深入推进交通问题顽瘴痼疾整治长效机制研究

邹彪 周璐 喻勇强 杜彦泽

摘 要：本文总结了湖南省交通问题顽瘴痼疾集中整治行动自2019年11月份以来取得的显著成效，梳理了整治工作现状及存在的问题，深层次分析了当前各项问题的主要原因，并就如何巩固当前整治成果，深入推进顽瘴痼疾整治工作，防止出现新的顽疾，建立交通问题顽瘴痼疾整治长效机制提出工作建议。

关键词：交通安全；顽瘴痼疾；事故预防；隐患治理；长效机制

2019年9月22日，湖南省湘潭县发生死亡10人、伤16人的重大交通事故，为认真贯彻落实中央领导的重要指示批示精神，深刻汲取湘潭“9·22”重大事故教训，切实防范和坚决遏制重特大道路交通事故，湖南省委、省人民政府决定从2019年11月起至2020年11月，围绕“人、车、路、企、政”等方面存在的交通问题顽瘴痼疾，在全省开展为期一年的集中整治行动。

1整治工作开展情况

1.1整体工作思路

集中整治行动剑指“两客一危”车辆隐患，货运车辆超限超载，“营转非”大客车、农村面包车、商务车非法营运，以路为市、占道经营（马路市场），道路设计、施工、设施、管理缺陷，非法生产、销售、改（拼）装机动车，非法载人、野蛮驾驶、开车时使用手机等不文明驾驶行为七大类顽瘴痼疾，针对性研究制定了44项具体整治措施，通过全面压实党政、部门、企业在交通安全工作方面责任，强化人防、物防、技防措施，以达到有效遏制较大以上交通事故的目标。

1.2整治工作模式

湖南省将交通问题顽瘴痼疾集中整治工作上升为党委政府牵头的重要民生工程来抓，形成“四长同治”“四级同频”“四办联动”的交通安全隐患治理新模式。“四长同治”抓推进。在省委书记许达哲的亲自提议、亲自推动下，以“两办”名义制定印发《全省交通问题顽瘴痼疾集中整治行动方案》，成立由常务副省长挂帅、分管副省长统揽、分管副秘书长专职、分管行业部门厅局长具体负责的“四长同治”领导小组，并从18个省直成员单位抽调人员30余名业务骨干组建工作专班，具体负责全省集中整治工作的指导、推进、调度、督办。“四级同频”抓落实。各地党委政府将整治行动列为党政中心工作、列入重要议事议程、写入政府工作报告、纳入年度绩效考核，聚焦聚力、扎实推进，形成省、市、县、乡四级同频共振的良好态势。“四办联动”抓整治。由省交通问题顽瘴痼疾整治办（以下简称“省整治办”）牵头，治超办、马路市场整治办、校车办各司其职、密切配合，合力推动行业部门交通安全隐患治理。

1.3整治工作成效

湖南省在新发展阶段全面贯彻落实总体国家安全观，科学统筹发展和安全两件大事，始终践行“人民至上、生命至上”理念，聚焦事故易发多发的交通安全领域，围绕“客危车辆、超限超载、非法营运、马路市场、风险路段、非法车辆、违法驾驶”7类交通问题顽瘴痼疾，部署开展史上规格最高、规模最大、覆盖最广、要素最全的交通问题顽瘴痼疾集中整治行动，取得了重大阶段性成果。通过一年的集中攻坚，整改消除各类交通问题顽瘴痼疾150万余起，在近10年重特大交通事故频发的情况下，2020年实现全省重特大交通事故、一次死亡5人以上较大交通事故“零发生”，较大交通事故数同比下降31.58%，是全国5个未发生一次死亡5人以上较大交通事故的省份之一，道路交通安全形势得到根本性扭转。

