我国破产管理人监管模式之探析

潘仁彪 李莹秋

摘要：在司法实践中，屡屡出现破产管理人消极怠慢、工作效率低下、随意使用不适当管理手段、更有甚者利用权限谋取不正当利益导致利害关系人的合法权益受到诸多侵害的案例。虽然我国《破产企业法》对于破产管理人的监督作出了规定，但相关规定还尚未能对破产管理人的权限形成有效制约，采取什么样的模式来进一步规范和完善破产管理的人监督，是值得探讨和研究的问题。

关键词：破产管理人、监督主体、监督模式

一、破产管理人的定义

对于破产管理人的定义，有学者将其释义为：“破产管理人是破产案件受理后依法成立的，在法院的指导和监督之下全面接管债务人企业并负责债务人财产的保管、清理、估价、处理和分配等事务的专门机构。”[1]可见，破产程序的启动虽然是因为人民法院以裁定宣告破产的方式而开始，但破产管理人在破产事宜处置中起着极其关键的作用，有关破产财团的财产的保管、清理、估价、处理以及分配等重要事宜，均由破产管理人作为中心角色予以推进。对于破产管理人相关制度的构建，特别是对其监督模式的设置，直接影响到债权人、债务人等利害关系人的正当权利。在司法实践当中，屡屡出现破产管理人消极怠慢、工作效率低下、随意使用不适当管理手段、更有甚者利用权限谋取不正当利益导致利害关系人的合法权益受到诸多侵害的案例。可以说，“对管理人制度的法律和不足以及如何完善管理人监督机制的探讨，是我国立法和司法实践的需要，也有利于维护管理人的职业发展和破产程序的顺利进行，甚至对社会主义市场经济秩序也有着重要影响”。[2]虽然我国《破产企业法》对于破产管理人的监督作出了规定，但相关规定还尚未能对破产管理人的权限形成有效制约，如何进一步规范和完善破产管理的人监督模式，实现对破产管理人的科学监督，进而实现程序公正和实体公正，是值得深入研究和探讨的问题。

二、我国目前关于破产管理人监督模式的规定

（一）事前监督——对破产管理人设置准入门槛，制定破产管理人选任制度

我国《破产企业法》对破产管理人准入门槛：破产事宜的处理要求破产管理人具备专业的法律知识以及财税会计、审计评估、工商管理等知识，特别是涉及上市公司或者金融、房地产、信息技术领域的企业，对破产管理人的专业水平要求会更高、更严格，破产管理人实行资格准入有其必要性。《破产企业法》对于破产管理人的的积极、消极资格以及破产管理人的选任也都做了明确规定。[3]除此以外，《 最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第九条对于《企业破产法》第二十四条第三款第四项的“其他情形”进一步做了具体规定。[4]对于如何选任破产管理人，根据《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》，是由法院负责编制管理人名册，法院普遍都是按照管理人名册进行随机选择，如采取轮候、抽签、摇号等方式选任管理人。若是债权人会议认为法院指定的破产管理人不再适合担任管理人，可以向法院申请更换管理人。

（二）事中监督——在破产管理人履职过程中，法院、债权人会议、债权人委员会均有权对破产管理人进行监督

法院作为最核心、最重要的监督主体，对于破产管理人的监督体现在听取破产管理人的报告、准许债权人会议提出更换破产管理人的请求、许可破产管理人辞去管理人职务的请求、许可管理人做出继续或停止债务人营业的决定、决定管理人的报酬、许可管理人在必要的时候聘用其他工作人员等。债权人会议也是监督主体之一，债权人会议由债权人组成，代表债权人的利益。债权人会议对破产管理人的监督体现在就破产管理事务日常工作听取破产管理人报告;向法院提出申请，对于不公正、不积极履职的破产管理人进行更换;对于破产管理人的报酬，认为不恰当的可以向法院提出不同意见等。通过设立债权人委员会来代表债权人的利益，其对破产管理人的监督体现在：对于债务人财产的处置进行监督;就破产管理人执行其职务的各项行为，听取破产管理人的说明，并有权要求破产管理人提供文件;就一些重大事项如管理人就破产财产进行出借、设定担保等，需要立即报告给债权人委员会等。

（三）事后监督——规定了破产管理人应承担的民事、行政、刑事责任

我国《企业破产法》对管理人规定了其应承担的民事、行政以及刑事责任，若管理人未依照《企业破产法》的规定勤勉尽责、忠实执行职务的，法院可以依法对管理人处以罚款;对于管理人在执行职务中造成的相关损失应当承担赔偿责任;若是其行为构成犯罪，依法应当负刑事责任。[5]

