印度与尼泊尔跨境水资源合作开发特征分析

李霖云，冯 彦，王文玲

(1.云南大学 国际河流与生态安全研究院，云南 昆明 650223；2.云南大学 亚洲国际河流中心，云南 昆明 650223；3.云南省国际河流重点实验室，云南 昆明 650223)

0 引言

河流跨越或形成国家边界后被称为国际河流，其水资源应在流域国间共享，为此通常也被称为跨境共享水资源[1]。据最新统计，全球国际河流共有310条[2]，其水资源占全球河川径流量的60%，涉及人口占全球总人口的40%[1-4]。在人口持续增长、资源环境压力增大、全球变化等背景下，国际河流水资源需求和开发强度正在增大[5-8]，一旦国际河流水资源分配不均或利用不当就容易导致用水争端，继而引发社会问题、政治问题甚至武力冲突[9]。围绕国际河流水资源合作开发的研究主要包括：跨境水资源合作开发与需求分析[10-13]；开发合作效益的评估、分配与分配模式研究[13-20]；跨境水资源利用冲突及解决机制分析[21-29]；分析及探讨国际河流水权分配交易条件[30，31]等。但发展中国家间的实证研究，特别是中国及相邻国家间国际河流的合作开发研究较少。中国与印度的跨境水资源合作进展缓慢，通过充分认识和了解印度与邻国的跨境水合作模式，可为中国未来与之合作提供借鉴。

印度和尼泊尔是中国重要的邻国。印度有21条主要河流，其中，发源于喜马拉雅山脉的恒河、布拉马普特拉河和印度河是最为重要的三大河流，其水量占到印度水资源的50%以上。尼泊尔的4大水系(图1、表1)自西向东分别是马哈卡里河(Mahakali)、卡尔纳利河(Karnali)、甘达基河/纳拉亚尼河(Gandaki/Narayani)与科西河(Kosi/Koshi)，均为恒河上游支流。尼泊尔水资源约占恒河流域多年平均流量的45%，最枯月份的流量占恒河流量的70%以上[32]。随着两国人口增长和经济发展，印度与尼泊尔出于对灌溉、供水、水电开发、水灾害防治的需求，对恒河水资源的开发利用强度会越来越大。

图1 尼泊尔四大水系图Fig.1 Map of the four river systems in Nepal注：该图基于文献[33]和自然资源部标准地图服务网站下载审图号为GS(2016)1663号的标准地图制作，底图无修改.

表1 尼泊尔四大水系及境内水资源分布情况Tab.1 General information of the four major river systems in Nepal

1 印度、尼泊尔跨境水资源合作目标及历程

1.1 科西河

英属印度时期，印度与尼泊尔就在科西河上展开合作进行讨论。1897年，尼泊尔国王同意了英属印度在查特拉地区的科西河上建水利工程的请求，但因查特拉神庙的淹没搬迁及萨帕特里(Sapatri)地区一片的土地归属问题存在分歧，工程最终没有实施。

1947年印度独立，1950年两国签订了《和平友好条约》，良好的两国关系促进了尼泊尔与印度在科西河上的合作。为了尽快解决科西河下游地区洪水泛滥的问题，降低洪水对印度北部比哈尔邦的影响和威胁，印度政府建议在科西河上合作修建以灌溉和防洪为主要目标的水利工程。1954年，两国就科西河水利设施签订了《科西河项目协议》(Agreement on the Kosi Project)。工程项目计划由3个骨干工程构成：科西河拦河闸、东部干渠(为印度提供灌溉用水)和西部干渠(为尼泊尔和印度提供灌溉用水)。

1962年科西河拦河闸与东部干渠竣工，而西部干渠迟迟未动工。依据合作协议，科西河拦河闸建成后由印度负责运行、管理和维护，拦河闸运行后造成尼泊尔一侧河岸冲刷、耕地被淹。为此，《科西河项目协议》的实施受到尼泊尔人激烈反对，造成两国关系逐渐恶化。

1966年，迫于各方压力，两国经过协商重新签订了《科西河项目修改协议》(Amended agreement to as the concerning the Koshi Project)取代原来的《科西河项目协议》。《科西河项目修改协议》中规定，印度重新出资为尼泊尔修建引水工程、连通科西河两岸的公路和提水灌溉项目，以弥补和增加尼泊尔在科西河水利工程中的可获得利益。

