龙泉山城市森林公园“三线一单”研究

邓地娟，刘小恺，杨 渺，陈 婷，吴 瑕，陈卓儿

(1.四川省生态环境科学研究院，成都 610041；2.成都理工大学地球探测与信息技术教育部重点实验室，成都 610059; 3.西南交通大学地球科学与环境工程学院，成都 611756)

前 言

生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单(以下简称“三线一单”) 是以改善环境质量为核心，将“三线”落实到不同的环境管控单元，并建立环境准入负面清单的环境分区管控体系，编制“三线一单”是落实习近平总书记“推动形成绿色发展方式和生活方式”、“加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线三大红线”要求，强化区域生态环境系统管理，构建源头预防体系的重要手段[1]。四川省第十一次党代会提出“坚持推进生态优先、绿色发展”，强调必须把生态文明建设摆在更加突出的位置，加快构建适应绿色发展的空间体系、产业体系、城乡体系和制度体系。服务于建设全面体现新发展理念的国家中心城市，彰显生态价值，建设公园城市的需要，成都市第十三次党代会提出，按照“可进入、可参与、景观化、景区化”的原则，将龙泉山城市森林公园建设为中央绿心，世界级品质的城市绿心，国际化的城市会客厅，高品质的市民游憩乐园。《成都市龙泉山城市森林公园保护条例》(以下简称《条例》)明确提出：“城市森林公园管理机构应当会同市人民政府有关主管部门分区制定环境准入负面清单，凡列入负面清单范围的项目，一律不予立项、核准选址、批准用地”。

为了落实《条例》要求，加强龙泉山城市森林公园生态保护，实现自然资源持久保育和合理利用，解决历史遗留问题，细化区域环境管控要求。本文对龙泉山城市森林公园“三区”调整和负面清单编制展开研究。在四川省三线一单划定中，龙泉山城市森林公园被划入优先保护单元和重点管控单元。为减少规划冲突，在一张图上落实生态空间保护、环境质量目标管理、资源利用管控要求。本次研究在四川省“三线一单”划分结果的基础上，依据《条例》和《“三线一单”编制技术要求(试行)》，结合龙泉山城市森林公园现有实际及评估结果，进一步调整“三区”边界，优化和细化区域环境管控单元，编制龙泉山城市森林公园生态环境准入负面清单，构建合法合理的环境分区管控体系。

1 研究区概况

龙泉山城市森林公园位于成都平原东缘龙泉山脉成都段，范围北起金堂县，南至天府新区，西靠龙泉驿区，东临简阳市，包括以龙泉山为主体，以三岔湖、龙泉湖、翠屏湖为代表的生态区域，地处长江上游重要生态屏障内。龙泉山城市森林公园目前为全球最大的位于特大城市内部的森林公园，总面积1274.8平方公里，规模位居世界前列，涉及青白江、龙泉驿、天府新区、东部新区(高新东区)、东部新区(简阳市)和金堂6个区(市/县)，29个乡镇(街道)，包含293个行政村。

龙泉山城市森林公园随着成都市城市格局由“两山夹一城”到“一山连两翼”转变，该区域由城市生态屏障成为城市中央绿心。该区域生态环境整体良好，区域内森林覆盖率约58.5%，古树名木较多，土壤环境受干扰程度相对较小。分布有龙泉湖省级自然保护区、云顶石城风景名胜区、龙泉花果山省级风景名胜区等自然保护地。

龙泉山城市森林公园需要解决的主要生态环境问题包括生态系统结构破碎和功能退化、各类保护地管理及保护不足、水资源紧缺、城镇化工业化发展对生态扰动、城市发展布局历史遗留问题和散乱污企业环境问题。

2 三线一单研究方法

以习近平生态文明思想和习近平总书记对四川工作系列重要指示精神为指导，针对龙泉山城市森林公园的区位特点、生态环境质量状况、发展现状与规划，按照森林公园“景区化、景观化、可进入、可参与”的总体定位，龙泉山城市森林公园“三线一单”研究以改善区域环境质量为核心，强化重点区域识别、突出问题分析与研判，结合区域发展战略，充分衔接各类规划成果[3-4]，围绕龙泉山城市森林公园生态系统结构破碎和功能退化、各类保护地管理及保护不足、水资源紧缺、城镇化工业化发展对生态扰动、城市发展布局历史遗留问题和散乱污企业等环境问题，构建环境分区管控体系。