三、我国破产管理人监督模式存在的问题分析

（一）对破产管理人的选任制度存在不足，在破产管理人入册标准、选任方式上存在随意性、模糊化的弊端。

对于破产管理人的入册标准模糊。在《指定管理人的规定》中可发现，只要符合企业破产法规定条件的社会中介机构及其具备相关专业知识并取得执业资格的人员都可以向当地的法院或者协会申请编入破产管理人名册。但是在《企业破产法》和《指定管理人的规定》中对“相关专业知识”“取得执业资格”并没有明确的规定。虽在司法实践中破产管理人多为机构，往往是具有法律或会计财务等专业知识背景，但是法律规定的则是具有“相关专业”背景的人员便可担任破产管理人。这就将难以确保破产管理人是否真正具有处理企业破产事务的能力，也将导致破产管理人队伍水平的参差不齐。

破产管理人在选任方式上比较僵化。对破产管理人的选任方式主要是以随机指定为主，法院以随机的方式，再根据破产管理人名册所列名单进行轮候、抽签、摇号公开指定破产管理人。但问题是单纯仅依靠随机的选任方式保证形式的公开和公正，却不区分案件的难易程度，无法有效地保障破产管理人的专业水平，也无法保障破产管理人的专业水平与破产程序的有效匹配。

（二）法院、債权人会议、债权人委员会监督存在效率低下、监督手段单一、粗放的问题。

在法院监督上，因为法院一方面负担着繁重的审判任务，一方面又由于司法资源的有限性而难以保障对破产管理人及破产程序的全程性监督。所以法院往往只能对存在较大争议或有重大问题的破产管理事务做出决定，这也就意味着法院对破产管理人的监督形式势必是具有粗放式的性质而不是精细式的性质。但是有的破产管理人出于减轻自身责任或推卸责任的目的，便事无巨细地向法院汇报工作进展，征求法院的意见，无形中加强了法院的工作，负担同时也降低了破产管理人处理破产事务的效率。

在债权人会议、债权人委员会机构监督上存在的问题：由于企业的破产事务本身有较强的专业性和复杂性，作为非常设性机构的债权人会议和债权人委员会，本身亦具有机构临时性和人员复杂性的特点。因此仅靠为数不多的债权人会议并不能有效地帮助债权人对破产管理人的工作情况和企业的破产程序有非常清晰的了解。

（三）破产管理人的責任认定难以量化，缺乏承担赔偿责任的具体认定标准。

勤勉忠实的履职义务本身具有主观性且缺乏具体的量化标准，难以判断破产管理人尽心尽责地履职。法律对破产管理人承担赔偿责任的规定并没有明确须达到何种损失程度才要承担损害赔偿责任，也缺乏明确具体的规则原则。此外，在现行的法律规定中仅对个人管理人购买执业保险提出了要求，但是对机构管理人的执业保险并不做要求，则即使法院判定破产管理人的侵权责任，也无法切实有效的保障债权人的利益。

四、对完善我国破产管理人监督模式的建议

（一）对于破产管理人的监督，可以设立专门的行政监督机构

人民法院承担着审判职能，自身的审判工作就已纷繁复杂，且近年来法院受理案件的数量不断增加，对于破产管理人的监督力不从心。借鉴国外有些国家的普遍做法，设立一个全国性的行政监督机构，专职对破产管理人及破产事务进行监督，有切实可行性。设立的监督机构的性质应该是归属于政府部门，对于管理人名册的制定、管理人的选任、管理人的报酬确定、以及对于管理人处理日常破产事务的监督，都属于其职能权限，法院则可以从这些事务中抽身出来，专职审判工作。同时，该行政监督部门应当法院形成合力，与债权人会议、债权人委员会以及破产管理人协会等监督主体共同发挥监督作用，有利于破产案件在阳光下得以高效、公正的完成。