1991年尼泊尔总理出访印度，双方就科西河支流萨普塔科西河上的萨普塔多目标项目(The Sapta Multi-objectives Project)成立了专家委员会，希望尽早调查、评估并投入建设。但由于双方利益诉求差异较大，直到2001年的专家委员会第四次会议上才确定了项目初步报告，并于2004年成立项目联合办公室，之后再次进入停滞状态。直到2008年，因科西河自然改道和比姆纳加尔拦河闸淤积和排水不畅而造成尼泊尔和印度严重损失，搁置已久的萨普塔项目再次被提上议程。但在2017年准备开工时，因移民补偿问题，受到双方当地民众的极力反对而停滞至今。

1.2 甘达基河

甘达基河的洪水经常威胁到两国的农业生产、两岸人民的生命及财产安全，印度和尼泊尔深受其扰。人口增长、农业发展对灌溉用水增长的需求，使两国在19世纪70年代就尝试对该河水流进行利用和调控。1947年印度在比哈尔邦的特里本尼运河(Tribeni Cannal)建成以后，印度与尼泊尔商讨在该河上游(尼泊尔境内)修建拦河闸和引水渠工程，用于引水以扩大灌溉印度的北方邦和比哈尔邦的耕地，并于1951年拟订完成一份研究报告。在该报告基础上，印度与尼泊尔进行商议并最终于1959年底签订了《关于甘达基河灌溉与水电开发项目的协议》(Agreement on the Gandak Irrigation and Power Project)(以下简称“甘达基河协议”)。根据甘达基河协议：由尼泊尔提供项目勘查、施工及运行所需的土地，印度承担工程项目5.05亿卢比的总预算投资。同时两国还就一些问题达成备忘录和换文。

“甘达基河协议”签订之后，尼泊尔政坛发生变化，马亨德拉(Mahendra)国王解散了时任政府，修改了宪法并接管国家的统治，发布了新宪法和新政府制度，“甘达基河协议”被新政府接手。为争取从中获得更大的利益，尼泊尔要求重新与印度进行谈判，并于1964年4月30日以换文的方式分别对“甘达基河协议” 第9条和第7条进行了修改和补充。

印度于1986年完成了甘达基河支流布达甘达基水电项目(Budhi Gandaki Storage Project)可行性报告，在2014印度总理莫迪访尼泊尔时，就该项目的实施与尼泊尔协商但无结果；2017年尼泊尔决定将装机容量为1 200 mW的布达甘达基水电项目委托中国葛洲坝集团有限公司建设[35]，2019年该项目列入尼泊尔国家荣誉项目(National Pride Projects)，并处于可行性研究阶段中[36]。

1.3 马哈卡里河

马哈卡里河(印度称萨拉达河/Sharada River)干流为尼泊尔和印度之间的界河。为开发该河水资源，英属印度政府计划通过修建班巴萨(Banbassa)拦河闸，将马哈卡里河的水引到当时的联合省(the United Provinces)(现在的北方邦)以增加灌溉面积。因工程实施要占用尼泊尔的土地，所以1920年两国以换文方式签订了《萨拉达河条约》(the Sarada Treaty)，条约内容包括土地交换、供水条款以及提供土地补偿等。

在班巴萨拦河闸建成运行的基础上，印度为开发马哈卡里河的水电潜力，计划在班巴萨拦河闸的上游再建一个塔那普拦河闸(Tanakpur Barrage)，将河流水位提高后通过开凿的一条人工河道将马哈卡里河的水引到印度境内计划修建的塔那普电站(Tanakpur Power Project)用于发电，之后在班巴萨拦河闸上游将河水引回原河道。该工程引起尼泊尔的警觉，在1983年和1984年的两国国务秘书级会议上，尼泊尔表达了该工程或对尼泊尔产生不利影响的担忧。对此印度表示该工程是印度境内建设项目，对尼泊尔的质疑置若罔闻。随着塔那普水电项目的推进，施工期间河水导流造成尼泊尔一侧土地被淹没和受到侵蚀。为此，尼泊尔多次照会印度，反对印度的单方面行动，但毫无效果。1987年的两国国务秘书级会议上，尼泊尔再次表示两国都享有平等利用马哈卡里河这条边界河流的权利，印度即使修建了塔那普拦河闸，其引水量也不得超过50%；印度则坚称该项目不是消耗性用水，继续推进项目施工。随着工程的进行，印度提出要将塔那普拦河闸两侧防护堤连接在一起，以便将水流引向塔那普电站进行发电。尼泊尔表示这样会影响尼泊尔一侧的灌溉用水，并要求印度分享水电开发效益和灌溉用水效益作为补偿。在1991年12月塔那普水电项目即将竣工时，尼泊尔总理前往印度访问，期间就该项目相关问题进行协商，并最终达成一个谅解备忘录，也称为《塔那普协议》(the Tanakpur Agreement)。