编制过程充分衔接四川省“三线一单”划分结果，依据《条例》和《“三线一单”编制技术要求(试行)》，结合龙泉山城市森林公园现有实际及评估结果，加强核心区、缓冲区和游憩区等重点区域的差异性分析，突出目标与问题导向。通过开展龙泉山城市森林公园“三线一单”工作，形成统一的生态环境保护约束性方案，为整合排污许可管理、环评审批等提供统一的基础空间平台，为生态环境系统化、精细化、差异化管理奠定基础[2]

3 龙泉山城市森林公园三线一单研究

3.1 生态保护红线及生态分区管控

参考《“三线一单”编制技术要求(试行)》，在龙泉山城市森林公园生态保护红线划定基础上，结合区域生态环境状况和生态保护需求，综合考虑各级部门和地方政府的意见，划定生态空间。生态空间包含生态保护红线和一般生态空间[5]。龙泉山城市森林公园的生态空间与城镇开发边界、永久基本农田等对接，进行生态管控分区，并以保护龙泉山城市森林公园主导生态功能为目标，制定各生态管控分区单元的管控要求。

依据《四川省生态保护红线方案》(川府发〔2018〕24号)和《“三线一单”编制技术要求(试行)》，龙泉山城市森林公园涉及生态保护红线内的龙泉湖省级自然保护区核心区、缓冲区及部分实验区5.65km2、花果山省级风景名胜区部分核心景区4.88 km2、饮用水源地保护区1.35 km2，涉及生态保护红线面积11.87 km2(见表1)，占区域总面积的0.93%。

表1 龙泉山城市森林公园生态保护红线调整后划定范围(评估版)Tab.1 Demarcated area of The Ecological protection red line of Longquanshan Urban Forest Park after adjustment (Evaluation Version)

基于龙泉山城市森林公园生态保护红线划定过 程中评估出的生态功能重要区322.14 km2和生态环境敏感区372.56 km2(含生物多样性保护重要区、水土保持功能重要区、水源涵养重要区、水土流失敏感区)、生态保护红线划定过程中未被纳入的生态敏感区(含部分自然保护区6.18 km2、风景名胜区164.66 km2、饮用水水源地保护区43.13 km2)、生态公益林167.08 km2、岸线7.48 km2、重要湖库32.17 km2、地方各类法律法规等文件确定的需要保护的各类保护地304.10 km2，划定为龙泉山城市森林公园一般生态空间。

依据上述各类保护区域划定的龙泉山城市森林公园生态保护红线和一般生态空间总面积为1 173.10 km2，占区域面积约92%，其中生态保护红线面积11.87 km2，占区域面积比例0.93%；一般生态空间面积1 161.23 km2，占区域面积比例91.07%。依据上述各类保护区域划定的龙泉山城市森林公园的生态空间总面积为1 173.10 km2，占区域总面积的92%。

划定的龙泉山城市森林公园生态空间均为生态环境优先保护区，共51个管控单元，生态保护红线涉及金堂县、龙泉驿区和简阳市，共8个管控单元；在四川省“三线一单”一般生态空间的基础上，结合龙泉山城市森林公园三区，按照管控严格程度对一般生态空间进行了区分，包括一般生态空间I和一般生态空间II。一般生态空间I共涉及4区县，共37个管控单元； 一般生态空间II涉及6个区县，共6个管控单元嵌套在生态保护红线和一般生态空间I中，见下图。

图 龙泉山城市森林公园生态管控分区图Fig. Ecological control zoning map of Longquan Mountain Urban Forest Park

3.2 环境质量底线及环境分区管控

3.2.1 大气环境质量底线及管控分区

参考《“三线一单”编制技术要求(试行)》，以大气环境质量达标为目标约束，明确龙泉山城市森林公园各阶段大气环境质量底线要求，利用空气质量模型测算各地区大气污染物允许排放量；通过资料整理或模型模拟的方法，划定大气环境管控分区单元。按照可操作、可应用的原则，以分阶段大气环境质量底线目标为导向，整合区域内现有管理要求，制定各管控单元的管控要求。依据《打赢蓝天保卫战三年行动计划》、《四川省蓝天保卫行动方案(2017-2020年)》、《成都市“十三五”环境空气质量目标分解计划》等相关文件，确定龙泉山城市森林公园分阶段的PM2.5控制目标(见表2)。再根据的2017年龙泉山城市森林公园大气污染物排放清单，利用三维空气质量模型模拟，以PM2.5底线目标为约束，测算出分阶段的主要大气污染物的允许排放量，确定了龙泉山城市森林公园分阶段的主要大气污染物在2017年现状排放基础上所需减排比例，以及龙泉山城市森林公园各个区域分阶段的主要大气污染物的允许排放量(见表3)。

