农村土地流转过程中政策执行阻滞问题研究——基于政策执行过程模型

王 馨

（贵州大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025）

一、引言

我国人口数量众多，对粮食的需求量大，农村农业现代化水平低，再加上大量农村劳动力的流失，当前面临着农村土地大片闲置等问题。土地闲置不仅会对自然环境造成水土流失等影响，还阻碍了农村经济发展。通过土地流转使土地能够得到高效利用，农村劳动力得到转移已经成为了亟待解决的问题[1]。探究土地流转过程中政策执行遭受阻滞的原因，大力引导农村土地流转能够促进农民增收，对乡村振兴发展具有重要的意义。基于此，中央政府出台了一系列相关政策文件，对土地所有权、土地经营权交易、财政补贴等各个方面进行了法律条文的明确规定。然而与强力政策输出形成对比的是趋于式微的政策执行效力。从实际情况来看，这些政策在落地过程中出现了偏差，使土地流转政策没有取得政策制定的预想效果。本文研究的目的是基于史密斯所提出的“政策执行过程模型”，用案例来检验该模型在中国情境下的适用性，解释土地流转政策在执行过程中出现偏差的原因并提出解决这种现象的对策建议。

二、政策执行过程模型概述

20 世纪70 年代，针对美国旨在解决就业和贫困问题的“奥克兰计划”项目的失败现象，加州大学的普雷斯曼和威达夫斯基出版了《执行—华盛顿的伟大期望如何在奥克兰落空》一书，使地方政府的政策执行成为政策科学研究的一个重要领域，这也标志着西方政策科学由传统的侧重于政策制定系统的研究逐渐转向了关注政策执行活动。西方有关于政策执行的研究是以《执行—华盛顿的伟大期望如何在奥克兰落空》一书的出版为标志的，之后经历了“自上而下”“自下而上”以及两者整合的三代研究范式。美国学者艾利森认为：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行”[2]。这句话尽管不完全正确，却体现了政策执行之于实现政策目标的重要性。1973年，作为最早建构影响政策执行因素及其过程模型的学者，史密斯在《政策执行过程》一文中提出了政策执行过程模型，其政策执行过程模型如图1 所示。

史密斯的“政策执行过程模型”由图1 所提到的四个部分组成：

图1 史密斯政策执行过程模型

（1）理想化的政策：它是政策制定者试图满足利益相关者需要的理想化相互作用形式。

（2）目标群体：它是由受政策直接影响的个体或群体所组成，只有当目标群体对政策产生认同感时，政策的执行才能顺畅。

（3）执行机构：它通常是政府机构中负责政策执行的机关和单位。

（4）环境因素：它通常包括环境中影响政策执行或受政策执行影响的所有因素的总和。

三、农村土地流转政策执行的现状分析

土地流转政策由中央制定并下发执行，从中央到地方的过程中增加了政策的模糊性。地方政府在具体的政策执行过程中具有一定的自由裁量权，会对一些没有明确规定的条款增加一些附加式的政策。以致出现片面的追求流转速度和规模，土地流转的收益得不到公平的分配等。除此之外，地方政府在执行土地流转政策时一味照搬上级制定的政策，无视政策所要执行的客观环境，甚至一些基层政府将土地流转的成效作为政府绩效的重要考核指标，不考虑农民关于土地流转的意愿，无视市场经济运行规律。

四、农村土地流转现实问题

（一）政策落实有一定难度

在对土地流转的管理方面，我国政府只从中央层面做了规定，而从上至下的农业行政主管部门缺乏具体的实施细则[3]。一方面，模糊性较高的土地流转政策与基层政府所拥有的自由裁量权增加了对政策执行者自身能力的依赖性，也给地方政府的寻租行为埋下了隐患。另一方面是模糊的土地流转政策在一定程度上增加了土地流转政策落实的难度。在相关政策方面，土地流转涉及的问题复杂，具有“牵一发而动全身”的特点，需要相关社会保障制度、农村金融制度等做支撑。但由于政策体系的不完整，农民一旦将土地流转出去，自身需要进城务工，但又无法享受到与城市居民在医疗、教育、就业等各方面的同等权利，这也会大大阻碍了土地流转政策的推行。

（二）目标群体缺乏参与积极性

我国关于农村土地流转的相关法律法规规定，在依法、自愿、有偿的情况下，农户把自家的土地经营权流转给其他的农户或者经济组织，利于农业现代化。农民是土地的最直接受益者，土地不仅是农民的生存根本也是农民收入的重要来源。农民种植农作物，不仅可以自给自足还有稳定的收入来源。但如果农民将土地流转出去，自己不但粮食需要购买，最主要的是农民从土地流转中获得的收益较低。由于缺乏对相关法律的认识，农民总是认为自己将土地流转之后自己就丧失了对土地所有的权益，土地就和自己没有任何联系，再加上自己的收入来源完全依赖于土地，土地流转之后自己再没有稳定的收入来源。这就大大减少了农民参与土地流转的积极性，导致农民对土地进行流转的意愿低[4]。

