城市社区治理中居民参与样态与引导策略探究

巩丽丽，李娜娜，王晓霞，邹媛园

（1.商洛学院 马克思主义学院/秦岭文化研究中心，陕西 商洛 726000；2.商洛学院 健康管理学院，陕西 商洛 726000）

一、引言

社区治理是社会治理的基础性工程。党的十九届四中全会提出：“加强和创新社会治理，要完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[1]，这标志着我国从社会管理进入社会治理阶段。居民作为社区的主人，是社区治理的主体，也是社区治理的最终受益者。社区居民的参与行为直接影响着社区治理相关机制以及实践工作。研究发现，“高社区参与的社区，居民联系紧密，具有自我消解矛盾的功能、提高社会质量的功能”[2]，而且在解决社区矛盾等问题上，居民的自愿参与行动比国家干预的效果要好。因此，对于公众参与社区治理问题，无论是理论探讨还是实现路径研究，均是值得关注和讨论的课题。

自20世纪后期以来，以社区为基础的公民参与逐渐成为西方研究的热门话题，并被认为是解决政府治理危机的重要手段之一[3]。博克斯认为，21世纪的美国是以居民治理为中心和主导的时代[4]。公众参与社会治理成为公民社会发育成熟的重要表现，其在推动街道、城镇乃至更大的地方或者区域的社会复苏具有可行性[5]。Keller的实证分析指出，社区治理是在居民参与政治博弈中实现的[6]。西方国家的居民参与呈现志愿性、制度化、多样性等特点[7]。居民参与社区治理的积极性、主动性和创造性较强，发展也更为成熟。

国内学界对居民参与社区治理的研究始于21世纪[8]。早期的研究内容主要聚焦于居民参与的主体、内容、成效以及影响因素等方面。研究发现，社区居民作为社区治理的参与主体，主要集中在退休人员、青少年、党员、楼组长以及社区文艺骨干等群体当中，参与群体较少，人员构成较为单一[9]。社区参与的范围或领域主要包括社区政治参与、社区经济参与、社区文化参与、社区社会参与等方面[10]。杨敏将社区参与类型分为强制性参与、引导性参与、自发性参与和计划性参与4种[11]。一项居民的社区参与效果研究显示，居民参与率低、社区参与程度不深、参与形式不够丰富、参与的能动性不足等，这显然已经成为目前社区治理的一大难题[12]。近期的研究尝试从不同视角解释居民参与所面临的问题。如文化视角下，部分学者认为个人的群体认同度与其参与群体活动和行动呈正相关[13]。结构主义视角下，有学者指出我国地方政府主导社区治理，这种强政府、弱社会的格局，压制了社会空间，抑制了公众参与的能动性[14]。制度视角下，有学者认为利益关联性的缺失是来源于结构的缺失，应该增加制度与资源的支持[15]，希望通过构建合理的制度来尝试解决居民参与问题[16]。从社会资本的角度研究居民的社区参与问题，其核心就是要重建在城市化进程中失去的“熟人社会”，加强社区成员的交往和信任，以更好地解决社区治理中公众参与不足的问题[17]。

综上所述，当前国内外关于居民参与社区治理的研究已取得了一定的成果，对于解决我国当前社区治理中的居民参与问题具有重要的指导借鉴意义。但由于国情差异，一些西方居民参与模式并不适用于中国，我们应注重本土化居民经验的研究。国内现有的研究主要以规范研究与实证研究中的单案例研究为主，定性和定量相结合研究则较少。鉴于此，本文选取陕西省三个社区作为考查对象，通过实证研究和典型案例分析，总结当地居民参与社区治理的行为及其影响因素，以期为政府相关部门制定社区治理政策提供参考依据。

二、研究方法

2021年3月至5月，课题组对当地民政部门部分相关人员进行访谈，以了解当地政府部门关于社区治理的政策设计和工作举措。课题组采用抽样调查的方法，在民政部门的推荐下，确定了三个调查社区：商洛市商州区东店子社区、商洛市丹凤县老君社区和西安市碑林区红缨社区。选取这三个社区的原因是：他们以不同方式开展社区治理工作，具有一定的代表性。东店子社区侧重于环境美化和公共服务设施改造；老君社区是商洛市著名的移民搬迁安置点，具有较多的政府购买服务项目；红缨社区属于西安市碑林区，碑林区于2015年7月被民政部确定为全国第三批“社区治理和服务创新试验区”，该社区围绕“政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的主题，积极探索具有碑林特色的基层社区治理模式。在社区工作者的推荐下，每个社区各抽取90户开展问卷调查及访谈，共发放问卷270份，收回270份，有效问卷247份，有效回收率91.5%。采用SPSS22.0软件对有效问卷的数据进行相关统计分析。调查对象的社会人口特征情况详见表1。

