消防产品监督管理中存在的问题与研究

陈汪海涛

合肥市消防救援支队 安徽 合肥 230063

1 引言

消防产品作为日常社会生活中人们直接接触并经常使用的安全类产品,具有商品性、安全性、公共性三个特征,是控制初起火灾的最直接工具,是消防技能宣传培训和火灾社会防控的最前沿,是国家火灾防控链条的最末端。消防产品的商品性涉及商业流通中企业的生产、经营诚信;安全性涉及个人、企业的生命和财产安全;公共性涉及公共管理中消防设施管理及火灾蔓延扩大等问题。消防产品质量问题牵涉到社会火灾防控网能否织严拉实,是每个公民、执法监督人员不可忽视的产品质量安全问题。

2 消防产品的监督现状

2.1 消防产品流通环节的质量管理

消防产品流通分为产品生产、销售经营、产品使用三个环节。根据现行《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）及《消防产品监督检查规定》（以下简称《检查规定》）的职责分工,由市场监督管理部门（由原质量技术监督部门和工商行政管理部门合并）负责生产、流通领域的消防产品监管,消防救援机构负责使用领域的消防产品监督,分别在各自的职权范围内开展监督管理工作。

2.2 消防产品使用领域的执法监督

当前消防产品使用领域的监督检查结合了“双随机一公开”的监督检查模式,分为日常监督检查和专项监督抽查。日常监督检查包括结合消防监督检查开展消防产品质量检查;公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查中的消防产品监督检查;对举报投诉消防产品质量的核查等。而专项监督抽查由省级以上消防救援机构按照“双随机一公开”的原则组织,通过现场检查判定、抽样检验来开展消防产品专项监督抽查,经费纳入财政预算。按照现行《检查规定》,消防产品在使用领域的监督检查流程一般分为7个环节:消防产品现场检查判定、抽样检验、复检、责令限期改正、复查、信息通报和信息公布。其中消防产品现场检查判定应按照市场准入检查、产品一致性核查、产品质量现场检查的顺序逐步检查,一项不合格即可判定为不合格产品;同时按照现行要求,市场准入仅需检查公共场所、住宅使用的火灾报警产品、灭火器、避难逃生产品的强制性产品认证[1]。

3 日常消防产品监督管理中存在的问题

3.1 法律法规相对滞后

随着《消防法》等相关法律制度的重新修订,以及消防产品市场准入制度的变化,对消防产品的监督管理模式发生了较大变化,现有的消防产品法规已不适应政策调整的需要。一是部分使用中的消防产品信息丢失导致执法困难。二是在处罚程序中,经常会出现消防产品质量不合格与其他消防违法行为的“竞合”现象。例如使用不合格消防产品与损坏消防设施、器材的情况;使用不合格消防产品与消防设施、器材未保持完好有效的情况等。三是部分消防产品质量问题及处置流程缺乏执法依据。在消防产品现场检查判定过程中,对应现行的《判定规则》,部分消防产品质量问题难以体现。四是缺乏火灾后针对消防产品质量责任开展延伸调查的具体办法。现阶段消防救援局出台的《关于开展火灾延伸调查强化追责整改的指导意见》（应急消〔2019〕266号）等文件,对火灾调查中的产品质量责任的认定指明了调查方向,但未对责任认定的方法、流程进行具体规定。

3.2 消防产品监督管理联动机制不够完善

一是监管合力难以形成。根据现行《消防法》及《检查规定》,市场监督管理部门、消防部门分别在各自的职权范围内开展监督管理工作。市场监督管理部门涉及所有产品生产领域和流通领域的监管,治理产品种类繁多,消防产品作为其中一项,很难将消防产品监督执法作为其工作重点[2]。二是检查评定依据不同。市场监督管理部门依据《中华人民共和国产品质量法》以及相关规定进行监督检查,消防部门依据《消防法》、《检查规定》及《消防产品现场检查判定规则》（以下简称《判定规则》）实施现场检查,运用的法律法规及判定标准并没有统一。三是部门之间监督管理系统未统一。当前全国消防救援机构统一使用的“消防产品监督管理系统”,并未在检验机构、发证机构以及市场监督管理部门推广使用,而且无法与“消防产品流向信息查询系统”进行数据交互,以至于消防救援机构的执法情况不能及时流转到其他部门,降低了执法效率和威慑力。