1994年尼泊尔共产党上台执政，要求与印度就《塔那普协议》进行重新谈判，并提出马哈卡里河的“一揽子计划”。该计划建议：如果印度在水资源开发项目中增加尼泊尔可获得的电量及水资源量，尼泊尔则允许印度在塔那普电站的上游山区潘查斯瓦尔(Pancheshwar)修建一个高坝，以实现水电、灌溉和防洪多目标效益开发。为此两国于1996年签署了一份涵盖马哈卡里河上所有水资源开发利用工程的新条约，包括萨拉达工程、塔那普工程以及潘查斯瓦尔多目标高坝工程，即《马哈卡里河综合开发条约》(Treaty concerning the Integrated Development of the Mahakali River)。

《马哈卡里河条约》所涉及的潘查斯瓦尔项目开发计划于2014年底由印度国有水与能源咨询服务有限公司修改，2017年该公司提交了第二次“项目详细报告”，之后项目联合委员会派出专家小组完成了第一次现场调查。2018年11月底，联合委员会认为项目的所有技术问题已经解决。2019年2月，项目装机容量评估后被下调为480×104kW。但至今没有看到项目开始建设的信息。

2 印度—尼泊尔跨境水合作开发的成本—效益分配

成本效益分析法(Cost-Benefit Analysis)是利用投入成本和与获得效益比值进行项目价值分析或方案比对的计量性评价方法[31]。印度与尼泊尔跨境水资源合作开发项目的投入成本包括水资源成本、工程建设与管理费用、土地征用与移民和项目建设对社会、生态环境的影响等；获得效益主要包括发电与灌溉效益。本文利用印度与尼泊尔在科西河、甘达基河、马哈卡里河上的合作开发条约、协议和换文的相关条约和项目执行情况，对印度与尼泊尔的跨境水资源合作开发中产生的成本-效益分配情况进行分析(表2)。

表2 印度-尼泊尔跨境水资源开发合作成本—效益分配Tab.2 Cost-Benefit allocations in the transboundary waters’ development between India and Nepal

2.1 科西河

1954年《科西河项目协议》中的拦河闸、水渠等工程位于尼泊尔境内比姆纳加尔(Hanuman Nagar)镇上游3英里(4.828 km)处(拦河闸以下为印度和尼泊尔之间的界河段)。依据协议规定：印度承担所有工程的建设费用，尼泊尔负责提供项目建设及运行所需土地；具体执行程序为尼泊尔征用工程所需土地并移交给印度，印度由此取得工程所在地的土地所有权和水权；尼泊尔征用的土地，由印度按照协议规定支付土地补偿费；此外，印度还被允许在工程所在地附近尼泊尔的查特拉(Chatra Dharan Bazar)及其他地方开采所需的沙石、木材等建筑材料。印度在尼泊尔境内进行项目初步调查时，尼泊尔则需给予必要的通信便利。对于工程效益分配来说，按协议规定：科西河拦河闸东西两岸修建两条灌溉干渠。其中东部干渠经尼泊尔引入印度，为印度61.25×104hm2耕地提供灌溉用水，该干渠上还修建了装机容量0.5×104kW的水电站一座；西部干渠在尼泊尔境内长约为35 km，可灌溉1.13×104hm2耕地，之后向南进入印度，为印度35.66×104hm2耕地提供灌溉用水。在水电发电效益分配上，协议规定：在不影响尼泊尔因灌溉需要而从科西河取水的前提下，印度可对拦河闸的水量进行调控并用于发电，尼泊尔则有权购买拦河闸发电厂最多50%的发电量，电价由双方协商。综上可见，该合作开发工程完成后主要产生增加灌溉用水和水力发电两个方面的效益，分别为印度和尼泊尔增加了96.91×104hm2和1.13×104hm2灌溉用水；发电效益分配为：尼泊尔可以以购买的方式获得不超过总量50%的发电量，其余发电量由印度获得。