三、结果与分析

（一）居民参与社区治理的状况

根据调查结果，从问题视角分析，发现居民参与城市社区治理中存在以下问题：一是虽有47%的居民参与社区事务的积极性较高，但实际参与频次较少。在247位社区居民中，参与社区公共事务的居民有146位，参与率大约59.1%，参与社区服务活动4次以上的居民占比25.5%。二是部分居民虽有参与意愿，但是缺少获取信息的渠道，参与社区事务的机会较少。对社区居民了解社区事务的渠道统计分析发现，居民了解社区事务的主要途径是社区宣传栏，人数占比55.4%，有12.1%的居民表示对社区事务不了解，48.6%的居民仅仅是观众，没有亲自参与其中。三是社区参与内容也主要集中在与自身利益有关的事情上、被动的受相关组织邀请等事务性参与。在缺乏利益和激励的情况下，居民持续参与社区事务的可能性较低。四是居民社区事务参与内容不均衡、成效较低。146位参与过社区公共事务的居民中，参与过政治、经济、文化、社会活动的居民分别占比39.6%、10.1%、24.7%、36.4%，居民参与社区活动的倾向不均衡。

（二）不同社区居民参与社区治理的程度

在问卷调查的基础上，课题组对以上三个典型模式社区做了调查，并参照美国政治学家Arnstein的做法，将公民参与社区治理的自主性程度从低到高划分为三个层次：第一层次是被动式参与；第二层次是配合式参与；第三层次则是自主式参与[18]。

1.商洛市商州区东店子社区居民被动式参与

商州区东店子社区居民大多数情况下还处于响应政府和社区居委会号召、被动员的状态，这实质上是一种假性参与[19]40。东店子社区居民参与情况主要有两种：一种是居民扮演观众的角色，没有任何发言权，如拍宣传片、接收公示公告、参与民意调查等。第二种则是被需求，权力部门的支持或回应对居民的利益产生直接影响。如东店子社区在社区治理中以居民需要为由，上报修建篮球场，但实际上居民最希望的是安装电梯、做好楼道卫生清洁等。但因为修建篮球场相比开展其他项目，展示性更强，因此居委会并没有考虑民意而主观臆断选择修建篮球场，这是一种“被需求”的事物。两种情况下居民均没有发言权。

2.商洛市丹凤县老君社区居民配合式参与

老君社区居民参与社区事务呈现从“被动”参与向“主动”参与变化，以居民配合为主，尝试脱离“假”性参与。在社区治理过程中，部分参与居民得到居委会的接纳，居委会给予这部分居民充分的知情，并赋予居民一定的资源和权力。如参与居委会选举、老君社区按照治理项目的需求以及某些居民个人意愿，居委会与其沟通后建立了以其为代表的广场舞舞蹈队。但是，居民社区事务的参与和发展必须建立在与居委会的需求相一致的基础之上。社区内有些居民与居委会达成了共赢关系，但也有很多居民参与社区事务的领域和范围都是由居委会划定的。因为居委会是社区各种资源的提供者，包括对政府划拨资金的分配以及社区内公共空间的掌管。居委会在政绩需求的基础上寻求居民的参与与支持，只有居民帮助居委会完成政绩需求，居民参与才会持续下去。但政府仍然掌握最终决策权，公民参与的内容有限[19]39。

3.西安市碑林区红缨社区居民自主式参与

自主式参与是居民开始走向自己主导的参与，即他所认为的社区自治过程中的需求以及如何发展，是基于社区资本基础上的责任意识。近年来，红缨社区一直将“促进多元参与、多元共治、良性互动”作为主攻方向，积极探索符合自身特色的社区治理模式。有居民在社区内组建了自己的志愿服务团队，开始尝试主导社区内的相关事务。红缨社区居民参与社区事务有两种情形：一是居民具有充分的决策权，在社区事务方面通过与主要负责人交谈，或通过论坛、微博、微信等渠道参与社区内相关政策的制定；二是在社区居民共同利益受损的时候，集合相关利益群体，形成强大的合力，倒逼社区、地方政府改变原有决策。就目前情况看，红缨社区虽然在某些事情上开始走向自主式参与，但总的来讲还在起步阶段。

（三）居民参与社区治理受多重因素影响

由于居民的年龄、学历、居住年限等人口特征不同，居民对社区生活的需求、社区参与内容和方式也有所不同，这使得社区参与机制的构建重点需要根据社区的具体情况进行调整。课题组在全面、综合分析居民参与社区治理的问题和原因时，发现年龄、学历、居住年限等社区居民的自身因素导致居民在社区参与方面呈现出差异，相关分析结果如表2、表3所示。

由表2可知，年龄与居民参与社区活动的意愿密切相关（X2=49.049，P＜0.01），26～35岁的居民参与意愿度最高。而居住年限越长，参与意愿越强烈（X2=29.047，P＜0.05），调查结果还显示，学历与居民参与意愿并无密切联系（X2=27.547，P＞0.05）。