1.3.1“一盘棋”统筹推进，工作责任全面落实

省委、省政府高度重视交通问题顽瘴痼疾集中整治工作，省委书记许达哲多次专题研究、部署调度交通问题顽瘴痼疾整治工作，省政府先后8次召开会议进行部署安排，省委常委、常务副省长谢建辉，副省长陈飞、许显辉多次深入一线督导检查，现场发现问题、交办问题，显辉副省长分别在“五一”“端午”“暑期”“中秋国庆”等关键节点前组织召开视频调度会议，并向各市州（长）及部分县市区主要负责人签发提醒交办函23份，推动属地党委政府责任上肩。省整治办充分发挥“指挥部”作用，切实履行统筹调度、指导推进、跟踪交办、考核督办等职能，累计形成工作专报44期、工作周（半月）报31期，为省领导科学决策提供可靠依据。各地党委政府把集中整治工作纳入重要议事日程、列为党政中心工作和重要任务，重点研究，统筹推进，形成党委统一领导、政府牵头负责、部门协同攻坚、社会共同参与治理的良好格局。

1.3.2“一条心”聚力攻坚，部门协调合成有力

通过一年的集中整治，各职能部门破除信息壁垒、条块分割、各自为战的被动情形，将现有分散的治理力量、系统平台、管理网络等进行优化整合，形成部门联合排查、联合治理、联合执法、联合惩戒的長效机制。先后下发了《湖南省旅游包车游客及行包安检管理办法（试行）》《关于加快变型拖拉机报废淘汰的指导意见》《湖南省货车非法改装专项整治工作方案》《湖南省非法生产、销售机动车、变型拖拉机及电动车专项整治行动实施方案》《湖南省“大吨小标”车辆安全隐患整治行动方案》《湖南省二手车交易市场低速货车流通安全隐患整治工作方案》等制度性文件，为深化顽瘴痼疾整治提供了制度保障，为建立健全常态长效管理机制夯实了基础。

1.3.3“一张网”排查整治，隐患治理成效明显

这次交通问题顽瘴痼疾的整治，实行挂图作战、项目化推进，把各项隐患指标具体量化，量化到每一条线、每一个地区、每一个乡镇，实现隐患清零。期间，显辉副省长向各市（州）长及部分县市区提醒交办重点隐患11084起，完成整改10995起，完成率超过99%；省整治办交办隐患完成整改2.68万起，完成率超过97%；挂图作战重点隐患完成整改7.38万起，完成率超过99%。全省共治理高风险路段14225处，建成农村公路安防设施3016公里，新改、扩建农贸市场948个，765家重点源头企业实现治超信息化监管，建成141个县市区（管理区）校车安全监管平台，注销变型拖拉机98438台、实际报废81766台。

1.3.4“一揽子”宣传造势，守法意识显著增强

以“整治顽瘴痼疾，安全文明出行”为主题，掀起了铺天盖地、深入人心的强大宣传声势，形成了报刊有文稿、电视有影像、广播有声音、网络有互动的浓厚氛围。联合14家中央级、省级主流媒体开展“整治顽瘴痼疾，安全文明出行”巡回采访活动，发布相关报道40余篇，全面宣传推广集中整治工作的成果成效，广泛凝聚社会共识。全省累计在中央、省、市三级媒体发布稿件10000余篇，开展社会宣传活动9000余场，公开曝光终生禁驾人员508名、“违法王”车辆180台、高危风险运输企业172家，典型事故和违法查处案例1200余起，推送警示提示短信1600余万条次，发放宣传资料35余万份，大力营造了铺天盖地、家喻户晓的宣传氛围，集中整治的社会辐射面、群众参与度不断提升，人民群众交通守法意识明显增强。

2存在的问题

通过一年的整治，虽然前期的工作取得了一定成效，但形势不容乐观、问题依然不少。从前期调度、暗访及“回头看”所掌握的情况来看，各地重点难点问题整治推进力度还不够，难啃的“硬骨头”还比较多，下阶段仍将面临时间紧、挑战多、任务重、压力大的紧张形势。

