法治视域中的中国共产党党内法规体系：正名与建构

蔡金荣

一、党内法规体系之叙事逻辑

如果将客观的法规范文本视作静态意义，而将法规范文本变成社会现实的过程视为动态意义的话，那么目前关于党内法规体系和党内法规制度体系的认识可以分为以下几种观点。第一种观点在静态意义上单独使用党内法规体系概念。其主张党内法规体系是一套内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的制度体系，核心是党章，主干是准则、条例、规则、办法、规定、细则，配套措施是决议、决定、通知、意见等党内其他规范性文件。(1)王建芹：《法治视野下的党内法规体系建设》，《中共浙江省委党校学报》2017年第3期；张琳琳：《党内法规体系建设的法治路径》，《学术交流》2015年第6期；《夯实党执政治国和自身建设的制度基础——中共中央办公厅法规局负责人答记者问》，《求是》2014年第2期。第二种观点在静态意义上单独使用党内法规制度体系概念。其主张党内法规制度体系是一个阶层体系，各种不同规范以党章为根本遵循，有序排布而非简单叠加而形成的规范群落。(2)靳澜涛：《论党内法规制度体系的三维向度》，《辽宁教育行政学院学报》2018年第5期。第三种观点在静态意义上同时使用两个概念，党内法规制度体系是属概念(上位概念)，且党内法规体系是种概念(下位概念)。其主张党内法规体系是一套内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的规则体系，而党内法规制度体系则由党的制度体系、党内法规体系、党的规范性文件(即红头文件)体系等组成。(3)褚宸舸：《论党内法规体系的内涵和划分标准》，《山东科技大学学报》2018年第2期；肖金明：《论党内法治体系的基本构成》，《中共中央党校学报》2016年第6期。第四种观点在动态意义上单独使用党内法规制度体系概念。其主张党内法规制度体系“不是诸多党规的机械叠加或纸面上的简单设计，而整合党内法规的静态立法、动态执法与监督机制，形成‘三位一体’的科学系统”(4)王建芹、农云贵：《科学构建党内法规制度体系的三条进路——学习党的十九大报告关于党内法规建设的论述》，《中共天津市委党校学报》2017年第6期。。第五种观点在动态意义上使用党内法规体系概念，同时在静态意义上使用党内法规制度体系概念。其主张党内法规体系是“一个复合型构成而非单向度的表述，也即：它不仅包括形式上的构成，还包括党内法规的制定、执行、监督和保障等实质上的构成”，而党内法规制度体系是“党内法治体系的制度规范构成，保障了党内政治生活、组织生活和行为能够‘有规可依’，是其最为基础的部分”(5)施新州：《党内法规制度体系：概念、类型与制度成长》，《江汉大学学报》2019年第2期。。毋庸讳言，依规治党某种程度上是对依法治国的一种制度模拟。因此，欲厘清党内法规体系和党内法规制度体系之间的关系与定位，一个可行的路径就是比照国家法层面的法治体系和法律体系的关系与定位。在我国的法学理论和法律实践中，无论是从法制到法治，还是从法律体系到法治体系，都体现了一种从静态价值宣示到动态价值实现的飞跃，前者均为后者的必要而非充分条件。以此为观照，在上述党内法规体系和党内法规制度体系的讨论中，后两种观点已经受到国家法层面这种智识指引，且最后一种观点已经基本与之契合。

根据新修订的《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《条例》)，党内法规是“党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度”。可见，作为一个法定概念，党内法规是指规章制度，即静态的规范文本，应当与国家法层面的“法律规范”相对应，进而与国家法层面静态的“法律规范体系”相对应的应当是“党内法规体系”。同时，《条例》修改之后强调党内法规是依法定程序“制定的……专门规章制度”，而之前的表述是“制定的……党内规章制度的总称”，其中的限缩意味跃然纸上，故党内法规既不包括党内惯例、优良传统确立的制度，也不包括非依《条例》制定的规范性文件确立的制度。纵观党的权威文献，特别是《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》，都是在“依规治党”的话语体系下提出“党内法规制度体系”概念的，而此“规”显然指《条例》所言之党内法规。所以，宜用“党内法规体系”取代“党内法规制度体系”来指称承担价值宣示功能的静态文本。

