全域土地综合整治视角下占补平衡项目优化对策

张静

（陕西省土地工程建设集团，陕西 西安 710075）

0 引言

城市化发展是21世纪的热点问题，城市化对吸收农村剩余劳动力、促进工业化进程以及带动区域经济发展具有重要作用。近年来，城市化迅速发展导致城市用地扩张，侵占城市周边耕地现象屡禁不止。在城市化过程中必然伴随城市建成区面积扩大、耕地面积减少现象，应用占补平衡模式可以有效降低耕地占用面积，并且符合人口职业转变、产业结构转变与地域空间的变化需求。在今后发展过程中，要不断研究耕地占补平衡问题。耕地占补平衡政策来自《土地管理法》，国家规定对耕地占用问题制定相应的补偿制度，例如，非农建设经批准占用耕地，要按照“占地多少、补充多少”的原则，以此保证国家耕地整体面积。在此过程中，各地政府与相关部门要对占补平衡体系进行调整优化，以此保证非农建设占用耕地与土地整理开发复垦的补充耕地能够达到平衡。耕地占补平衡管理工作比较复杂，在实际开展中容易受到管理制度、核实效率、占补平衡体系以及开垦费用等方面的影响。因此，只有从多方面入手，针对各地耕地占补平衡管理效果进行分析，才能保证地方社会经济发展。

1 土地整治的历史演进

农村人口在中国总人口中占据着非常大的比例，土地问题与民生问题之间有非常密切的联系，对于土地利用方式的选择会直接影响农业生产的质量和效率，因而土地整治工作深受政府关注和社会关注。我国开展土地整治工作的时间非常早，自21世纪以来通过实施相应措施，已经取得较好的整治成果，耕地面积稳定增长，农作物产量逐渐趋于稳定。在最新的乡村振兴战略中，针对农村地区的生态环境保护提出非常多的要求，对土地整治工作的本质、途径以及目的都提出全新的要求。最早期的土地整治工作以不断增加耕地面积为主，因为当时全国都面临非常严峻的粮食短缺问题。在粮食问题得到解决之后，土地整治工作的目的发生了变化，措施又得到进一步优化，耕地的质量成为主要的关注对象。在此之后，土地整治工作与生态环境保护联系在一起，同时也引入多种多样的控制手段[1]。全域土地整治工作是土地整治经过多年发展后形成的更加丰富的、符合时代发展趋势的整治手段，能够显著提升农村土地的利用效率。土地整治工作已开展多年，取得一定的成就，使现代化的农业基础得到进一步稳固。在过去阶段，土地整治工作过于重视单方面的优化，并没有给予全局部署足够的重视，而现代化乡村振兴的主要目的，是要能从各个方面开展建设工作，实现土地综合利用。

2 全域土地综合整治是实施乡村振兴战略的必需

实施乡村振兴战略，要统筹山水林田湖草系统治理，加强农村人居环境整治，构建人与自然和谐共生的乡村发展新格局。全域土地综合整治对农村生态、农业建设空间进行全域优化布局，为实施乡村振兴战略创造有利条件。产业振兴是乡村振兴的关键一环。当前农村产业发展面临农业种植效益低、土地碎片化、农村产业发展用地紧张等困难，由于农田水利等基础设施等居于靠天吃饭，三产融合是推动乡村发展进而助力乡村振兴的重要内容，要延长农业产业链和价值链，面临产业发展用地紧张的制约；农村宅基地存在超标准建设、一户多宅、废弃地等现象，这不符合土地集约原则。通过实施全域土地综合整治，优化农田耕种条件，推动农田平整和权属整合，形成农业适度规模经营和三产融合发展格局。全域土地综合整治通过调整土地利用结构，将农用地整理与农村建设用地整治相结合，开展多要素、多目标、多模式综合整治，解决耕地分割细碎、农业配套基础设施缺少、产业用地分散等问题，使农田连片、产业集聚，实现产业融合发展用地集约精准配置，引领产业转型升级，见图1。

