我国绩效信息公开研究的现状及趋势——基于CiteSpace 可视化分析

熊 珊，张红春

（贵州大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550000）

一、引言

自20 世纪中后期开始在全球兴起了新公共管理运动的热潮[1]。绩效管理改革也随之开始崭露头角。绩效管理的目标是为了实现政府的有效治理，对内为提高内部事务管理的效率与效益，对外解决公共服务供给、政府的经济社会事务治理等问题，实施以绩效信息为基础的绩效全过程的公共治理活动[2]。近二十年来，绩效导向型政府改革引起了各国政府和国际组织的广泛关注[3]。一个不追求绩效的政府是“纯消费型政府”，而只追求绩效但忽视了绩效评估的政府则是一个“失控型政府”[4]。只要进行了绩效评价，绩效信息也会随之产生，不管此类信息是公开的还是未公开的。

进入21 世纪，社会发生了巨大的改变，信息技术、知识经济成为绩效管理发展的新背景[5]。伴随着西方新公共管理运动的兴起与传播，我国也深受其影响，“随着我国迈入数字化社会，公共管理的复杂性日益增加，许多公共事务具有动态性、非线性和自组织性特点，公共问题具有跨区域、跨组织和跨层次性，不确定性成为公共决策的一种常态”[6]。以绩效为导向的新公共管理面临着瞬息万变的环境，面临着绩效与政府管理衔接的问题。随着社会的发展，建设高效廉洁民主化的政府对其提出了更多的要求，尤其是“近年来，政府信息公开的程度、政务的透明与否已经成为考察一个国家的民主法制建设的重要标志”[7]。随着《政府信息公开条例》于2008年5 月1 日实施，标志着我国政府信息公开开始走上法制化的轨道。2017 年10 月，习近平总书记在党的十九大报告中提出，要建设强有力，全面规范透明的预算制度，实施全面的绩效管理。“但让人有所担忧的是，这种全面绩效管理究竟能否有效落实？毕竟任何一种绩效管理落地都必须依赖于可靠的绩效数据，若绩效数据出现差池，则会使得全面绩效管理的宏伟目标‘跑偏’，浪费了中央改革的一片苦心。”[8]绩效信息公开对于中央而言有着重要意义，对于地方政府来说更是如此，因为在地方政府管理中，进行管理的前提是要有真实可靠的信息作为其进行管理的前提保证[9]。“随着信息社会的兴起，信息已经成为了组织中仅次于财政资金，甚至不逊于财政资金的资源”[10]，绩效信息是进行绩效管理的关键因素，而信息的获取是政府及相关主体运用其进行内部管理与外部问责的棘手问题。众所周知，在我国，对信息有着绝对的控制力的是政府，政府手中掌握着最多的信息资源[11]政府对所拥有和控制的绩效信息公开还是不公开，绩效信息公开的透明程度是多大，如何公开以及公开绩效信息结果的运用等都是政府绩效管理中面临的难题。可以说，政府绩效评估的生命是政府绩效评估信息的真实性。在很大程度上政府进行的绩效管理是一个信息收集、加工以及处理的过程[12]。所以在绩效管理中，信息扮演着关键角色，信息公开程度成为必须要关注的问题。

二、研究方法与数据来源

本文的数据来源于《中国学术期刊（网络版）》（中国知网CNKI），在知网高级检索项中以“关键词or 主题词＝绩效信息公开”为主题词进行检索，检索时间段为2000—2020 年，检索20 年的数据，数据下载时间为2020 年12 月6 日，共检索到期刊论文476 篇，剔除会议以及报纸，得到论文420 篇，以这筛选后的420 篇文献作为本文章的数据分析样本。将文献数据资料导入CiteSpace 软件中进行数据可视化处理分析，用“关键词”的分类标准进行知识图谱与调整可视化效果，最后生成文章分析所需要的相关知识图谱。