2.1各类问题治理程度不均衡

一年来，全省在马路市场整治、变型拖拉机淘汰清理等方面取得了不错成绩，如，解决了数百年来传统习俗的3026处马路市场安全隐患，并新改扩建集贸市场948个；注销全省71.47%（9.84万台）变型拖拉机牌证，实际报废59.36%（8.18万台）；完成全省92.4%（482.43万辆）电动自行车上牌。但在超限超载、重点隐患路段、非法生产和改拼装车辆企业、农用车违法载人以及公交车、工程车、电动车野蛮驾驶等痛点、难点问题依然未得到有效治理。

2.2各职能部门推动力度不均衡

个别职能部门整治推动不彻底，存在重形式、轻内容，重部署、轻落实的现象，如，教育部门牵头开展校车安全问题整治，督促全省141个县市区（管区）建成校车安全监管平台，并实现现场图片（或视频）实时传输，但笔者走访某市数个校车办，校车动态监管系统均流于形式，值班员对工作职责不清楚，工作内容不熟悉，对系统预警的校车违法行为未做任何处理。交通运输及文化旅游等部门联合出台《湖南省旅游包车游客及行包安检管理办法（试行）》，但在实际操作过程中，该制度并没有得到有效落实。交通运输部门、市场监管部门等在非法营运打击、非法销售低速电动车整治等方面进度较为迟缓，超限超载已转变成本地化、短途化，非法营运变得更为隐蔽，销售低速电动车的门店随处可见。

2.3各级政府推进力度不均衡

各级党委、政府重视程度不一，工作力度层层衰减，“上热下冷”“上紧下松”“上实下虚”的趋势比较明显。部分地区隐患排查浮于表面、过于简单，主要集中在道路基础设施上面，没有对企业生产、相关行业规范等源头性隐患进行梳理排查，痛点、盲点问题排查不够深入彻底，对于排查的隐患未做到一隐患双报告，未按照“一单四制”要求推动整改。部分县级整治办只是粗略地搭建了工作专班，在人员、机制、经费保障方面有限，隐患整治推进力度不大、进展缓慢。部分乡镇隐患整治工作“等靠要”思想严重，对上级交办的任务敷衍应对，对长期存在的问题视而不见、无动于衷、无所作为。调研、督查还发现，各地关于整治行动的宣传，整体力度不大，氛围不浓厚，效果不明显，宣传行动主要集中在局部的悬挂横幅、滚动播放电子显示屏、相关单位宣传橱窗的展示，部分地方开展电视及网络媒体报道，远未形成铺天盖地、深入人心的宣传攻势，加上部分市州对县市区缺少精准指导调度，沟通衔接机制还不畅通，部分乡镇除照搬文件外，发现未有任何宣传标语、隐患排查治理台账等问题。

3主要原因

3.1思想认识有待提升

各级党委、政府重视程度不一，出现以会议落实会议，以文件落实文件，以讲话落实讲话的现象。第一，政府及部门对整治工作认知存在偏差。顽瘴痼疾整治是一项持续性的工作，是提升管理能力、健全管理机制、完善道路硬件设施、增强群众守法意识的有效手段，政府及部门作为整治工作的主导者，承担具体整治工作任务。但从目前的推进情况来看，部分地方还未真正做到整治工作全覆盖并向纵深推进，未能将整治工作融入日常工作，未将其作为一项长久的工作进行推进，思想还停留在“一阵风”“突击迎检”上，缺乏常态化整治，未落实长效工作机制，甚至出现在整治工作结束前一两个月开始进行突击式的整治和推进。第二，部分企业的履责意识不高。部分企业只为追求自身的企业效益、经济利益，未意识到整治工作是为规范提升市场秩序，净化行业规则，能给当地经济带来更好的发展，对整治工作配合意愿不强烈，大部分企业均被动式地配合，接受各行业主管部门的监督检查，被动式地进行整改。如部分生产、流通、运输企业交通安全主体责任不落实、违规生产、销售、使用问题车辆的现象较为突出，安全管理制度不健全、监管平台管理不规范、车辆安全状况漏管失控、驾驶人日常培训敷衍应付等源头管理问题较为普遍。第三，群众个人的整治意愿不强。整治工作既需要每个人的积极参与，也需要每位交通参与者的积极配合，关键时刻更需要对严重违法行为投诉或举报，但因整治工作改变了部分群众原有生活方式或习惯，对整治工作的不支持，甚至出现抵触情绪，如打击非法营运、非标车辆禁行导致其出行方式改变，超限超载治理导致货物运费提高，马路市场整治导致购物途径被迫调整等等。