表2 人口统计学变量在居民参与意愿上的交叉分类表（X2）

表3显示，年龄与参与程度有密切联系（X2=29.243，P＜0.05），学历对居民参与程度影响显著（X2=35.686，P＜0.01）。

表3 人口统计学变量在居民参与程度上的交叉分类表（X2）

除了社区居民自身的因素影响居民参与程度之外，居民参与程度还受我国传统文化、社区资本、制度环境、参与渠道不畅通等因素影响，如被调查的居民中，有12.2%的居民表示不知道如何参与社区服务，这导致他们没有参与社区事务。

四、结论与对策

研究表明，城市社区作为社会结构或者说作为一个自主的社会系统，在社会治理外部力量影响和内部结构调整的作用下，居民参与社区事务不是一个被动的变化过程，而是具有主动调适的能力。针对居民参与频次较低、参与内容不均衡等问题，社区采取的策略是多元的。本文三个案例所呈现出来的是社区治理中典型模式，整体来看，各个社区探索的形式、深度不一，参与程度存在差异，亟待完善相关制度和实践指引。社区治理语境下的居民参与，需要多管齐下、多措并举，切实提升居民参与的积极性，进而有效推动我国城市社区治理体系和治理能力的现代化。

（一）拓宽社区居民参与渠道

基于文献研究和对三个典型社区的分析显示，我国社区居民参与社区事务的机会较少、参与内容不均衡，不论是在被动式参与，还是在配合式参与社区治理模式中均存在这种现象。要解决这个问题，在居民参与渠道上，需要考虑主体和平台两个维度。一是可构建“政府主导、市场推进、社会协同和居民参与”的社区治理大格局，构建多元主体的利益协调机制。通过各主体有目的、有计划、规模化、持久性的协同发展，为居民参与社区治理搭建多层次的参与平台。如，政府制定相关社区治理政策，给予政策支持；社区通过与企业开展商务合作、社区服务购买或者公益活动，发挥市场机制作用；社区各类组织承担各类社区公共服务项目；社区党员、社区工作者等发起社区治理的相关活动等。二是政府和社区应借助现代信息技术，完善政府网站、微信等政务平台建设，及时收集社区居民的意见。社区治理网络平台的开通，为居民提供了更多社区治理相关事务的参与机会与途径，也能够最大程度上保障政策的民主性，公民的主体地位也得以体现。如通过互联网技术在线了解居民的需求、建议；倾听和采纳不同利益居民代表的意见等。

（二）完善社区居民参与社区治理制度体系

通过三个典型案例分析发现，当前居民参与社区治理仍然停留在被动式参与和配合式参与阶段，不利于我国社区治理的发展。我国社区治理主要以政府主导、社会协同的形式进行，表现为政府赋权，放权于各街道办事处，在治理方向、内容上受党组织的引领。目前我国对社区治理虽然高度重视，但从宏观政策到具体实践上，还缺乏可操作性的指导策略，各社区虽然都在尝试引导居民参与社区治理，但效果并不理想。所以，社区治理应遵从“推动治理重心下移，使基层有人有权有物”的基本思路。相应的治理措施也应该围绕两方面展开：一是明确政府、社区、居民三者之间的关系。在党组织的领导下，政府适度赋权于社区，社区赋权于居民。结合我国国情，政府为社区发展提供政策、资源保障，将社区治理中的决策权、协调权等其他权利归还社区居委会。居委会作为社区治理的方向引领者，通过利益吸引、兴趣诱导等激励机制引导居民有“纪律”的参与。二是能够提供居民参与指导、监管和评估的系列制度，为各个社区治理提供具体借鉴参考，在此基础上结合当地实际情况，配置专业的社区工作者，开展实践活动。

（三）提升社区居民参与社区治理的能力

有研究指出居民参与社区治理的共性问题是居民参与意识薄弱、参与动力不足，这在本研究中也得到了证实。如受居民文化程度较低、参与意识薄弱等个人因素的影响，在面对一些议题的时候，丧失该有的话语权，只能被动地接受最终决议，进而使我国居民参与社区治理方式呈现出被动式参与和配合式参与两种方式。为解决这个问题，可从两方面着手：一是以需求为导向调动居民参与。在社区治理上，应抓住主要矛盾，在了解居民需求的基础上，将有限的资源用于满足居民最为紧迫或者公共需求上，提供专业化、高质量的精准治理服务，进而提升居民对社区的认同度，有利于调动居民参与的积极性。二是培育居民权利意识，培养社区领袖，重视并发挥社区领袖的核心作用，提升居民参与能力。可通过社区宣传、社区教育、社区服务和社区公益活动等，推动专业社区治理技术的有效介入，使居民熟悉社区参与的相关政策、流程、方法等。同时，也应重视社区领袖的核心作用，通过培养社区领袖的技巧和才能、为他们提供策划、决策的机会等，切实发挥社区领袖的作用。