研究目的：通过软件的可视化去了解：（1）绩效信息公开研究主要聚焦在哪些领域？（2）目前所重点研究的领域在未来是否有更进一步研究的价值？（3）未来研究的新领域？

三、期刊发文基本特征分布

（一）波浪式上升的研究趋势

从图1 可以看出，关于绩效信息公开的研究是从2003 年开始，不同年份间绩效信息公开发文量不同，2003 年间发文量最少（1 篇），2019 年发文量最多（55 篇），较21 世纪初具有较大增长，预计2020年发文量为50 篇。从整体发展看，该领域研究呈波浪形增长态势，说明近年来绩效信息公开已成为学者们研究的热点问题。这是由于今年来，随着大数据技术的发展，人们可以足不出户了解天下事，通过互联网平台可以了解到政府实时动态并通过平台实现知情权、监督权、选择权等基本权利的实现。同时，政府为了加快服务型、透明型政府的构建，积极公开政府绩效信息以提高政府管理能力，实现政府治理体系和治理能力的现代化。所以，近年来，政府绩效信息公开逐渐进入学者的研究视野。

图1 发文年度趋势

（二）单一式的发文机构

由图2 可知，主要发文机构以高校为主，主要以湘潭大学为首，其次是中国软件评测中心，最后是各类研究院。近几年随着科技的进步，大数据技术在政府领域的应用，新型的政府管理模式成为学者们关注的焦点。研究机构主要集中在高校，也可以看出关于绩效信息公开的研究比较松散，与其他机构联系较少，可以说在绩效信息公开研究中，高校占据绝大部分，这样的趋势不利于多元化发展，研究角度也受到限制。

图2 发文机构

（三）聚焦式的研究主题

由图3 可看出绩效信息公开为主题下相关发文量存在不同差异，绩效信息公开为主题的研究中侧重点也不同。信息公开发文量最高（52 篇），因为绩效信息公开是实现绩效管理的前提保证，在绩效管理中占据重要的作用，因此备受学者关注，发文量也就最高。其次为绩效评估（41 篇），政府网站（40篇）位列第三，紧随其后的是政府信息公开（33 篇），说明在绩效信息公开为主题条件下以研究信息公开、绩效评估、政府网站以及政府信息公开为主，也说明这四方面研究是学者们研究的热点问题，发展也日渐成熟。信息公开是为了保障公众知情权、监督权、选择权等基本政治权利实现的重要体现，信息公开也是现代公众对政府管理提出的新要求。在最近几年，透明政府构建的呼声越来越高。特别是“大数据时代的政府绩效管理模式实现了以民为本和数据驱动，有力推动了政府绩效持续改进，可以说将带来政府绩效管理的一场深刻革命”[13]。数据时代的到来，让我们足不出户便可以了解天下事，正是由于数据时代信息传播的数据化、迅捷性和交互性等特点，要将谣言遏制在摇篮，政府信息的主动公开是最节约成本与最快捷的方式。政府网站是政府绩效信息公开的主要平台，所以关于政府网站的优化与管理是绩效信息公开研究中一个重要的议题。政府在进行绩效管理的过程中，政府绩效评估是实现其顺利进行的一个重要手段。当然，绩效评估结果最终展现必然要有载体，而其主要载体是政府绩效信息，因此政府绩效信息的公开是政府绩效管理的关键信息基础。

图3 研究主题发文量

四、研究热点与前沿分析

（一）关键词共现分析

图4 关键词共现图

关键词体现出研究的中心问题，是一篇文章的凝练与精华，对高频关键词进行分析，可以让我们很快地找到一个研究领域研究的关键所在。本文以利用中国知网导出420 篇文献作为原始数据并转换格式后，导入到Citespace 软件中，将年份设为2010—2020 年，时间切片设为1 年，阈值设为Top50，设置其他参数为默认，进行可视化运行以后，得到绩效信息公开研究关键词共现图谱。在Citespace 绘制的图谱中，十字架的大小表示节点在网络中出现的频次，节点越大则表明出现的频次越高。各个节点之间的存在的连线表现出共现关系，节点间的连线越粗则表示共现强度越大。据上图可以看出，信息公开出现频次最多，主要原因是与本文选取的文献有关。另外从上图我们也可以看出，绩效评价、绩效评估、政府网站、政府信息公开、预算绩效管理等关键词出现的频次较高，表明当下绩效信息的研究主要围绕以上主题进行展开，是学者们共同关注的热点话题。当然我们也可以从图中看出，公众参与在绩效信息公开中的作用越加显现出来，这是由于随着我国行政体制改革的深化，公众越来越多地参与到政府管理当中，在绩效管理中，虽然公众没有明显地直接参与到政府绩效管理中，但在政府进行绩效评估当中，公众参与也是绩效评价的一个重要指标。