表2 龙泉山城市森林公园分阶段PM2.5浓度目标Tab.2 Target of PM2.5 concentration in Longquanshan Urban Forest Park by stages

表3 龙泉山城市森林公园排放源分阶段削减比例Tab.3 The proportion of emission sources reduction by stages in Longquan Mountain Urban forest Park (%)

依据《“三线一单”编制技术要求(试行)》，将环境空气一类功能区划为大气环境优先保护区，环境空气二类功能区划为大气环境重点管控区，优先保护区和重点管控区以外的区域都划为一般管控区。基于上述划分结果，按照编制指南要求“优先保护区>受体敏感区>高排放区>布局敏感区>弱扩散区”的原则，将管控区域进行了叠加分析，划定龙泉山城市森林公园的大气优先保护区共3个，重点管控单元16个(包含受体敏感区、高排放区、布局敏感区、弱扩散区)，一般管控区4个。

3.2.2 水环境质量底线及管控分区

参考“水文单元识别-行政边界耦合-水环境管控分区细化-环境质量目标确定-污染物允许排放量(入河量)测算-精细化管控对策建议”的思路，确定龙泉城市森林公园水环境质量底线和划定管控分区。

到2020年，龙泉山城市森公园范围内地表水监测断面水质优良(达到或优于Ⅲ类)比例总体达到85.7%以上，消除劣Ⅴ类水体；城市建成区黑臭水体控制在10%以内；宝狮湖水库、东风水厂、红旗水库、张家岩水库等4个集中式饮用水水源保护区水质达到或优于Ⅲ类比例达到100%；水环境管控区水质优良(达到或优于Ⅲ类)比例达到85%。

到2025年，龙泉山城市森公园范围内地表水监测断面水质优良(达到或优于Ⅲ类)比例达到100%；城市建成区消除黑臭水体；宝狮湖水库、东风水厂、红旗水库、张家岩水库等4个集中式饮用水水源保护区水质达到或优于Ⅲ类比例维持100%；水环境管控区水质优良(达到或优于Ⅲ类)比例达到100%。

到2035年，龙泉山城市森公园范围内水环境质量实现根本好转，水生态系统趋于健康。

遵循环境质量底线控制的原则，在四川省“三线一单”水环境管控分区基础上，结合龙泉山城市森林公园的行政区划边界和区域汇水单元进行拟合，划定水环境质量管控分区单元共20个，其中16个重点管控区，4个优先保护区。

3.2.3 土壤环境质量底线及管控分区

对标成都市土壤环境风险管控底线的主要目标，龙泉山城市森林公园土壤环境风险管控底线为：

到2020年，土壤污染加重趋势得到初步遏制，土壤环境质量总体保持稳定，农用地和建设用地土壤环境安全得到基本保障受污染耕地安全利用率达到94%，污染地块安全利用率达到90%以上，建设用地污染风险重点管控企业土壤环境风险整治率100%，土壤环境风险得到基本管控。

到2030年，土壤环境质量稳中向好，受污染耕地安全利用率达到95%以上，污染地块安全利用率达到95%以上，农用地和建设用地土壤环境安全得到有效保障，土壤环境风险得到全面管控。

本世纪中叶，土壤环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。

以保障农产品质量和人居环境安全为出发点，耕地为重点，将龙泉山城市森林公园的耕地和核心保护区划为优先保护区；统筹建设用地污染风险重点管控区和重点管控企业，形成土壤环境风险重点管控区；将优先保护区和污染风险重点管控区以外的其他区域划为一般管控区。此次共划定29个土壤环境管控区，其中6个优先保护区，17个土壤环境风险重点管控区(8个建设用地污染风险重点管控区，9个建设用地污染风险重点管控企业)，6个一般管控区。

3.3 资源利用上线及自然资源开发分区管控

3.3.1 水资源利用上线及管控分区

根据龙泉山城市森林公园水资源禀赋条件、水资源利用“三条红线”管控要求、经济社会发展合理需要等因素，核算区域水资源承载能力，评价水资源承载能力和水资源综合承载状况。根据水资源综合承载状况划定水资源管控分区。

