污染场地风险管控环境经济政策体系：国外经验与本土实践

薛英岚，张鸿宇，郝春旭，刘碧云，杜芸，蒋洪强，杨洁，张岩岩，张静

（1.生态环境部环境规划院国家环境保护环境规划与政策模拟重点实验室，北京 100012；2.中国科学院科技战略咨询研究院，北京 100190；3.天津大学环境科学与工程学院，天津 300350；4.南京工业大学，南京 211800）

引言

随着城镇化和工业化进程中“退二进三”和“退城进园”等政策的实施，我国土壤环境污染问题日益严重，特别是造成了大量的场地污染问题[1]。根据2014 年发布的《全国土壤污染状况调查公报》，全国土壤环境状况总体不容乐观，全国土壤总采样点超标率为16.1%。为遏制土壤污染问题，2016 年国务院印发了《土壤污染防治行动计划》，提出我国污染场地防治基本思路为“预防为主，保护优先，风险管控”。在此思路下，2019 年《中华人民共和国土壤污染防治法》规定了污染场地风险管控修复的具体内容，2020年出台的《土壤污染防治基金管理办法》（财资环〔2020〕2 号）也对污染场地风险管控基金的筹集、管理和使用进行了规定。但在污染场地风险管控实践过程中，由于风险管控与修复的过程较复杂，前期投入高，收益效率低下[2]，需要基金、税收、转移支付等环境经济政策对风险管控活动进行充分的资金支持，并建立多元化和高效的投融资机制。创新土壤污染防治经济政策，充分发挥市场调节作用是土壤污染防治的内在要求，也是破解土壤生态环境问题、推进土壤污染防治管理转型的重要支撑。我国土壤污染的整治费用长期由政府投入，不仅土壤污染修复的经济价值无法体现，而且政府的负担越来越重。此外，我国目前的污染场地存在风险管控权责不清晰、投融资渠道单一、资金使用范围和适用条件不明确、追偿机制等配套政策不完善等诸多问题[3]。我国亟须加快土壤污染防治的环境经济政策探索与创新，通过经济政策有效提高土壤污染防治和污染场地修复和管理效率。

相比而言，发达国家的污染场地风险管控始于20世纪70 年代，经过数十年的发展，美国、欧盟等一系列国家和地区均形成了较为完备的污染场地风险管控经济政策体系，在法律支持、权责确定、资金运作管理等方面均积累了较为成熟的经验[4]，并在政府财政出资之外开展了多种投融资模式的实践[5]，可以为尚处于初创阶段的我国污染场地风险管控环境经济政策制定与完善，提供多方面的启发与参考。

1 发达国家污染场地风险管控环境经济政策经验

国际上在污染场地风险管控环境经济政策开展了很多有益的探索。美国《超级基金法》建立了超级基金制度，为污染场地的治理修复提供了重要的资金保障。德国建立了土壤污染基金，用于在土壤污染的责任主体无力承担修复责任、多主体之间无法有效确定责任等情况下，承担土壤污染治理工作。荷兰通过司法实践及《土壤保护法》确立了修复成本的可赔偿性，为污染者或潜在责任者提供多种方式的资金保障，如环境保险、环境基金等。日本建立了土壤污染整治基金，专项用于土壤污染治理和修复，如果土壤污染治理等措施需要资金数额较大时，政府还会对土地所有者或实体施行税制优惠政策。英国积极出台政策，鼓励私营部门进入土壤修复行业，并成立了专门为绿色低碳项目融资的投资银行，还会邀请社会第三方共同投资。总体来看，发达国家污染场地修复起步早，发展迅速，商业模式清晰。通过开辟多元化的经济政策，有效解决了污染场地修复的资金需求。