（二）关键词聚类分析

如果只是仅仅对关键词进行词频统计分析的话是很难把握当前绩效信息公开的热点的。所以笔者运用CiteSpace 软件更加深入的进行关键词与主题词的聚类分析，得到绩效信息公开关键词共现聚类图。高频关键词与主题词的共现聚类图有利于我们更深层次的挖掘出当前研究的热点。聚类的基本原理是将检索范围内联系程度相近的关键词分类汇集，形成独立的类别。关键词聚类结构图谱如图所示，不同数字代表不同聚类号，绩效信息公开为主题关键词聚类集中于12 个较大类别。根据聚类判定标准：关键词间连线越多，图谱信息模块性（Q 值）越大，说明聚类效果越好，当Q>0.3 时表示图谱信息模块性显著；当图谱轮廓系数（S 值）大于0.5 时表示聚类结果较合理。据图5，图谱信息模块性Q 值为0.717 8、S 值为0.882，说明该关键词聚类图谱较为合理，基本可以合理反映出绩效信息公开研究领域的总体情况。从聚类图谱中，我们可以看到信息公开是最大的类别，其次是绩效评估，然后是政务公开，最后是绩效评价、预算绩效管理、政府绩效信息等类别。因此，在政府绩效信息公开研究中，信息公开是现在学者最为关注的问题。

图5 关键词聚类分析

（三）主要研究热点

据图可以分析出信息公开、绩效评估、政务公开、绩效评价、预算绩效管理、政府绩效信息、环境信息公开、预算公开、绩效管理、绩效信息、公共部门等领域是绩效信息公开研究的重点与热点。

（四）关键词突现分析

图6 关键词突现图

分析学科前沿是必要的，因为对研究前沿的分析可以让我们及时准确地掌握该学科的研究前沿和最新发展，有助于预测该学科的发展方向和今后进一步研究的重要问题，对于该学科的研究具有重要意义[14]。借助软件Citespace 提供的突变词（Burst Words）的探测功能，从大量的主题词中识别出频次变化率高的词语用以展现出该领域来学科领域的研究前沿。将突变词按强度大小进行排列得到上图，从图中我们可以看出绩效预算管理、政府网站、电子政府和绩效信息持续时间最长，虽然其中有些领域的研究暂时趋于平稳，但其还是有一定的研究意义；从图中我们也可以看出预算绩效管理和第三方评估是近年来研究的热点问题，特别是预算绩效管理，从2016 年以来，一直是政府绩效信息公开研究的热点问题，也是未来绩效信息公开领域持续研究的热点问题。第三方评估2018 年成为热点问题并在未来依旧是热点问题。绩效预算管理和第三方评估在新时代构建服务型、透明型政府中具有重大意义，对于他们的研究将会更加的深入彻底。

五、结论与展望

本文通过对绩效信息公开领域权威级别的学术性专业期刊2000—2020 年的刊文分析，主要从刊文量变化、主要研究机构、关键词共现、关键词突变情况进行特征的识别，运用知识图谱方法，对目前研究的热点与前沿进行归纳总结，结合现有研究现状，得出以下结论和建议。