印度迫于迟迟没有兑现《科西河项目协议》增加尼泊尔灌溉效益的压力，在1966年《科西河项目修订协议》中，印度同意出资4 000万卢布修建查特拉引水工程，为尼泊尔两个地区共计6.6×104hm2的土地提供灌溉用水；同时在尼泊尔沙普塔里(Saptari)兴建水泵灌溉项目，为该地区1.38×104hm2耕地提供灌溉用水。另外，“修订协议”将工程项目用地由“印度获得土地所有权”修改为“印度租用该工程用地，租期为199年”；电力效益分配上，《科西河项目修订协议》将相关条款修改为：尼泊尔有权获取拦河闸10英里半径内，印度修建电站50%的发电量；如果发电厂在印度境内，印度将建设必要的电网，把电输到双方都同意的两国边界处，输电费由双方商定。

从两个协议的实施情况看：为印度供水的东干渠于1962年竣工，为尼泊尔供水的西干渠1972年动工，1982年建成；1974年修建的查特拉渠道工程由于河流下切及主河道变动等问题而影响实际引水量，仅能为大约2×104hm2的土地提供灌溉用水；科西河拦河闸自建成后的调度运行由印度全权负责，印度的调度运行方案不会即时发布给尼泊尔政府及当地居民，尼泊尔无权干预。洪水期印度在开闸泄洪时多实行尼泊尔一侧泄水孔集中泄洪，长期以往，造成拦河闸下游河道中泓线向尼泊尔一侧摆动、河岸冲刷严重及农田被淹，而印度一侧河岸不断淤积、行洪困难。其实质不仅仅是跨境河流防洪安全调度问题，而是造成了两国边界线的变化，未来可能对两国的边境和领土管理产生影响。

2.2 甘达基河

1959年《甘达基河协议》中的拦河闸在印度—尼泊尔界河段上建设。根据协议规定：项目总预算为5.05亿卢比，由印度全额出资；尼泊尔负责按照印度工程建设需求，收购或者征用所需土地后转交给印度，印度取得工程所在地的土地所有权并对所获得的土地给予合理补偿；此外，印度还被允许从所征用的或双方都同意的土地上开采所需的工程材料。

灌溉效益分配上，按协议规定：甘达基拦河闸东西两岸修建2条灌溉干渠，总共可以为185.05×104hm2的印度土地和4.19×104hm2的尼泊尔土地提供灌溉用水。待项目建成后，除西干渠(the Main Western Canal)以外，尼泊尔境内的灌溉系统和丹支渠(Don branch canal)都将转交给尼泊尔自行运营和维护；在不影响工程项目用水需求前提下，尼泊尔可以从甘达基河中抽水用于灌溉或其他用水目标，但是在枯水期可用于灌溉的水量达不到项目所规定的灌溉面积需求时，缺水量按比例由双方分摊。1964年“换文”将1959年《甘达基河协议》的关于枯水期用水相关条款修改为：甘达基河2月至4月的用水两国将另定协议明确；尼泊尔对丹支渠的运行需要依据两国灌溉区用水需求进行调节。

电力效益上分配上，协议规定：印度在西干渠上建造一个装机容量为1.5×104kW的水电站，以及修建比哈尔邦到拉萨尔的通电线路；当该电站达到1×104kW的发电负荷和60%的负载系数后，印度将发电站的所有权和管理权移交给尼泊尔，但为有效维护和管理电厂，印度可自由调控西干渠引水量，并为尼泊尔提供最低电量。甘达基河拦河闸自建成后的调度由印度掌控，尼泊尔的工程效益无法得到充分保障。

从协议到“换文”再到实施情况看，出现了几个方面的问题：1959年协议中承诺可为尼泊尔提供23.8 m3/s引水量的丹支渠，实际最大引水量仅有17.7 m3/s，西干渠的引水量也小于设计量；印度承诺的土地补偿费用没有完全兑现，部分移民一直没有得到补偿；枯水季用水条款的修订改变了尼泊尔对水渠的实际管理权限，同时造成枯水季缺水，成本分配比例因需另定协议而未知。