1.1 典型发达国家污染场地风险管控环境经济政策体系

1.1.1 美国

1980 年，美国国会通过了《综合环境反应、赔偿与责任法案》，该法案因其中的环保超级基金（Super Fund）而闻名，因此又被称为《超级基金法》[6]。该法案的建立主要是为了加速危险废弃物地块的清理并追究污染责任人的法律责任。其超级基金的经费主要来源于国内石油产品税、化学品税、环境税、常规拨款、污染责任者的罚款及利息、其他投资收入等[7]。超级基金只有特定情况下才能使用，为了使更多的被污染场地得到治理，联邦及各州的环保署对全国的污染地块进行了打分评定，将超过分值限额的地块纳入国家优先名录（National Priority List），而超级基金只对处于该名录的污染地块的修复工程提供资金支持，且只有在责任主体无法确定时，法案才会生效，使用基金来支付治理费用。随着《超级基金法》逐步深入实施，美国又出台了《超级基金修正与重新授权法案》对《超级基金法》进行了改进，重视并鼓励创新型修复技术的探索应用，包括工程控制技术（封存与阻隔）、制度控制技术、监控自然衰退技术等，并增加了进口化学衍生物税（Imported Chemical Derivatives）和公司环境收入税（Corporate Environmental Income）补充信托基金，增加公众参与度，对修复标准进行了规定，成本过高时可使用阻隔、隔断、制度控制等切断传播途径的方式[8]。

随着对污染场地风险管控的发展，超级基金模式虽然为污染治理提供了资金，但是其连带责任制度过于苛刻，促使人们有意避开带有污染问题土地的开发，反而产生了适得其反的效果。2002 年，针对这一现象美国通过提供更多的优惠政策和补贴，提出了针对未得到有效开发的污染土地的管理模式；通过了《小企业责任减免与“棕地”复兴法》，提出了美国政府加大对“棕地”开发治理的财政支持，还改变了超级基金严格的无限连带责任制度，减免周边土地所有者及未来购买者的责任；更加明确了污染责任人和非责任人的界限，通过保护无辜的土地所有者或使用者的权利，避免了“棕地”的废弃或闲置等。在鼓励“棕地”再利用、促进土地可持续发展的同时，美国又开始了探索地块绿色治理。2006 年美国成立了可持续修复论坛，通过一系列可持续发展文件的陆续发表，推动了可持续发展的理念与美国污染地块风险管控的融合[9,10]，促进社会可持续发展，同时也更加强调利益相关者参与地块治理的必要性。

在一般性的污染场地风险管控之外，1956 年，美国还针对耕地侵蚀出台了《土壤银行计划》，该计划包含了短期和长期的停耕激励措施[11]：短期内，若农民自愿停耕一部分耕地，政府将给予相当于停耕土地收入的补贴；长期上，农民将一部分耕地进行植树造林，每年可获得政府补贴，类似于退耕还林的生态补偿制度。在政策出台的5 年内，通过《土壤银行计划》的实施，美国实现了2870 万英亩①英亩，英美制面积单位，一般在英国、美国等地区使用，1 英亩=0.004 047 平方千米=4 046.864 798 平方米。的耕地休耕保护，通过与农民签订合同促进了更长期的退耕还林还草。

1.1.2 德国

德国自1975 年以来就在污染场地风险管控方面进行了一系列探索，随着德国鲁尔区出现大量“棕地”，为了解决土地污染问题，鲁尔区对“棕地”进行了大规模的修复整治和再利用，并逐步形成了污染场地风险管控经济政策体系[12]。在污染场地风险管控政策方面，德国实行的是“谁污染，谁付费”的原则，环保局在获取土壤或地下水污染对人体健康或环境造成的损害事实后，会直接下达土壤调查和修复治理的命令。如果企业拒绝清除自身造成的污染危害，可以直接进行处罚，如有异议，可以申请法院裁决。责任人不仅要承担土壤修复治理的费用，如果土壤和地下水对人体和周边环境造成了危害，还需要承担赔偿责任。对历史遗留的无责任主体地块，由土壤保护部门进行调查和修复治理，费用由政府承担[13]。