（一）绩效信息公开研究呈现上升趋势

从前文所述中，我们可以看出对于绩效信息公开的研究正在逐年上升，这是因为绩效信息公开透明具有重大意义。

1.政府绩效信息透明度的提高，是实现政府治理能力和治理体系现代化的重要保证。政府体制改革的推进和政府职能的优化需要政府绩效信息的公开透明。“政府信息和行政公开，不仅是进一步深化行政体制改革的重要前提，而且是‘建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府’的基本要求，还是履行好各项重要政府职能的基础。”[15]政府信息公开透明一直是政府行政体制改革中的一个重要议题，随着绩效信息公开透明的程度不断加深，行政体制改革也在不断深入；在我国服务型政府建设过程中，政府绩效信息公开透明是促进廉洁高效、服务型政府建设的基本要求，是我国政府职能优化的重要信息前提。

2.政府绩效信息透明度的提高，是保障公民基本政治权利实现的重要体现。进一步全面、深入、规范地加强政府信息公开，对切实保障公民的经济、社会权利和知情权、参与权、选择权、监督权等基本政治权利的实现以及有着重要意义[16]。而且政府信息公开透明，有助于提高公众学习绩效管理知识的积极性，使公众在学习中深刻了解到公众参与绩效管理的渠道与机会，培养公众的参与意识，为后期政府绩效管理的推进奠定一定的基础。

3.政府绩效信息透明度的提高，是数据时代发展的必然要求。“大数据时代的政府绩效管理模式实现了以民为本和数据驱动，有力推动了政府绩效持续改进，可以说将带来政府绩效管理的一场深刻革命。”[17]数据时代的到来，让我们足不出户便可以了解天下事，正是由于数据时代信息传播的数据化、迅捷性和交互性等特点，“三人成虎”的谣言传播速度快，特别是关于政府方面的信息传播。要将谣言遏制在摇篮，政府信息的主动公开是最节约成本与最快捷的方式。

（二）绩效信息公开中公众参与的提高

随着时代的发展，我们可以发现这样一个现象，公众越加关注政府信息公开透明，为什么会出现这一现象呢？这是因为政府绩效管理根本上是政府对公众负责的机制。因此，在绩效管理中，应明确政府绩效信息公开的主体和责任，构建以政府网站为核心的绩效信息公开平台。要想使公众主动学习、使用和参与绩效管理，相关部门必须要扩大广泛的政治和公众参与，拓宽和加深其范围和深度[18]。“要落实《政府信息公开条例》中‘以公开为常态、不公开为例外’的原则，改变长期以来公共部门把信息作为自己部门‘私产’的行为习惯，实现信息透明、数据共享，建成开放政府。通过社会公众参与政府绩效评估，将公众的服务需求变成政府行动，把公众的满意度作为政府绩效的评价标准，使公众的获得感成为政府公共服务的主要目标。”[19]

我国在建设服务型、透明型政府的过程中，公众参与绩效管理起着关键性的作用[20]。为什么沟通渠道的构建在提高公众积极参与度中尤为重要？从现实生活中我们可以发现，导致公民与基层政府之间的信息无法传递，基层政府与公民之间的信息不对称现象的发生，最重要的一个原因是沟通渠道的阻塞[21]所以在提高基层政府的沟通能力过程中，基层政府与公民之间的信息顺畅传递和二者之间相互理解是解决信息不对称问题的一个重要手段[22]。因为基层政府直接接触公众，最能发现公众需求，而公众也可以通过基层政府向中央政府表达自己的需求。这种基层政府与公众之间双向沟通的关系，会使得信息在二者之间流通，从而促成传递与理解，使得公众与基层政府在一定程度上达成对相关信息一致的见解，解决了由于信息不对称而出现的基层政府与公众之间的矛盾问题[23]另外，政府通过政府网站这个平台公开相关信息，而公众也通过这个平台了解到政府相关行为表现。换言之，政府网站是政府与公众之间进行实质沟通的桥梁与纽带[24]。由此，政府网站的建设与优化是政府进行信息公开的必要准备。除了通过正式渠道与公众之间积极沟通，根据公众需要拓宽公众参与渠道，还要注意通过非正式沟通渠道传递的信息。通过非正式渠道（俗称“小道消息”）传递的信息并非没有根据，而且“小道消息”比通过正式渠道传递的信息更快、更有效。因此，在政府管理过程中，“小道消息”的影响是我们不可忽视的[25]。