2.3 马哈卡里河

1920年《萨拉达河条约》中的萨拉达拦河闸建在尼泊尔的班巴萨(Banbassa)，工程建设由印度负责。根据条约规定：为了萨拉达项目的建设，两国政府交换马哈卡里河两岸4 098英亩(2.43×104hm2)的土地，英属印度政府另外支付尼泊尔政府50 000尼泊尔卢比(NPR)；项目建成后，尼泊尔可以从萨拉达拦河闸获得400 cf/s(约11.33 m3/s)和最大1 000 cf/s(28.32 m3/s)的流量。

1992年《塔那普协议》的拦河闸与水电站(12×104kW)建在印度境内。协议规定：为保证塔那普水电站的引水量，印度要在尼泊尔领土上修筑左侧护岸和导流渠，尼泊尔为此提供2.9 hm2的土地，但不改变该土地所有权；印度要在拦河闸处安装渠首控制阀和修建引水渠，以便把150 cf/s(4.25 m3/s)水量引向尼泊尔；印度每年免费向尼泊尔提供1×104kWh的电力。

1996年《马哈卡里河综合开发条约》对萨拉达工程和塔那普工程效益分配做出调整，预计尼泊尔可以：从萨拉达拦河闸获得雨季1 000 cf/s(28.32 m3/s)、枯季150 cf/s(4.25 m3/s)的引水量；从塔那普拦河闸获得雨季每秒1 000 cf/s(28.32 m3/s)、枯季300 cf/s(8.50 m3/s)的引水量，以及印度将向尼泊尔供应350 cf/s(9.91 m3/s)的水量用于灌溉尼泊尔的窦哈拉—禅达尼(Dodhara-Chandani)地区，以及每年向尼泊尔免费供应7 000×104kWh的电量，为此，印度需修建一条从塔那普发电站到两国边境、132 kV的输电线路。

从项目实施情况看：1920年萨拉达工程建成后，所有设施由印度控制和负责运行，尼泊尔始终没有获得印度承诺的最小水量，意味着印度通过土地补偿和承诺保证用水的方式，不仅获得了尼泊尔的那块“交换”的土地主权，而且得到了源于尼泊尔的水源使用权和控制权；《塔那普协议》的修订是尼泊尔在不得不接受印度单方面推进工程的现实下完成的，协议涉及到了尼泊尔的领土主权，尼泊尔获得的效益也明显不如印度，这使得该协议在尼泊尔国内受到了政党和民众的批评与反对，对尼泊尔国内的政治稳定造成了明显的影响。

从两国目前跨境水合作开发协议及其实施结果上看：尼泊尔虽然没有在合作项目投入建设资金，但支付了土地淹没、移民搬迁等生态和社会成本。与此同时，所有协议中的开发项目的水源绝大部分是尼泊尔贡献的(除马哈卡里河是界河水源外，科西河和甘达基河的水源全部来自于尼泊尔)却没有纳入到成本核算。效益分配上，尼泊尔因项目建设增加的灌溉面积远小于印度，水电效益也得不到保障。两国的跨境水资源合作开发主要获益方是印度。

3 结论与讨论

3.1 印度利用技术和资金优势以效益共享为诱饵，主导合作开发

尼泊尔受开发资金和技术开发能力的影响，在水资源开发上只能寻求外部合作。目前，印度与尼泊尔跨界水资源合作开发主要工程的建设、运行与维护均由印度出资和负责。印度仅需在签订的条约/协议中确定为尼泊尔提供一些所谓的“免费”的灌溉用水和发电量，即印度利用其经济与技术优势，获得了合作开发的主导权、控制了水开发效益的分配权以及工程完成后运行管理权，以充分满足自身对跨境水资源的开发需求。