为支持污染场地风险管控政策，德国的联邦与各州政府都有关于土壤保护与污染场地治理的专门法律和相关法律。为解决土壤保护以及历史遗留问题，1998 以来，德国制定了《联邦土壤保护法》及《土壤保护和工业污染场地处理条例》等土壤保护的专门法律法规，明确了土壤污染基金等制度的详细内容，资金来源包括产品消费税、有害废弃物特别税、污染责任者的罚款及利息、政府和企业投资等，支持范围包括土壤或地下水污染的场地，为土壤治理进行保驾护航[2]。为解决污染场地修复资金短缺问题，德国政府支持公司和城市政府形成了PPP 合伙制关系，共同推动“棕地”治理和工业区再开发项目。政府出资部分主要用于项目规划、改善地块及周边环境的基础设施建设，企业资金则用于地块土壤修复治理及再开发。目前，德国每年大约会在土壤污染治理工作中投入16亿马克，另外还有一些政府财政补贴、税收优惠以及优惠性贷款等[14]。

1.1.3 荷兰

荷兰的污染场地风险管控始于20 世纪80 年代，以Lekkerkerk 污染事件为开端①19 世纪70 年代荷兰莱克科克地区（Lekkerkerk）发生土壤污染事件，迫使当地6500 名居民被紧急疏散。。Annemarie 等[15]分析了荷兰污染场地风险管控政策实施的社会成本效益，并提出了若干土壤修复资金替代方案，具体分析了每种方案的优劣，对荷兰土壤修复资金保障机制完善有重要作用。Tore 等[16]介绍了荷兰污染场地风险防控经济政策的基本原则，以及有效利用财政资源治理和修复被污染场地的路径。Marjolein 等[17]指出城市重建属于地方政府责任，通过一系列重点项目的分析，评估了荷兰政府参与地方重建的情况。随着民众环境保护意识的提高，荷兰污染土壤修复法律制度也逐渐完善。从最开始的“一刀切”修复到统一“标准值”，采取因地施策的政策管理手段，再到基于风险评估实施修复管理，最终形成了以土壤环境保护法和土壤环境标准为核心，以土壤/场地环境调查、风险评估、治理修复等关键环节的技术体系和监管制度[18]。

1.2 典型投融资模式与机制

早在20 世纪70 年代，英国就开始对污染场地进行研究和治理[19]，随后美国、法国紧跟其上。由于棕地治理需要庞大的资金投入，欧美国家除了财政投入，还引入各类社会资本，通过长期的探索与实践，形成以下四种较为通用的污染场地风险管控投融资模式，如表1 所示。

表1 国外典型污染场地风险管控投融资模式分析

近年来，在以上传统的投融资模式之外，欧美等发达国家积极倡导污染场地治理中的EOD（Ecological Office District）模 式 和PPIP（Public Intermediary Private Partnerships）模式。EOD 模式以生态资源保护和利用为导向，兼顾生态环保建设与产业开发运营，通过向公众提供生态绿色产业的发展空间及相关服务来获取相关收益[22]，一般采用中央财政、地方财政、国家开发银行、各类商业银行贷款等作为污染场地的资金来源，其突出优点就是可以利用生态优势，构建生态建设与经济发展之间的关系，并且因地制宜做出决策。PPIP 模式在政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership，PPP）模式的基础上引入第三方组织，作为政府与社会资本机构的协调者，为数量庞大的小额私人资本参与棕地治理提供途径，PIPP 模式的资金来源广泛，除了中央专项基金、税收优惠、企业资金，还鼓励和提倡金融机构、境内外投资者前来投资[23]，其突出优点就是可以减缓政府财政压力，提高资金使用效率。