二、党内法规体系化是党内法规建设之必然要求

依规治党涉及管党治党的方方面面，故所依之“规”便不是一两部党内法规，而是多达四千多部。(6)江琳：《近4100多部党内法规，效力如何排序？》，《人民日报》2019年9月17日。这四千多部党内法规虽然数量甚巨，但是不是已经对管党治党实现全覆盖？这四千多部党内法规倘若简单地堆砌在一起，就能为管党治党提供明确的指引？人类对复杂事物认识能力提升的表现之一就是体系思维的运用，“我们通常将体系了解为‘把既存之各色各样的知识或概念，依据一个统一的原则安在一个经由枝分并且在逻辑上相互关联在一起的理论构架中’”(7)黄茂荣:《法学方法与现代民法》，中国政法大学出版社2001年版，第427页。。有研究者指出，将法律当作一个整体并进行分类的思想和认识在古希腊就存在，近代理性主义使人产生了按一定的对象和原则创建法的观念，即将法律按内容分门别类的思想，即使一直被认为采取诸法合体的中国古代法律，也按照政府职权，被划分为吏、户、礼、兵、刑、工六个门类，这就是法律体系化。(8)周永坤：《法理学——全球视野》，法律出版社2010年版，第82页。通说认为，“法律体系通常指由一个国家的全部现行法律规范分类组合为不同的法律部门而形成的有机联系的统一整体”(9)中国大百科全书总编辑委员会：《中国大百科全书·法学》，中国大百科全书出版社1984年版，第84页。。相应地，同为行为规范且为数众多的党内法规也应当体系化，就是将全部现行党内法规分类组合为不同的内容板块，而形成有机联系的统一整体。该体系既包括横向意义上党内法规的覆盖面，即确保党内法规调整范围横向到边，满足管党治党的需求，实现于法周延；又包括纵向意义上党内法规的层级性，即确保党内法规纵向效力层级分明，做到统一协调具有操作性，实现于事简单。

许多党内法规的出台一度属于“头痛医头，脚痛医脚”应急式立法，导致党内法规体系整体结构杂糅、内容零散，面对这些为数众多的党内法规，不对其展开体系化作业，不对其进行分门别类地整理，我们就无法真正实现党内法规建设的整体覆盖和局部纵深。就“整体覆盖”而言，我们难以将既有碎片化的党内法规与当前管党治党对党内法规的实际需求进行有效的对照，既造成了关键领域的基础主干党内法规付诸阙如，比如党的领导、党的自身建设方面的党内法规较之于党的组织、党的监督保障方面的党内法规相对滞后；也造成了特定类型党内法规之间的平衡失调，比如程序性党内法规明显落后于实体性党内法规，党员权利性党内法规远远少于义务性党内法规；还造成部分领域党内法规交叉重叠乃至矛盾冲突，出现钱穆所言之“制度陷阱”，比如，纪律处分在党内监督、纪律处分、领导干部选拔任用、党员权利保障等领域都有涉及。就“局部纵深”而言，党内法规建设按照由远及近的发展逻辑和由上而下的立法层级，在具体领域应当呈现出由原则笼统向明确具体的纵深，但由于党内法规体系化的迟滞，加之“宜粗不宜细”的立法指导方针在国家法和党内法规立法过程中影响深远，目前部分领域已有的党内法规缺乏必要的配套立法，失之粗疏宽泛，弹性大、可操作性不强。一言以蔽之，党内法规体系化是解决“基础主干性党内法规不够齐全，存在不少法规制度空白；配套法规制度跟不上，无法形成上下紧密衔接的制度合力；一些法规制度冲突重复、叠床架屋，还有一些法规制度老化严重，明显滞后于实践”(10)中共中央办公厅法规局：《以改革创新精神加快补齐党建方面的法规制度短板》，《求是》2017年第3期。这一系列问题的关键所在。