3.2 印度步步为营推进跨境水资源开发，控制资源开发主动权

印度与尼泊尔跨境水资源合作开发主要涉及灌溉、水电、防洪3个目标，但增加灌溉面积是核心，即消耗性用水是核心目的；两国合作之前，均是印度先提出开发计划，或者是先在自己境内独自推进项目开发，因这些项目影响到尼泊尔利益，或者担心尼泊尔未来的上游开发影响其工程效益，不得已才与尼泊尔就合作进行协商。因此，在签订的条约条款中体现了给尼泊尔提供的一些工程利益，进而将尼泊尔拉进了印度的“跨境水资源的利益共享合作框架”中。这一合作模式体现了印度在与尼泊尔就跨境水资源开发上采取的策略：(1)以我为主，依照需求和计划，推进境内河段开发，无需与尼泊尔协商，或无视对方的协商要求；当工程建设完成并进行运行之后，形成一个既成事实后的对话环境后，迫使尼泊尔与其合作，以占据谈判优势地位。(2)以工程建设全额投资、利益共享为诱饵，签订国际条约，约束尼泊尔未来的水资源开发利用权，控制两国间跨境水资源开发的主动权。(3)先易后难、步步为营，不断推进利益越来越大、环境和社会影响越来越大的项目，挤压尼泊尔的资源控制空间，逐步完成对两国跨境水资源开发利用的控制。

3.3 资源本底信息缺失下的资源成本与开发效益分配核算不对等，使得尼泊尔不仅失去了在跨境水资源中的区位优势，而且还丧失了资源管理和利用权

两国的合作开发协议中除了上述的成本效益分配以外，还规定了尼泊尔必须保证工程运行的枯季最小下泄水量。现实是：本项目研究人员2019年从尼泊尔水利部流域委员会得知，至今尼泊尔在其所有河流上没有设置水文监测站，这意味着两国签订条约时规定的流量值都是依据印度提供的信息确认的，在条约实施后尼泊尔才发现协议规定需保证的枯季最小下泄水量却是断面上的枯季全部水量，而雨季时两国境内的降雨量足以满足作物生长所需、不需要灌溉。以上情况意味着：枯季河流水量只能满足印度人的灌溉需要，尼泊尔无法从灌溉工程中获得所需的灌溉用水，即依据国际条约规定，尼泊尔丧失了在枯季利用自产水量的权利，但雨季的分水条款却是一条有害无益的条款。原因是雨季双方灌溉需求极少，灌溉水渠效益不大。开发目标中虽然包括了防洪效益，但目前完工的工程均为低坝拦河闸，没有防洪库容，仅有泄洪闸，即洪水大了，直接泄洪，而泄洪闸的运行由印度负责，形成了行洪期开的闸门多是尼泊尔一侧的，结果为了防治印度的洪水、淹没了尼泊尔的地，以及河道冲淤情况改变。因此，尼泊尔在与印度的跨境水合作中不仅基本失去了其所具有的区位优势，而且还失去了目前已经开发完成项目中水资源管理和使用权。

尼泊尔与印度在跨界河流上开展了长期的合作，从已经建成完工的合作工程及运行情况看，尼泊尔并没有从中按时按量地获得条约规定的效益，这对两国今后的合作产生了影响。2014年印度总理伦德拉·莫迪在访问尼泊尔期间，与尼泊尔总理苏希尔·科伊拉签署了卡尔纳利河水电综合开发项目协议，不过至今没有相关的工程进展报道。对印度而言，近年来水电开发、大型水库建设在国内屡屡受阻，因此通过开发境外资源来保障境内的用水需求是一项重要选择。对尼泊尔而言，水资源开发及规划方面远远滞后于对其自身需求的发展，同时又受到开发资金和开发技术能力匮乏等影响，寻求外部合作是其必选之路。因此，在水资源开发上印度与尼泊尔有合作的需求，但在合作路径的选择、开发效益的分配上两国所考虑的因素却存在差异。

从以往两国合作经验看，尼泊尔不仅资金支持和技术能力有限，还对本国水资源时空分布特征、水资源需求与开发目标的认识与掌握存在不足，造成与印度在跨境水资源合作上的不利情势。印度与尼泊尔，与巴基斯坦，与孟加拉在资源、环境、灾害预警等领域开展了广泛的合作，但在跨境河流领域则仅限于双边合作，这与印度采取的差别性水外交策略有关。流域国共同治理跨境水域、建立区域合作制度在南亚显然遥不可及。但是，鉴于这一区域未来面临更多新的挑战，扩大合作并建立更广泛的伙伴关系对这些国家而言似乎又是必然选择，而合作的成效在很大程度上取决于印度这个南亚大国的真实意愿。