3.2条块协作不够紧密

政府各部门、各单位之间的配合不紧密。顽瘴痼疾整治阶段，虽然明确了各项目的责任单位及牵头部门，但是在实际操作过程中部分项目涉及多个部门的，各自为战甚至推诿扯皮的现象仍然存在，部门之间的数据壁垒仍未拆除，执法监管协同程度仍然不高。

监管部门与企业之间的配合不紧密。在指导督促各企业按照相关要求落实的基础上，存在部分企业不支持、不配合的情形，加大了政府管理的難度。如超限超载源头治理方面，企业不配合安装计量称重及监控设备，不愿意主动接入治超信息平台接受监督，部分企业甚至出现伪造数据、抗拒检查等情形。

政府与个人之间的配合不紧密。在整治工作推进过程中，政府宣传部门通过各种形式开展了主题活动、宣传教育、公益活动、志愿者活动等，但依然有部分居民认为政府是在搞形式主义、政绩工程，未真正给老百姓带来实实在在的利益，存在不配合的情况，阻碍了部分项目的推进。如马路市场整治等方面。

3.3考评制度有待完备

考核评价制度是整治工作的重要抓手和指挥棒，在整治工作推进中发挥了重要的作用，但仍然存在一定的问题。第一，考核指标过于复杂。2020年交通问题顽瘴痼疾集中整治考核评价指标多达150项，未有效突出重点，部分重点项目所占分值偏低，导致部分需要花费大量人力、物力、财力的项目推进迟缓甚至放弃，考核的导向作用未有效发挥。第二，个别重要指标设计不合理。考核评分规则应当突出整治工作重心，以结果为导向，根据项目的难易程度和复杂程度设置分值，而2020年评分规则中部分考评指标分值畸高，如发生一起较大事故的扣分值与市州在央视上稿2篇的分值相当，未按规定报送材料的分值相当于百万电动车上牌分值等。第三，部分考评规则违背相关规定。如农村客运“一县一公司”运营制度，未通过省司法厅公平竞争审查，以县市区为单位，行政区域内所有农村客运线路，由一家公司经营，造成行业垄断，限制客运市场公平竞争，违背市场经济基本原则。第四，考评对象不全。2020年整治任务清单中，7类型顽疾整治涉及各行业厅局、市州人民政府及相关单位，且细化了工作措施，明确了验收标准，但考评执行中对象却仅限于市州人民政府，使得部分行业主管部门未落实方案要求，未能如期完成既定目标亦未得到相应制裁。如违法驾驶方面未出台对重点违法行为人的信用惩戒制度，超限超载治理方面未落实“路警联合执法机制”等。第五，考评项目未落实落地，部分行业主管部门为避免暴露本行业、本部门的问题，或是不愿意激发与上下级部门的矛盾，不愿撕破脸皮坚守原则，争当“老好人”“和事佬”，存在考评数据把关不严格，未按考評规则对责任项目实施考核扣分的情形。