（二）对于破产管理人准入门槛，应当在全国建立起统一的考核机制，进一步扩宽债权人监督层面

全国统一的考核机制的建立，不能一蹴而就，可以从市、到省、到全国层层推进。破产管理人协会作为行业自治组织，可以负责组织相关的资格考试，结合提出的设立行政监督机构的设想，可以由行政监督机构来负责对破产管理人资格考试的监督，对于违反考试制度的，相应地作出处罚。同时，对于破产管理人的选任，也应当赋予债权人选任的权利，债权人通过选任管理人的方式可真正参与到破产管理中。更换管理人也应当取得有选举权的债权人同意，并按程序重新选举产生。《企业破产法司法解释（三）》第 15 条对破产程序中有关重大财产的处分，将债权人作为监督主体纳入进来，管理人处分债务人重大财产，需事先制作财产管理或者变价方案并提交债权人会议进行表决，债权人会议表决未通过的，管理人不得对财产进行处分。从中可以看出，扩宽债权人在破产事务中的监督层面、不断提高债权人在破产事务处理过程中的参与度，也是立法者所想要达到的效果。

（三）设立破产管理人执业保险制度

我国《企业破产法》对于作为破产管理人要求参加执业保险的规定，仅仅限于个人作为破产管理人的情形。对于律师事务所、会计师事务所等机构担任破产管理人的，法律并没有规定要求其参加执业保险，并且在实践中有此险种的保险公司寥寥无几。不论是个人还是机构作为破产管理人，均可以参与执业保险，这样对于破产管理人抵御风险的能力有利，又能极大地维护债权人、债务人以及利害关系人的合法权益。当然，这一执业保险制度的建立和完善，有赖于各项配套的制定实施，其中最为核心的是保险公司关于此险种的设置的成熟度，相信在不久的将来会出台具体实施规则及方案。

（四）完善破产管理人的民事责任、行政责任以及刑事责任

我国《企业破产法》对于民事责任的规定太过粗放，对于破产管理人民事责任的承担，应当进一步细化。对于哪些情形属于破产管理人未勤勉尽责、忠实执行职务，立法可以采取列举加概括式的方式作出规定，使各主体有更为直观的认识。列举式规定例如：随意承认申报债权、损毁、遗失接收破产企业的账簿、印章及相关档案资料的手续;“管理人收受非法佣金;管理人在代表债务人与其他经营者进行交易时违背商业惯例收受另一方经营者附赠的现金或者物品。”[6]在破产事务的处理过程中，若是破产管理人在作出某一判断时已经尽到了合理的注意义务，并不是由于其主观上的故意，或者重大过失致使债权人或利害关系人遭受损失，那么，不宜认定应当由破产管理人承担责任。

建立行政责任承担的实施机制。行政责任的承担应当依据法律法规的具体情形规定以及法定的程序，此外，行政责任的承担也应为承担主体设置一定的救济程序。事实上，我国法律对于破产管理人承担行政责任并无明确法律规定。结合上文提出的设立专门行政监督机构之建议，对破产管理 人实施处罚的职权可以由专门行政监督机构来胜任。同时，根据具体情况具体分析，视破产管理人的过错程度、造成损失的多少有针对性地采取不同的行政处罚的方式，例如警告、罚款、暂停执业、暂扣或者吊销执业资格等。

完善刑事责任承担法律规定。对于破产管理人的犯罪行为，我国刑事立法对于“破产管理人的刑事处罚的犯罪构成非常不明确，在罪名上与其直接相关的也仅有妨害清算罪一种”[7]，而且妨害清算罪的主体还限于进行清算的公司、企业。根据我国刑法“法无明文规定不为罪和法无明文规定不处罚”的罪刑法定原则，对于破产类的犯罪，可以在刑法中规定具体的罪名，明晰相应的犯罪构成要件。在刑罚量刑的幅度上，破产类的犯罪在某种意义上属于经济型犯罪，可以根据管理人过错及损失程度，适当适用人身刑。在罪名设置上，可以借鉴国外，在刑法中规定破产管理人贪污罪、加重破产罪、对特定债务人提供担保罪等罪名，根据管理人的过错及损失程度确定刑罚的惩罚幅度，可以以刑法修正案的形式添加破产型犯罪的罪名。

参考文献

[1]王欣新. 破产法[M]. 北京：中国人民大学出版社，2007

[2]欧阳婷 . 浅析我国破产管理人运行机制的缺陷与完善[J]. 知识经济，2017（22）：20-22.

[3]《中华人民共和国企业破产法》第二十四条

[4]《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第九条

[5]《企业破产法》第一百三十条、第一百三十一条。

[6]朱丽文，论破产管理人的监督机制[D].山东：烟台大学，2013

[7]马克斯·韦伯，论经济与社会中的法律[M]. 北京：法律出版社，2009.