图1 全域土地综合整治鸟瞰图

3 实行占补平衡项目的优化对策

3.1 基于耕地多功能的区域特色农区全域土地综合整治

全域土地综合整治既没有统一标准，更要防止“千村一面”，应按照因地制宜原则，根据不同乡村的社会经济人口发展条件、区位条件、比较优势、地方特色、战略定位及发展目标采取不同的整治手段和整治措施。《关于统筹推进村庄规划工作的意见》明确将村庄划分集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤4种类型。村庄规划是实施全域土地综合整治工作的龙头，要处理好全域土地综合整治中的耕地问题，应根据《意见》中不同类型的村庄，制定不同的整治目标，采取相应的土地整治措施，提升耕地多功能。

3.2 规划控制指标

全域土地综合整治生态规划其实是生态资源优质化、生活空间环保化、农业生产生态化和产业发展绿色化的过程。在生态资源方面，以往土地整治规划多关注林地、水域湿地的数量控制指标，如森林覆盖率、水面积率等，对生态资源的布局合理性和生态质量考虑较少。其实，林地景观连接度、水系沟通性等指标对生态资源优化更具有指导意义，生物多样性、水质、碳排放吸收量等指标则能反映生态资源的质量。在生活空间方面，除了常见人均建设用地面积、人均绿地率、生活污水纳管率、公共服务设施配套水平等数量指标以外，应增加清洁能源普及率、环保建筑占比等质量指标。在农业生产空间方面，有农田集中连片程度、农田防护面积比例等常规数量结构指标，但对农田生产模式和农田生态系统的控制要求缺乏关注，农业面源污染防治工程配套率、农田轮间套种面积比例、农田区域生境多样性等指标更能反映农业生产的生态化程度。此外，从资源利用效率和功能复合的角度看，对农渔复合、农林复合用地也应给予更多的考虑。在产业空间方面，应提高生产废弃物循环利用率、绿色经济产值比重等指标，以引导乡村产业绿色化。

3.3 建立以产能为核心的耕地占补平衡新模式

耕地占补平衡项目的实施原则为“先补后占”，要求土地使用者在占用现有耕地之前必须在当地自然资源部门的监督指导下开垦出同样数量的耕地。近年来占补平衡项目质量不断提升，尤其是原有耕作层土壤的重要程度不断增加，表土剥离+土地平整+覆土回填的模式已被广泛应用于占补平衡项目中。将建设用地占用的优质耕地的耕作层土壤有计划地剥离后进行覆土，用于土地整治、农业综合开发、中低产田改造、土壤修复等项目以提高土壤质量，也是适应时代发展的耕地占补平衡的有效新途径。因而，在全域土地综合整治背景下，要建立以提高新增耕地粮食产能为核心的占补平衡新模式，继续大力推进高标准农田建设项目、增减挂钩项目、矿山修复、“旱改水”、山水林田湖修复以及零星的耕地、园地、林地和其他农用地整治等项目的实施，不断发掘土地潜在产能，通过工程措施、科学技术投入、完善田间管理模式以及作物种植结构优化等切实提升耕地产能。同时，切实结合“耕地数量、水田面积、粮食产能”三大指标储备，分类管理和指标核销机制，明确建设用地拟占用耕地的数量、水田面积和粮食产能，以县（市、区）为单位，通过耕地占补平衡动态监管系统分类从储备库的指标中予以核销。不断优化现有耕地等别评定方式和粮食产能评估精度，并探索开发新的适应于耕地产能评估的耕地质量评估体系。

4 结语

全域土地综合整治生态建设是一个长期的过程，要修复以往人类活动造成的环境污染，更要系统性地恢复生态系统服务功能，核心是要从根本上革新现行粗放的土地利用方式，实现土地利用生态化、经济发展绿色化。全域土地综合整治生态规划的合理与否将会影响生态修复的效果，因此需要制定合理的控制指标和分区规划，重点落实好各类生态用地的数量结构优化和空间布局优化，既要考虑系统合理性，也要评估可操作性，为全域土地综合整治和生态修复的实施提供科学的参考。