3.4督导推进手段有限

考核督导是整治工作顺利推进的根本保证，省整治办虽建立了一整套完整全面的考核监督制度，但在具体执行中发现以下问题。

督导工作缺乏持续性。部分项目整治在督导检查前期，大量地进行突击整改，取得了很好的效果，但是检查验收后监督工作立即减弱甚至停止，导致隐患出现反弹，如部分地区的马路市场整治。另外，督导工作未实行常态化，全年督导工作次数有限，同时未开通群众举报渠道，导致问题督导不全面，进度掌握不彻底，加之部分督导组间业务素质不同，发现问题的数量与深度不统一，导致督导对整治工作的指导推进作用不强。

考核方式过于单一。在整治工作推进过程中，全省共开展9次月度考评，4次阶段性考评，但均采取扣分制，对部分地区的先进工作经验及先进做法未给予加分鼓励，同时，因大部分项目为年考核项目，导致很多项目未及时开展考评，考评推动整治的“指挥棒”作用难以实现。

奖惩力度不够明显。对在整治工作中表现突出的个人或单位进行褒扬，对工作推进不力，未按期完成指定任务或存在重大安全隐患未及时整改的单位进行惩处，这是推进整治工作的重要手段，使用得当能够很大程度上调动各市州的积极性。但2020年整治工作的奖惩力度并不明显，屡次排名靠后或多次发生较大事故的市州，仅采取通报、全省表态发言或约谈的方式，致使整治工作推进不能的成本非常低，很多单位或地方政府均未能从根本上意识到顽瘴痼疾整治工作的重要性。

3.5法律保障难以突破

交通问题顽瘴痼疾作为政府主导的一项重要工作，涉及到司空见惯、习以为常的顽疾，依法行政、依法施策是基础，而对部分整治工作，当前法律手段稍显不足，如超限超载治理方面的路警联合执法机制，要求交警部门处罚，交通部门只负责消除违法行为，变相剥夺了交通部门的执法权，这与公路法相关规定相违背；如非法车辆打击方面，对于销售非法非标车辆的企业，适用道路交通法、产品质量法还是认证认可条例，有待进一步明确；对于低速电动车通行管理方面，因现行法律未能明确定性其类型，又无相应国家强制标准，难以对其规范化管理；非法营运打击方面，刑法中未明确该类型属于非法经营情形，难以采取刑事措施对其形成震慑，等等。

4工作建议

湖南省道路交通安全要素多、基本盘大、广大交通参与者的交通安全意识还有待提升，超限超载、农用车非法载人、非法销售非标电动车等顽瘴痼疾具有普遍性、反复性、顽固性等特点，马路市场、非法营运、违法驾驶等问题也极易反弹回潮，如何巩固当前整治成果，将整治工作向纵深推进，防止出现新的顽瘴痼疾，建立交通问题顽瘴痼疾整治长效机制尤为重要。鉴于此，为深入推进全省交通问题顽瘴痼疾集中整治行动，彻底根治交通问题顽瘴痼疾提出以下工作建议：

4.1提高思想认识，持续强化力度

深入开展交通问题顽瘴痼疾集中整治，是一项服务社会的重要民生工程，对稳控全省道路交通安全乃至安全生产形势，服务保障经济社会高质量发展，有着十分重要的作用。过去一年，全省交通问题顽瘴痼疾集中整治行动实现了5人以上交通事故零发生，显著的工作成效充分体现省整治办是一个强有力的省级议事协调机构。建议各级各有关部门切实提高思想认识，把整治工作摆在突出位置、紧紧抓在手上，充分用实用好顽瘴痼疾整治办这个平台，持续发力，努力把重点顽疾整治工作做实做细做好。当前，机动车辆交通事故已成为中国居民最主要的伤害死亡原因，为更好地应对当前交通安全管理面临的新形势和新挑战，建议整合升整治办、道安办人员与机构，固化 “专班负责、集中办公、统筹推进”工作模式，提升全省交通问题顽瘴痼疾整治效能。

4.2突出整治重点，坚持问题导向

要把握“人”这个核心，通过严厉打击疲劳驾驶、超限超载、非法营运、非法载人、客货混装等与交通事故关联度高的违法行为，营造不能违、不敢违的严管高压氛围，促使交通参与者的交通安全守法意识逐步提升。