三、党内法规体系化之既有探索

近年来，官学两界对党内法规体系化的重视程度与日俱增，相关讨论主要集中在横向意义上党内法规的覆盖面上，即党内法规体系应当分为哪些板块，“主要反映了党内法规在规范内容上的差异性”(11)付子堂：《法治体系内的党内法规探析》，《中共中央党校学报》2015年第3期。，代表性的划分模式主要有以下几种。

第一种模式是以党章的体例来确定党内法规体系板块。有研究者依据党章的组成部分及所调整的不同党内关系，将党内法规体系分为五类：一是党章部门，主要规范党的性质、宗旨、奋斗目标、组织原则、党员的权利义务等事项；二是组织法规部门，主要规范党内组织制度和原则、各级组织及相互间关系等事项；三是纪律法规部门，主要规范党的各项纪律及纪律检查工作等事项；四是党员和党的干部法规部门，主要规范党员和党的干部行为等事项；五是其他法规部门。(12)李军：《中国共产党党内法规研究》，天津人民出版社2016年版，第127—132页。

第二种模式是以党的活动为标准确定党内法规体系板块。有研究者根据党的建设活动的类型，将党内法规体系分为七大部分：一是党章；二是党章相关法规，包括党代表大会制度、党内法规制定制度、党内选举制度、党旗党徽，效力仅次于党章，居于其他党规部门之上；三是党的政治建设法规，规范党内政治生活，调整党与人大、政府、政协、司法机关、人民团体、企业事业单位、军队等形成的领导与被领导关系；四是党的思想建设法规，主要调整党内思想政治方面的问题，包括规范思想建设、理论武装、党性教育、道德建设等；五是党的组织建设法规，主要调整党内组织建设和干部人事方面的问题；六是党的作风建设法规，主要规范党员的干群关系、各项作风等方面的事项；七是党的纪律建设法规，主要规范反腐倡廉教育、权力运行监督、预防和惩治腐败等事项。(13)魏端洁、孙大雄：《论以党的建设统领党内法规体系的构建》，《华中师范大学研究生学报》2018年第1期。

第三种模式是参照国家法律体系来确定党内法规体系板块。有研究者借鉴法律体系的部门法划分方式，将党内法规体系分为六大部分：一是类似于宪法的法规，主要是对其他党内法规发挥引领性作用，包括党章及党章性的党内法规；二是类似于民法的法规，主要规范党员的权利保障、党内的民主生活建设等问题；三是类似于行政法的法规，主要规范党的组织建设、党的干部任用选拔、党的领导工作以及党的统一战线工作等问题；四是类似于社会法的法规，主要规范党的思想道德建设、党的作风建设等问题；五是类似于刑法的法规，主要规范反腐倡廉以及纪律处分等问题的法规；六是类似于诉讼法与程序法的法规，主要规范党员权利救济、反腐工作的调查等程序性问题。(14)潘泽林：《中国共产党党内法规及其体系构建问题研究》，《南昌大学学报》2007年第1期；王春业：《以国家法律体系化为借鉴的党内法规体系化建设》，《求索》2019年第1期。