（三）预算绩效管理与第三方评估更加体现科学民主化

预算绩效管理与第三方评估是近几年才兴起的新的研究重点和热点问题。发生这种趋势的主要原因是我国现代化进程中越来越多地关注到服务型政府、责任性政府以及透明型政府建设理念的引导。例如，在政府绩效管理过程中引入第三方机构，提高政府绩效信息全过程的客观公正性。“就科学内涵而言，在政府绩效评估中，‘第三方评估’指的是通过政府机构与行政相对人（人民群众）以外的非直接利益相关者来对政府绩效进行评估的活动。在这里，‘第三方’强调的是它与政府和与作为行政相对人的人民群众的利益不相关性，以及由利益的不相关性衍生的独立自主性。”[26]“这有助于避免政府既当裁判员又当运动员的一言堂式管理，使‘捂盖子’式的回避群众式管理化为‘揭盖子’式的透明管理，发现了一些政府内部碰触不到、不敢公开的问题，让监督更加客观、独立、公正。”[27]“作为受政府委托的第三方机构，政府理应与第三方机构共享所有评估信息，只有在保证信息的完整性和真实性的前提下，评估结果才能够真正反映出政府绩效中存在的成就与问题，否则评估就失去‘初心’，评估结果也不具备任何权威性。”[28]评估结果不具有任何权威性，那后期绩效信息的公开透明也不具有任何意义。

（四）绩效信息公开中的技术运用

从关键词共现中，我们看出，政府网站、电子政务和政务公开的研究在绩效信息公开中占据了一定的位置。“大数据时代的政府绩效管理模式实现了以民为本和数据驱动，有力推动了政府绩效持续改进，可以说将带来政府绩效管理的一场深刻革命。”[29]当然，技术例如大数据技术的运用也为政府节约了公开成本，线上的公开方式使公众能够实时得了解到政府绩效管理的动态。想要赢得公众的信任与支持，阳光政府的建设理念必须要落地实施，而不是一句空谈。所以，在我国“至关重要的是要避免工具主义和技术决定论，即为了使用大数据分析技术而使用，否则就可能导致政府绩效管理目标和手段的本末倒置[30]”。目前各级政府的绩效信息体现数据化的特点，但是在绩效信息统计过程中，要注意到绩效信息不是去体现可视化的数据，而是用数据来可视化政府的绩效。

（五）绩效信息结果运用研究较少

不管是从发文主题、关键词突现还是关键词突变当中，我们并没有看到绩效结果运用的体现，这也就从侧面说明了在目前的研究当中，关于绩效信息结果运用的文献较少，而绩效结果运用是绩效管理中极其重要的部分—绩效评估的目的是为管理人员和其他利益相关者提供可用的绩效信息，以解决缺乏信息的问题。关于政府绩效信息的生成和制作，国内外学者已经做了大量的研究，但是对于如何利用政府绩效信息却知之甚少。关键的研究问题是：为什么人们使用或不使用政府绩效信息？只有回答这个问题，才能真正理解政府绩效信息利用的逻辑和机制，并提出针对性的对策和建议，以提高政府绩效信息利用的程度和效果[31]获取真实、可信度高以作出科学决策和优化管理的目的失去了信息基础。但从前文所述中我们可以看到，在绩效信息公开领域中，关于绩效结果运用的文献很少，很多的研究只是停留在绩效信息公开的公开形式与公开内容方面。所以在未来的研究中，还应该加强对绩效结果运用的研究。

总之，绩效信息公开透明在绩效管理中占据着举足轻重的位置，其是政府进行绩效管理的关键因素，但目前来说，我国对绩效信息透明度的研究较少且主要集中于绩效信息数据的公开，对于绩效信息公开数据的结果运用方面研究较更少，可以说我国政府运用绩效信息进行绩效管理还停留在信息的收集与公开阶段，而不是对政府绩效信息的结果运用阶段。对于未来绩效信息透明度的发展，注重实际绩效信息的收集，而不是为了信息而收集和公开信息，要主动去发现信息并运用信息提高政府管理能力，实现我国服务型、透明型政府建设的目标。