（三）执行机构缺乏高效执行力

政策执行者缺乏对土地流转相关政策的理解以及执行者能力的不足。一是在具体的政策执行过程中执行者往往从个人利益和地方利益的视角出发，而忽视了作为土地流转主体的农民的利益。二是由于土地流转过程中项目的引进、合同的签订等涉及的政策文件很多，需要运用到信息化手段进行管理，但由于在基层工作的政府相关人员缺乏相关的技能培训，难以适应新时期土地管理的要求。三是缺乏相关的考核机制和监督机制，严格健全的监督机制和考核机制还没有建立起来，从而难以发挥惩戒的作用。

（四）政策环境缺乏支持

一是相关法律法规健全是政策有效执行的强有力保障。虽然现在有关于土地承包经营权的法律法规说明，但是关于土地流转更加详细的要求还没有明晰的规定，再加上基层政府具有较大的自由裁量权，因此会导致基层政府的寻租行为。二是土地流转机制不规范。土地流转涉及多方。一方面基层政府出于政绩考虑，无视土地流转直接利益相关者农民，强制性干预农村土地流转；另一方面，由于缺乏对土地流转必要的市场监管和保障，人员配备和经费的缺乏，问责制度和激励制度的不完善，也导致了土地流转的低效率。三是农民缺少契约精神，土地流转缺乏书面的合同约定，随意性大。

五、优化农村土地流转政策执行的对策建议

（一）坚持目标导向，完善政策设计

土地流转要基于乡村振兴的大背景下，坚持以目标为导向的原则。一是要细化相关的政策规定，做到因地制宜。立足于本地土地流转的现状，结合中央下发的土地流转政策文件，明确规定在土地流转过程中各个环节的具体操作流程，真正引导土地进行有序流转。二是要完善相关配套措施。要加快推进农村社会保障制度、金融扶持制度的创新发展，为土地流转构建全方位的政策支持体系。

（二）加大政策宣传力度，促进农民意识提升

要想提高农民参与土地流转的积极性，让他们自愿将土地进行流转，就需要从意识上提高他们对土地流转的认识。转变农民思想观念，引导农民从土地捆绑思想向土地资源合理利用思想上进行转变。首先要加强有关土地流转政策的宣传，利用农村的广播站、宣传栏、宣传手册等传播媒介，召开土地流转动员会等方式进行宣传；其次，充分发挥模范人物作用，利用脱贫攻坚中因为土地流转而收益增加的农民实例，让农民从身边例子中感受到土地流转的好处，自愿的将土地进行流转。

（三）健全机构建设，提高人员能力

一是要提高政策执行人员的素质，重视人员的选择和配备。土地流转涉及到的都是农民，因此在政策执行人员不仅要具有扎实的相关专业知识，更重要的是要具备良好的沟通能力。树立正确的价值观，了解土地流转在三农工作中的重要性，深刻把握政策精神，采用物质与精神双重激励的方式正确提高土地流转的有效执行力。二是要构建科学的权责配置机制，将责任明确落实到每一个政策执行机关，同时要建立严格的问责机制，利用法律手段保障土地流转的合法性。

（四）优化环境，营造良好政策氛围

第一，要完善相关的法律法规。从法律上明确规定土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系，在自愿公平的原则下，尤其是在充分尊重农民意愿的情况下对土地进行流转，提高土地流转效率。第二，要净化政策执行的文化环境。土地流转的服务宗旨是为了帮助农民增加收益，提高农民参与政策执行的积极性，因此要培养工作人员求真务实、开拓进取的工作精神。第三，要加强政策执行的社会监督力度。首先，政府要公开政策执行的过程，通过媒体、网络平台等保障农民的知情权。其次，对于政策执行过程中出现的违规行为要及时处理并实时公开处理结果。最后，鼓励农民以集体形式通过合法渠道表达自己的诉求，充分保障在土地流转过程中农民的话语权。

六、结语

土地流转对于推动农村经济发展，帮助农民脱贫致富具有十分积极的现实意义。基于史密斯所提出的政策执行过程模型，从理想化政策、目标群体、执行机构、环境因素等四个方面对土地流转政策进行深入剖析，发现在政策落地过程中出现的问题并据此提出优化建议。正确认识土地流转政策执行产生阻滞的原因，采取切实可行的应对策略，以此维护了农民的收益，提高了农民的生活质量。