2 我国污染场地风险管控环境经济政策研究与实施进展

2.1 我国污染场地风险管控环境经济政策研究进展

2.1.1 我国污染场地风险管控经济政策框架研究

随着污染场地的治理修复和风险管控实践的不断深入，资金匮乏成为阻碍我国污染场地风险管控有效实施的瓶颈[14]，土壤修复产业缺乏有力的政策驱动，污染场地风险管控环境经济政策逐渐得到学界重视，部分学者对污染场地的环境经济政策的框架进行了研究。高彦鑫等[24]在借鉴国外超级基金制度、棕地资金管理制度的基础上，提出适用于我国污染场地风险管控的经济政策制定原则、管控融资机制、运作模式和治理范围等，初步构建了我国污染场地风险管控的资金框架。王红旗等[25]揭示了我国污染场地修复产业面临的资金瓶颈，如资金投入不足、来源单一、分配不合理等，对比了我国与发达国家在融资政策和机制上的差距，提出包括税收减免政策、预算内财政补助政策、专项发展基金政策、技术引进减免关税政策、政府绿色采购政策等一系列污染场地风险管控经济政策，并倡导推行PPP 模式和污染场地绿色金融。马中等[26]基于《土壤污染防治行动计划》中“受污染耕地安全利用率达到95%”目标，测算了2021—2030年我国耕地安全利用和修复的资金需求，并从财政投入机制、充分发挥土地资源属性、改变污染耕地土地使用性质等角度提出耕地修复资金的有效实现机制。

2.1.2 我国污染场地风险管控基金制度研究

在众多类型的污染场地风险管控经济政策中，根据发达国家的成功经验，我国学者普遍认为应设立长效、可持续的污染场地风险管控基金制度，作为风险管控和污染修复的资金来源保障，并以此为主题开展了一系列相关研究。蓝虹等[27]首先提出构建我国政府性土壤修复信托基金，并配套提出了基金运行的法律基础、资金来源和管理机制。董战峰等[28]针对《土壤污染防治行动计划》巨大的基金需求，在总结发达国家土壤污染防治基金实践经验的基础上，提出我国国家土壤污染防治基金方案，包括设计思路、资金来源、基金规模、管理机制、使用范围和基金监管等。在2020 年多部委出台《土壤污染防治基金管理办法》（财资环〔2020〕2 号）后，周志方等[29]从“央地分权”视角研究了土壤重金属污染修复基金组织机制，并基于收支平衡提出了我国土壤污染修复基金预算管理体系[30]，在《土壤污染防治基金管理办法》的原则性要求上，拓展了污染场地风险管控基金的应用范围和运行形式。

2.1.3 我国污染场地风险管控投融资模式研究

投融资模式上，我国学者对于污染场地修复投融资方面的研究主要集中在投融资模式的类型、资金来源，以及对投融资模式创新的一些探讨。王云[31]认为我国污染场地风险管控投融资模式包括污染方付费、收益方付费、政府财政出资回购、PPP 模式、产业基金、专项治理债券等。在资金来源方面，张红振等[32]提出污染场地修复投融资模式的资金来源包括五方面：第一，国家土壤专项资金的投入；第二，部分发达地区主要的资金来源为政府直接出资，而某些经济欠发达地区以PPP 等融资模式为主；第三，房地产驱动污染场地修复投融资；第四，关于土地污染状况调查和管理体系强化的投资；第五，园区工业环境管理等。虽然我国污染场地修复投融资模式发展起步晚，但围绕投融资模式创新的研究仍在不断探索中，孙院贞[33]认为污染场地修复投融资模式需注入社会资本从而得以创新，如修复+拿地、修复+开发+运营PPP、修复专项债、专项基金、农田与矿山修复模式创新等。王妍[34]通过研究我国有色金属工业土壤重金属污染防治现状，探索解决资金不足的方式，如EOD、PPP 等商业模式。

2.2 我国污染场地风险管控环境经济政策的实践进展

我国污染场地风险管控环境经济政策的实践与发达国家相比起步较晚，根据相关政策出台和措施实践情况，可大致分为两个阶段：

2.2.1 起步阶段（2004—2015 年）

2015 年以前，我国对污染场地风险管控的环境经济政策关注程度不足，只是对污染场地的风险管控提出了要求，这些要求散见于我国环境保护部门出台的指导意见中，如2004 年原国家环保总局发布的《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》（环办〔2004〕47 号）[35]和原环境保护部于2008年发布的《关于加强土壤污染防治工作的意见》（环发〔2008〕48 号）[36]。2012 年，原环境保护部、工业和信息化部、原国土资源部、住房和城乡建设部联合印发《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》，初步确定“谁污染谁治理”原则，将企业搬迁土壤环境调查、风险评估、治理修复等所需费用列入企业搬迁成本或土地整治成本[37]。