第四种模式是以既有的党内法规汇(选)编体例来确定党内法规体系板块。官方在实践中对既有的党内法规予以梳理并出版了一系列文本汇(选)编。比如，2009年至2014年，中共中央办公厅法规室等先后出版了《中国共产党党内法规选编》，共四卷。(15)中共中央办公厅法规室、中共中央纪委法规室、中共中央组织部办公厅编：《中国共产党党内法规选编(1978—1996)》，法律出版社2009年版。据此，有研究者将党内法规体系分为八大部分：一是党章；二是党的思想建设法规；三是党的组织建设法规，主要规范党的各级组织事项；四是党的队伍建设法规，主要规范党员权利保障和干部人事方面的事项；五是党的作风建设法规，主要规范党的思想作风、工作作风等方面的事项；六是反腐倡廉建设法规，主要规范党内监督和纪律处分等方面的事项；七是党内工作程序法规，主要规范法规、公文制定程序方面的事项；八是其他党内法规，主要规范诸如思想文化建设、党校工作、人才工作等方面的事项。(16)王振民、施新州：《中国共产党党内法规研究》，人民出版社2016年版，第10页。

第五种模式是官方近年来在权威文献中提出的党内法规体系的“1+4”基本框架。该框架的确立经历了一个不断提炼完善的过程。2013年11月印发的《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》强调，依据党章完善党的领导和工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、民主集中制建设等六个方面党内法规，但未明确提出党内法规体系的具体框架。据此，有研究者将党内法规体系分为八个部分：党章及相关法规；党的领导和党的工作方面法规；思想建设方面法规；组织建设方面法规；作风建设方面法规；反腐倡廉建设方面法规；民主集中制建设方面法规；机关工作方面法规等。(17)李忠：《党内法规建设研究》，中国社会科学出版社2015年版，第18—20页。2016年12月13日印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》明确提出，健全和完善党内法规制度体系的“1+4”基本框架，即在党章之下分为四个板块：一是党的组织法规，主要规范党的各级各类组织的产生和职责方面的事项；二是党的领导法规，主要规范党对各方面工作的领导方面的事项；三是党的自身建设法规，主要规范党的思想、组织、作风、反腐倡廉等建设方面的问题；四是党的监督保障法规，主要规范对党组织工作、活动和党员行为的监督、考核、奖惩、保障等方面的事项。2018年2月印发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》沿用了上述基本框架。据此，有研究者提出将党内法规体系分为五个部分：党章及相关法规、党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规。(18)褚宸舸：《论党内法规体系的内涵和划分标准》，《山东科技大学学报》2018年第2期。

四、党内法规体系化未来方案之设想

既有分类模式存在的一个共性不足是，既没有交代各自子项之和是否可以覆盖既有全部法规，也没有说明各子项之间是否已尽可能地避免了交叉重叠。其症结在于划分标准的选择上，若标准过细则可能出现缺漏空白，若标准过宽则可能边界模糊。笔者认为，可以确立一个多层次板块的模式，呈现一种上宽下细的板块格局，尽可能避免既有划分模式的不足。

党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。因此，在党内法规体系化的过程中，首先要回应党章在其中的地位问题。笔者认为，多数分类模式将党章板块与其他党内法规板块并列的做法有待商榷。党章之于党内法规体系犹如宪法之于国家法律体系，即党章就是党内“宪法”。因此，宪法在国家法律体系中的地位可以成为我们确定党章在党内法规体系化过程中地位的参照。宪法是我国政治、经济、文化、社会等各方面法律制定的依据，是“母法”，是根本法，应当凌驾于各方面法律之上，所以将其称作部门法与其他部门法等量齐观似乎并不合适。同样，党章虽然是党内法规体系的组成部分，但鉴于其最根本党内法规之定位，应当统帅各板块，而不宜与之并列。

接下来的问题是，党内法规体系在党章之下的板块构成问题。2018年宪法修改过程中，将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写进宪法第一条，使得党的领导有了明确的宪法授权，而根据依法治国和依法执政的要求，“对各级党政组织、各级领导干部来说，权大还是法大则是一个真命题。纵观人类政治文明史，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民”(19)中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第37—38页。。党的领导权要在法治轨道上行使的前提就是要“有法可依”。从目前来看，党的领导权运行的可依之法主要是党内法规，而党的领导权涉及党与党组织之外的主体之间的关系，可见规范党的领导(外部)的党内法规与规范党的自身建设(内部)的党内法规有着明显的区别，两者界限清晰且形成互补，可以实现全面覆盖不留空白。因此，党内法规体系在党章之下以所调整的主体在党内还是党外为标准，可以分为党的领导法规和党的自身建设法规，该分类保证了分类标准的同一性和逻辑的周延性。