3.3 消防产品监管力度相对薄弱

一是具备专业知识水平的执法人员数量不足。现阶段,基层消防大队防火监督干部普遍不足,加之日常监督、火灾调查、投诉举报等工作的拓展延伸,消防产品监督人员多数没有接受过全面系统的消防产品监督管理的专业培训。在日常检查中,只能开展一些简单的检查,不会或不能准确利用相关检测仪器对消防产品的具体性能进行现场测试。二是对消防产品监督执法的专业性要求越来越高。偷工减料生产假冒伪劣消防产品、将劣质消防产品投入工程建设的问题也越来越隐蔽,在一般的消防监督检查中很难发现,需要较强的技术手段和业务能力。三是缺乏相应的、便于使用的检测装备。部分基层消防部门消防产品现场检查仪器设备配置严重不足,对产品质量的现场检查和质量判定缺乏有效的工具,部分配备的检测装备操作繁琐不利于现场检测判定。四是缺乏信息追踪和委托机制。在流通环节也缺乏对消防产品的信息跟踪手段,导致对产品生产企业确认难。而且目前消防监督执法并没有确立委托机制,这就使得消防部门一人负责多个业务,难以把重心放在消防产品本身。

3.4 消防产品市场运行不规范

一是使用者消防产品质量安全意识淡薄。在日常的消防产品监督检查中,经常能够发现消防产品使用者缺乏消防产品质量鉴别能力,配置不适用的消防器材或是劣质产品,无人员会操作、维护保养,在火灾情况下无法实现其价值。例如在重要电子设备间配备干粉灭火器,或是配备了二氧化碳灭火器却不会保养、使用等。二是购买者对认证产品的关注度不高。部分生产经营企业认为只要取得合格的型式检验报告就可以生产销售,忽视了产品本身的质量水平,而购买者不能区分产品认证、型式检验报告、质量合格证明三者之间的区别及意义,往往只是参考是否有产品出厂合格证明,造成了只看价格,不顾质量优劣的心理[3]。三是建设竣工过程中消防产品质量管理薄弱。工程建设阶段的消防产品质量监管职责需要进一步明确,而建设工程中使用消防产品本身就缺乏信息源头管控机制及有效的施工现场监督机制,存在监督检查的瓶颈和盲区。

4 对解决消防产品监督管理中存在问题的探究

4.1 健全消防产品质量监督法规体系

一是制定贯穿消防产品质量监管全部环节的系统性法律。针对消防产品监管部门多、运用法律法规及判定不统一的现状,建议应由相关部门提请制定贯通消防产品质量监督全部环节及其衔接制度的法律规范,或将其纳入相关法律之中,对相关部门如何联合协作及社会行业如何规范消防产品市场指明方向。二是采用行政法规或者部门联合规章的形式出台制定相配套的规范性文件。三是要根据消防产品监督执法的需求,制定相关的行业标准。四是出台相关火灾延伸调查中消防产品质量责任管理要求的文件。统一明确火灾事故中消防产品质量责任认定的方法、流程,制定烧损后消防产品质量判定规则。建议在处理上采用分级分类核查的方式,即火灾调查人员进行初步判定,根据需要组织消防产品监督人员进行深入追查。

4.2 建立消防产品监督管理联动机制

一是建立消防产品定期监管联合联动制度。针对消防产品质量监管由不同部门进行监督,建立消防产品多部门定期监管联合联动十分必要。应当立法先行,制定相关法律法规或规章制度,确定多部门定期监管工作联席会议、联合执法检查长效机制,相互通报各自监管领域内的工作情况。二是建立完善不合格消防产品纠错追回制度。消防产品作为保障公共安全的商品,应立法规范建立整套的不合格消防产品召回制度,成立相应的部门担负纠错追回制度。三是开发打通全系统、整流程的消防产品监督管理系统。将原有消产监督管理系统与市场监督管理部门、检验机构、发证机构等监管机构的管理系统进行数据对接,与“消防产品流向信息查询”系统进行数据交换。

4.3 提高消防产品监督管理技术水平

一是健全完善消防产品监督管理人才培养激励机制。进一步优化消防产品监督管理人才结构,强化骨干培养和可持续性发展。二是提高消防产品检验器材使用率。协调消防科研所和有关消防总队,共同研制携带方便、操作简便的消防产品现场检查仪器箱,配发给基层消防产品监督员,并组织培训。将仪器现场检验参数与开发的消防产品质量标准应用软件对接,录入系统形成固定数据链条和制定模式化方式方法,提高执法效率。

4.4 完善消防产品质量宣传机制

提高全民消防产品质量安全意识,让每个公民熟识消防产品的使用方法和质量优劣辨别技巧,是解决消防产品质量管理最有利的武器。一是通过广播电视、报刊杂志、以及外界广告宣传栏等不同渠道,对消防产品的类别、使用方法及日常维护等做分类的宣传。二是创建消防产品生产经营企业自律平台。平台一方面对信息宣传和普法教育做到不定期更新,加强提高相关生产和经营者的法律意识和消防安全管理意识;一方面公示产品生产制造的相关管理人员责任信息,承诺产品质量保证信息等。