要紧盯“车”这个关键，加强“两客一危”、校车、农用车、工程车、报废拖拉机等重点车辆生产、改装、销售、登记、检验和报废注销全过程监管，严密路面联合执法查纠，坚决防止非标车、非法改装车、拼装车、报废车上路行驶。

要瞄准“路”这个基础，全面排查整治事故多发路段和高风险路段，以及因道路设计、施工缺陷和管理维护不到位造成的安全隐患，全面排查、彻底整治马路市场，切实提升全省道路本质安全度。

要抓住“企”这个主体，切实强化企业主体责任，严格落实经济处罚、挂牌整改、停业整顿以及行政、刑事處罚措施，督促车辆生产企业、销售企业、运输企业、装载源头单位强化内部安全管理，从根本上禁绝非法生产经营行为。

要强化“政”这个根本，各级政府要严格落实道路交通安全属地管理责任，按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求，推动部门履行监管职能，着力解决交通安全宣传教育不到位、部门职责交叉、工作不落实的问题，建立健全安全监管长效机制。

4.3创新工作机制，固化整治成果

要创新督查机制，打破定期督查、定期考核、期满验收的定式思路，建立省、市、县三级整治办定期巡查机制，对各地整治工作实效和工作措施落实情况进行实地巡查。

要加强考核奖惩，进一步强化考核的目标导向、结果导向，科学设置考核指标，进一步加强对考评结果运用，将整治工作纳入政府绩效评估及真抓实干奖励，推荐一批优秀县市区、树立一批先进典型，集中曝光一批“慵懒散”、不作为典型案例及工作人员，对整治工作推进不力的市州及单位，及时启动提醒、约谈、挂牌督办工作机制，对发生较大以上事故或造成恶劣影响的，严肃追究主要负责人及相关部门责任。

要固化工作机制，把“当下改”和“长久立”有机结合起来，在总结提炼上下功夫，在完善机制上做文章，总结提炼各地区各部门先进经验和典型做法，为全省交通安全管理工作提供可复制、可借鉴模板。

要严防反弹，要进一步健全常态化隐患排查、多部门联合执法、交通失信行为信用惩戒等机制，立足长远、抓住根本，对马路市场等方面要固化工作职责，实施常态化监管，坚决防止反弹回潮。

4.4提升文明素养，健全法制保障

群众交通安全意识与素质参差不齐，交通参与者对超限超载、违法驾驶等顽疾司空见惯、习以为常，交通安全宣传教育工作需绵绵用力、久久为功。

要长期进行宣传教育，充分发挥融媒体阵地作用，利用电视广播、双微平台、抖音小视频等各类传统媒体和新媒体，通过全方位的、广覆盖的宣传活动，以多种形式、多渠道、常态化的宣传教育，引导广大居民积极参与，使得顽瘴痼疾整治工作家喻户晓、深入每个人心中，为整治工作创建营造良好的社会环境和舆论环境。

要持续深入推进交通安全“七进”宣传活动，积极发动志愿者、农村交通安全劝导员及其他社会力量自觉参与，广泛宣传安全行车、出行常识，增强群众安全意识、规则意识和法治意识；充分发挥学校的作用，加强未成年人的交通安全宣传教育，以“小手拉大手”让学生带动家长及整个家庭养成文明出行习惯，自觉遵守交通法规，做文明交通的示范者和维护者。

要建立健全相关法律法规，用足用实法律手段严防低速电动车“合法取代非法”“劣币驱逐良币”现象继续蔓延，严厉惩处非法生产、销售、改拼装车辆的违法行为；积极总结归纳顽瘴痼疾整治措施，推动规范性文件向政府规章及法律法规层面提升，严格推行超限超载路警联合执法机制，推动超限超载、非法营运等刑事打击立法进程，维护社会公平正义，满足人民群众交通安全、畅通、高效等方面日益增长的要求和对美好生活的向往。