种情况下，现在签署的协议可能会成为将来法规清理的对象，重复立法、冲突立法的现象突出。

（二）重政策、轻法律，影响区域立法长期性

成渝地区双城经济圈协同立法与经济特区立法的顺序有很大的不同。经济特区是法治先行，法律推着政策走;而双城经济圈是政策先行，政策推着法律走。而我国现行立法体制下各平级地方立法机关能否联合制定跨区域地方性法规、规章，以及如何制定跨区域地方性法规、规章尚在摸索阶段。成渝地区双城经济圈在区域协同立法上也主要是通过缔结政府间行政协议的方式来进行，即通过政府间协商合意，来达成行政协议。这些行政协议当下对区域经济一体化发展起到了推动的作用，但是长远发展来看稳定性较弱，可能随着时间的推移、官员的变动、工作重心的转移而发生改变。

（三）地方利益保护、旧法清理迟缓，影响区域立法协调性

成渝地区双城经济圈涉及城市较多，各个城市在发展过程中形成了众多不同位阶和地方特色的法律文件。这些具有地方特色的法律文件为当地的发展起到了助推作用，但是却成为了区域协同立法的障碍。两地省市人大签署《协议》后，就开始着手清理相关领域的地方性法规，对制约推动成渝地区双城经济圈建设的法规和规范性文件中的有关条款，依法予以废止或者修改。但是由于涉及法律法规较多、内容冗繁、差异较大，此项工作目前推进得还比较缓慢。此外，由于旧法清理工作还涉及地方利益的分配，特别是一些同构化率较高的产业、同质化较严重的市场，比较不容易达成共识，很难推动协作立法。这就造成区域协同立法涉及浅层次问题多、涉及核心层次少;围绕技术层面较多、围绕利益层面较少;意向性框架协议较多、实质性推动程序较少。

三、成渝双城经济圈跨域协同立法的路径选择

（一）争取中央-地方层面的协调管理机制

成渝两地协同立法是通过法律手段对成渝地区双城经济圈范畴内的各行政主体进行利益的再分配和再调整，涉及两地立法机关、省级政府及相关部门的利益博弈，仅仅依靠两地之间的协调很难取得突破性进展。首先需要建立中央层面的统筹小组，以消除协同立法障碍。如成立成渝地区双城经济圈协同立法工作小组，由全国人大法工委、两省市人大组成，定期召开成渝地区双城经济圈协同立法工作小组会议，研究决定成渝地区双城经济圈建设亟待协同立法的项目，确定立法方案、明确完成时限、评估立法效果。其次，需要成立地方层面的立法工作对接机构，具体推动落实中央立法工作小组确定的区域立法具体事项;并定期向中央立法工作小组上报川渝公共服务跨行政区域转移接续、产业升级转移、生态环境保护、文旅融合等需区域立法的重大项目。两地预成立的川渝人大常委会定期会商机制可以作为地方层面的承接机构。

（二）建立权威长效的协同立法机制

从“成渝经济区”到“成渝城市群”再到“成渝双城经济圈”，成渝城市群一体化发展上升为国家战略，承担着贯通东西部，实现国家内部区域协调发展的重任。如此大的“一盘棋”不是短时间内就能够落成的，在双圈发展的过程中也必然会出现众多新情况、新问题。这就要求两地协同立法要建立权威长效机制，设立常设机构，拿出一揽子推进措施和监督措施，使协同立法具有约束力和强制力，让区域立法常态化、制度化、规范化。例如在川渝人大常委会定会商机制下建立协同立法委员会，委员会由两地人大、政府、法律专家组成，负责两地协同立法的草案拟定、纠纷解决、执法监督、文本备案等具体立法事项。协同立法委员会同时对接两地立法机构，协调两地相应的地方性法规和政府规章，逐步拓展区域立法领域、清理冲突立法;逐步协调两地立法步调、形成系统性较强的区域性法治环境。

（三）建立协同立法示范项目、示范区

第一，在适合范围试水区域协同立法，建立具有跨行政区域性质的法律法规。例如在建设具有全国影响力的重要经济中心、科创中心时，尝试通过两地共同授权，以不破行政隶的方式，打破行政边界，建立一套标准统一、程序统一、执行统一的配套规则制度。第二，在适合范围建立协同立法示范区，推动与行政区适度分离的协同立法示范区。例如在组团发展的川东渝西区县，小范围尝试协同立法示范，积累可推广的协同立法经验。在这些区域，不少城市被赋予地方立法权的时间还不长，一方面在立法资源、立法能力上有所欠缺;另一方面也更少有旧的立法障碍。第三，配合具有协同立法意义的项目，建立协同立法的范本。例如从两地人大《关于协同助力成渝地区双城经济圈建设的合作协议》确定的合作项目中选择生态环境保护等本身就具有区域立法意义的项目，进行立法示范和范本推广，以带动成渝地区双城经济圈区域法治环境建设。

参考文献

[1]宋婷婷，打造區域协同立法样板[J]公民导刊，2020年8期20-21页

[2]陈敏，从“探亲”到“携手”[J]公民导刊，2020年8期，14-17页

[3]伏虎，强化毗邻地区深度融合助推成渝地区双城经济圈建设走深走实[J]重庆行政，2020年8期，14-17页

注释

①伏虎.强化毗邻地区深度融合助推成渝地区双城经济圈建设走深走实[J]重庆行政，2020年8期，14-17页

②宋婷婷.打造区域协同立法样板[J]公民导刊，2020年8期20-21页

③陈敏.从“探亲”到“携手”[j]公民导刊，2020年8期，14-17页

作者简介

吕晗（1983-），重庆，中共重庆市大足区委党校，硕士研究生、讲师、法学。