正如前文所述，可以且有必要在党的领导法规之下做进一步的划分。习近平同志在党的十九大报告中指出:“党政军民学，东南西北中，党是领导一切的。”(20)习近平:《决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民出版社2017年版，第20页。党的十九届四中全会进一步强调：“健全党的全面领导制度。完善党领导人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等制度，健全各级党委(党组)工作制度，确保党在各种组织中发挥领导作用。”(21)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日，第1版。可见，党领导的对象包括中国共产党之外的一切其他组织。根据“善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导”(22)本书编写组编著：《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2014年版，第6页。这一表述，我们可以将其分为国家机构和社会组织两个子板块。

就党的自身建设法规而言，中国共产党是根据自己的纲领和章程，由各级党组织和党员按照民主集中制组织起来的统一整体。无论是民主还是集中，体现的均是组织与成员之间的相互关系，进而其在规范意义上主要涉及主体资格和主体行为这两方面的问题。因此，党的自身建设法规应当包括以下三个子板块：一是组织类的党内法规，主要规范党内法规关系的主体资格问题，包括各级各类党组织的产生、组成、职权等，如《中国共产党党组工作条例》《中国共产党地方委员会工作条例》等；党员和党员领导干部资格认定、权利义务、职务级别、学习培训、考核任免等，如《中国共产党发展党员工作细则》《党政领导干部考核工作条例》等。二是行为类的党内法规，主要规范党组织和党员的各类行为问题。就党组织的行为规范而言，可以分为党内法规制定行为规范和其他各项行为规范，前者主要规范党内法规的制定、备案、清理等，如《条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》等；后者则包括了各级各类党组织除了党内法规制定行为之外的各项行为规范，如《中国共产党重大事项请示报告条例》《中国共产党党务公开条例(试行)》等。就党员行为规范而言，包括全体党员和各级党员领导干部在日常生活和工作中应当遵守的各种行为规范，这部分可以根据行为的性质，进一步分为义务性规范和权利性规范，前者数量远甚于后者，一般是分散在各类党内法规之中，相对集中的义务性党内法规有《中国共产党廉洁自律准则》，后者如《中国共产党党员权利保障条例》。三是监督执纪类的党内法规，这类规范本可以纳入行为类的党内法规子板块，但是“徒法不足以自行”，特别是很多党内法规只规定了行为模式，没有直接设定违反规定的纪律责任，故为保障党内法规得到全面实施做到令行禁止，必须对党内法规实施的监督和执纪进行专门规范，这一点从《条例》在界定党内法规概念时的表述即可见一斑，其突出强调党内法规“依靠党的纪律保证实施”。其中，监督重在源头管理和过程控制，执纪重在事后追责和结果倒逼，前者如《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》等，后者如《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等。

综上所述，笔者所设想的党内法规体系化方案可以归纳为：以党章为统帅，党的领导法规和党的建设法规为主干，党领导国家机构法规、党领导社会组织法规和组织类法规、行为类法规、监督执纪类法规为单元的板块结构。(如图1所示)当然，针对前文讲到党内法规体系化不足导致程序性法规明显落后于实体性党内法规的问题，该方案中并没有直接体现程序性法规和实体性法规的划分，主要是考虑到党内法规调整事项面广量大点多，制定统一的程序性党内法规难度较大，而将程序法治思想贯穿于党的领导法规和党的建设法规之中，在具体领域的立法中分别设定程序性规定则较为简便易行。

图1 中国共产党党内法规体系