对龙泉山城市城市森林公园内涉及的各行政区水资源承载能力进行评价，结果表明，除天府新区片区未超载，东部新区(高新东区)和龙泉驿区片区为临界状态外，其余均呈现严重超载的情况。根据水资源综合承载力，将综合评价结果为严重超载、超载和临界超载的区域划分为水资源重点管控区，水资源重点管控区以外的区域都划为水资源一般管控区。

3.3.2 土地资源利用上线及管控分区

根据龙泉山城市森林公园土地利用相关资料，整理出既有的土地资源管理制度要求，结合区域内的资源利用与生态环境质量状况，增加反映区域特点的土地资源利用上线指标，重点体现对关键性、制约性资源的开发利用管控。以改善环境质量、保障生态安全为目的，提出土地资源利用上线。基于保障人群及生态安全要求，衔接国土、规划、建设等部门对城镇、工业等建设用地的开发利用总量及强度的管控要求，划定龙泉山城市森林公园土地资源管控分区，提出分区管控要求。

根据《条例》的管控要求，通过与龙泉山城市森林公园2019年土地利用现状对比，龙泉山城市森林公园的土地资源(镇村建设用地)开发强度在10.59%左右，与土地资源(镇村建设用地)管控上线有一定的距离，龙泉山城市森林公园的土地资源开发较为合理。

考虑生态环境安全、土地资源节约集约利用，将土地资源开发利用效率低的工业园区、生态保护红线区、生态核心保护区划为土地资源重点管控区，其他区域划为一般管控区。

3.3.3 能源资源利用上线及管控分区

以改善环境质量、保障生态安全为目的，衔接国家、省、市、区/县等能源利用相关政策和规划，以改善大气环境质量为核心，促进大气污染治理与大气环境质量达标，分析不同区域的能源消费结构和能源特征，结合成都市以及龙泉山城市森林公园涉及区县“十三五”能源发展规划、节能减排综合工作方案、国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要，提出能源利用上线。将大气环境不达标区域内的城镇和工业园区、大气污染高排放区及《成都市人民政府关于调整中心城区高污染燃料禁燃区的通告》禁燃区范围作为重点考虑对象和关键因子，同时依据《成都市空气质量达标规划(2018—2027年)》相关要求，划定能源管控分区。

到2020年，东部新区(高新东区)单位地区生产总值能耗较2015年下降12%；天府新区能源资源中清洁能源比重占比达到54%，万元GDP能耗为0.5吨标准煤；龙泉驿区能源消费总量控制在309.11万吨标准煤以内，单位地区生产总值能耗较2015年下降14%；青白江区单位GDP综合能耗较2015年累计下降18%；金堂县单位生产总值能耗完成市上目标，单位生产总值二氧化碳排放完成市上目标；东部新区(简阳市)万元GDP能耗每年下降3%，单位生产总值二氧化碳排放降低5%。

以改善大气环境质量，促进大气污染治理与大气环境质量达标为主要目的，将大气环境不达标区域内的城镇和工业园区、大气污染高排放区及《成都市人民政府关于调整中心城区高污染燃料禁燃区的通告》禁燃区范围划为重点管控区。

3.4 环境管控单元划定

环境管控单元是维护区域生态环境功能、改善生态环境质量的载体，根据“三线一单”编制技术及成果规范要求[3～5]，在生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线基础上划定龙泉山市森林公园“生态核心保护区+生态缓冲区+生态游憩区”的功能管控单元，并结合上述已划定的环境优先保护区、重点管控，以及所涉及的行政边界(6个区(市/县))进行进一步细化，划定环境综合管控单元。

3.4.1 功能管控单元划分

根据龙泉山城市森林公园生态敏感性评价结果、成都市国土空间规划评价结果，结合法定保护要素、重大产业发展项目、居民安置点规划、重大基础设施建设等因素，同时考虑村组界，与自然地界，如山脉、河流等自然要素范围一致，与三调地物边界的协调，最终划定龙泉山城市森林公园功能区。

龙泉山城市森林公园功能分区划定包括生态核心保护区、生态缓冲区、生态游憩区，面积分别为361.01km2、528.06km2、385.76km2，分别占龙泉山城市森林公园总面积的28.32%、41.42%、30.26%。