2.2.2 发展阶段（2016 年至今）

2016 年，国务院印发了《土壤污染防治行动计划》，明确我国土壤污染防治思路为“预防为主、保护优先、风险管控”，污染场地的风险管控制度及配套的环境经济政策逐渐得到重视。2018 年8 月，我国发布《中华人民共和国土壤污染防治法》，将建立土壤污染防治基金制度从法律层面正式提上日程。

在国家层面，2020年1月，财政部、生态环境部、农业农村部等多部委联合印发了《土壤污染防治基金管理办法》（财资环〔2020〕2 号，以下简称《基金管理办法》）[38]，这是我国首次出台污染场地风险管控领域的环境经济政策。《基金管理办法》将土壤污染防治基金明确为政府投资性质的基金，其设立、运作、终止和退出需遵循市场化要求，并鼓励社会资本的加入；基金运营和管理方案由省级财政部门会同生态环境等部门共同制定，采用绩效管理模式，监督机构为省级财政部门和有关业务部门。《基金管理办法》的出台为各省（区、市）设立污染场地风险管控基金提供了原则和框架。

在省级层面，吉林、湖南和江苏等省份陆续设立了省级土壤污染防治基金，实施情况如表2 所示。可以看出，目前省级层面的土壤污染防治基金规模在数亿至数十亿之间，首期均为省级财政出资认缴，后面陆续放开社会资本进入。与各地区庞大的污染场地修复资金需求相比，目前的资金规模显然远不能满足，因此基金的投资运营原则一般为优先投资有收益的风险管控项目，力推“滚动回收使用”模式。但由于推出时间尚短，目前还未有明确项目支持的案例。

表2 我国省级土壤污染防治基金实施情况

2.3 小结

发达国家从20 世纪80 年代起即建立了污染场地风险管控经济政策体系，经过40 余年的完善，目前已形成了较为完善制度体系，并逐步融合可持续发展理念，在责任界定、管理模式、绿色治理等方面开展改革，在一定程度上达到了效率和公平的平衡。我国在此领域研究与实践起步较晚，国内研究主要着眼于梳理和总结国外相关政策制度的成功经验，结合国内污染场地风险管控实际需求提出政策建议。实践方面，在2018 年出台的《中华人民共和国土壤污染防治法》中才正式提出建立土壤污染防治基金制度，2020 年发布了国家层面的《土壤污染防治基金管理办法》，截至目前仅有三个省份出台了《基金管理办法》的省级实施细则；在实施角度，《基金管理办法》也未能对基金管理机构、使用条件和监督内容等做出明确规定。总之，我国的污染场地风险管控环境经济政策与国外相比尚存在较大差距。

3 我国污染场地风险管控环境经济政策体系完善建议

根据前文总结的污染场地风险管控环境经济政策的国外实施经验和国内实践情况，对我国相关政策体系提出以下建议，并形成如图1 所示的政策框架。

图1 我国污染场地风险管控环境经济政策体系框架建议

3.1 建立完善的污染场地风险管控环境经济政策调控体系

发达国家污染场地风险管控环境经济政策经过数十年的发展，已形成了包括基金、补贴、税费激励、“土壤银行”“5 年回顾”等多形式、全阶段的政策体系，有效控制了污染场地对人居、农耕和产业发展带来的风险隐患。我国在2016 年确定“风险管控”的场地污染控制思路后，环境经济政策尚处于起步阶段，仅于2020 年出台了基金的管理办法，缺乏其他形式的经济支持政策。建议在全面总结发达国家政策经验的基础上，加快建立我国污染场地风险管控环境经济政策调控体系，从财政补贴、税收、基金、绿色金融等方面健全完善政策体系，并加强与场地调查、监测、修复等相关制度和政策衔接。

3.2 明晰污染场地风险管控的权责归属

美国《超级基金法》自出台以来就规定了风险管控和修复的责任归属，并明确了只有责任主体无法确定时，才使用基金来支付治理费用，在2002 年又优化了超级基金的无限连带责任制度，更加明确了污染责任人和非责任人的界限。我国在《土壤污染防治法》中的多项条文中规定了土壤污染责任人对风险管控的一系列责任，但并未对“土壤污染责任人”进行充分明确。在实践过程，“污染者付费”的原则并没有得到充分落实，如常州“毒地”案最终判决结果为三家化工企业作为土壤污染责任人承担环境侵权责任，但3.8 亿元的修复费用则由新北区政府承担，在加重政府财政负担的同时变相将风险管控责任转嫁给了公众。因此，建议未来在立法和政策顶层设计中进一步明晰污染场地风险管控的权责归属，确定场地污染者和控制者的责任范围，在保证风险管控资金充足的同时实现公平原则。

3.3 拓宽风险管控投融资资金来源

发达国家的风险管控资金来源非常多元化，为污染场地风险管控提供有效的财力保障。此外，在资金筹集中还注意发挥社会公众作用，积极引入社会资金扩充基金。相比之下，我国《土壤污染防治基金管理办法》仅规定“省级财政通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立”，投融资渠道较为单一。资金不足是长期以来制约我国污染场地风险管控的重要原因，而这一事业其本质还包含公益性质，因此，建议在污染场地风险管控经济政策框架中广泛纳入环境税费、土地出让金、环境污染强制责任保险等政策工具，并积极引导社会资本出资，在政策层面扩宽风险管控资金来源，保证资金支持的风险管控项目持续稳定运行。

3.4 规范污染场地风险管控资金运营

发达国家在污染场地风险管控项目实施过程中，积累了丰富的资金运营经验。美国《超级基金法》对基金的支付范围进行了细致的规定，并界定了适用的场地范围；德国的《联邦土壤保护法》也对基金的四项适用范围进行了详细说明，并规定由经济部负责运营管理。我国在《土壤污染防治基金管理办法》中仅将农用地和土壤污染责任人（或土地使用权人）无法认定作为土壤污染防治基金的适用范围，没有从土壤环境和风险评估角度对拟应用对象进行充分评估，也很难保证发生突发环境事件时，能有充足的经费进行风险最小化管控。此外，对管控资金的申请主体、使用程序等也没有做出具体的说明。因此，建议规范污染场地风险管控资金运营，从管理机构、资金启用条件、使用范围等方面完善风险管控资金的运作制度，使污染场地风险管控的资金支持得到良性管理。

3.5 拓展污染场地风险管控投融资模式

近年来，欧美国家在传统的政府出资模式之外，还积极开展了EOD 和PPIP 等新型污染场地风险管控投融资模式，有效降低了政府在污染场地治理方面的财政压力，提高了资金使用效率。建议我国在现有污染场地风险管控经济政策中积极扩展投融资模式，出台优惠政策，鼓励污染场地风险管控项目施行PPP 模式，创新绿色金融机制，借鉴大气、水等其他污染介质中的绿色债券、绿色信贷等实施经验，丰富污染场地风险管控的投融资模式，缓解污染场地风险管控的经济压力。

3.6 构建污染场地风险管控的经济政策评估机制

美国在《超级基金法》基础上制定了较为完善污染场地风险管控的费用效益评估机制（《综合5 年回顾指南》），具体评估的内容包括评估风险管控和修复项目的投资、环境毒理学效益、周边房地产效益，以及项目执行的效率等，同时美国环保署等相关机构开发了大量的费用效益估算模型（如RACER、SmartSampling 等），有效支撑了污染场地风险管控经济政策的高效实施。相比之下，我国污染场地风险管控项目在经济、效益等方面尚缺乏考核评估机制，经济政策的评估机制更是空白。建议我国探索建立污染场地风险管控经济政策的费用效益分析机制，全面评估政策实施的投入成本、污染治理效益、经济效益、健康效益以及社会经济综合影响等，为优化风险管控经济政策和下一阶段的风险管控和修复工作提供依据。