3.4.2 环境综合管控单元划分

根据环境管控单元划分原则，结合龙泉山城市森林公园功能区划，共划分27个环境管控单元，其中17个优先保护单元，10个重点管控单元。优先保护单元：其中核心区——优先保护单元共5个，缓冲区——优先保护单元共6个，游憩区——优先保护单元共6个。重点管控单元：有城镇重点管控单元8个，工业重点管控单元2个。其中缓冲区——重点管控单元4个(城镇3个、工业1个)，游憩区——重点管控单元6个(城镇5个、工业1个)。

表4 龙泉山城市森林公园环境综合管控单元Tab.4 Environmental Comprehensive Control unit of Longquan Mountain Urban Forest Park

3.5 生态环境准入清单制定

生态环境准入清单制定以环境管控单元为载体，以维护区域生态环境功能、改善生态环境质量为导向，着力解决突出生态环境问题，集成“三线”工作成果，衔接既有环境管理要求，对各类环境管控单元分别提出管控要求[6]。

龙泉山城市森林公园生态环境准入清单包括总体准入要求和环境管控单元准入要求两部分，总体准入兼顾协调发展与环境保护的需求，从布局上严格承接产业的准入，预防无序发展带来的环境污染提出；环境管控单元准入根据单元生态环境主要特征及突出问题，从空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控、资源利用效率等方面，针对环境综合管控单元提出优化布局、调整结构、控制规模等调控策略及导向性的环境治理要求，分类明确禁止和限制的环境准入要求[6]。

3.5.1 总体准入要求

龙泉山城市森林公园总体准入要求，兼顾协调发展与环境保护的需求，从布局上严格承接产业的准入，预防无序发展带来的环境污染。从发展端来看，主要对电子信息、装备制造、先进材料、食品饮料、生物医药等重点产业发展及产业转移提出在该区域的准入门槛，逐步构建生态工业园区，对传统高污染产业提出限制性发展要求，重点工业企业退城入园提出空间布局约束；加大散乱污企业清理整顿。压力端方面，提出生态环境保护和生态恢复相关要求；主要针对能源结构调整提出要求，包括禁止燃用高污染燃料、提高天然气利用比例等；针对化工园区提出更严格的环境风险管控措施，研究制定绿色化工相应指标等要求；提出含五类重点控制的重金属(汞、镉、铅、砷、铬)废水实现零排放、强化风险防控；工业企业单位GDP能耗对标国内先进水平及以上，新、改扩建项目污染能耗物耗水耗指标满足省级生态工业园区或更高要求等，农村面源污染防治方面，取缔禁养区内规模化畜禽养殖场，提出畜禽粪污处理及资源化利用指标等。

3.5.2 环境管控单元准入要求

对于优先保护单元，涉及生态保护红线、其他生态空间、大气环境和水环境的优先保护区。根据生态保护红线专题的相关管控要求，生态保护红线原则上按照禁止开发区域，另：根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在国土空间规划中统筹划定三条控制线的指导意见》[7]，生态保护红线内严格禁止开发性、生产性建设活动，原则上自然保护地核心保护区内禁止人为活动，其他区域在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许8类有限人类活动；其他生态空间涉及未纳入生态保护红线的法定环境敏感区，如饮用水水源保护区等，按照对应的国家及地方法律法规要求，提出禁止开发和限制开发建设活动，对现有不符合要求的提出退出机制、限期制定治理方案。按照禁止开发区、限制开发区进行管理，严格各类开发建设活动；已有的工业开发区逐步改造成为低能耗、可循环、“零污染”的生态型工业区，鼓励发展“飞地经济”。

对于重点管控单元，涉及城镇和工业空间，根据各片区总体规划及规划环评、工业园区规划及规划环评、水和大气环境质量底线的分区管控要求，提出城镇禁止和限制开发建设活动，工业园区禁止和限制引入产业；对现有禁止和限制的活动提出退出或限制发展要求。强化人居安全保障；以问题为导向，针对环境质量是否达标以及经济社会发展水平等因素，分区域实行差别化的能耗、排放标准等。

4 结 语

“三线一单”是推动环境空间精细化管理的重要抓手，是实施环境空间管控、强化源头预防和过程监管的重要手段[8]。龙泉山城市森林公园“三区三线一单”的调整和编制，将有效促进区域发展方式和生产生活方式绿色化，为龙泉山城市森林公园建设成为人与自然、城市与森林共生共荣的生命共同体样板，为筑牢长江上游生态屏障、建设全面体现新发展理念的城市和美丽宜居公园城市奠定坚实的基础。