基层公共就业服务平台能力提升问题研究

文/何濛 廉串德 王思明

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“就业是最大的民生，要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业。”[1]2021年《政府工作报告》再一次强调，要大力实施就业优先战略，坚持把就业优先政策提升到宏观经济层面[2]。

基层公共就业服务平台是落实就业政策、促进就业创业的主要载体，通过提供政策咨询、职业介绍、用工指导等公益性服务，满足劳动者就业或用人单位招人用人的需求[3]。作为劳动保障的前沿阵地，公共就业服务平台在贯彻落实各项政策措施、协调匹配劳动力供需双方意愿、促进高质量就业等方面承担着较为重要的责任[4]。“十三五”时期，以习近平同志为核心的党中央高度重视劳动保障工作，大力实施就业优先战略和更加积极的就业优先政策，就业政策取得了丰硕成果。“十三五”时期，城镇新增就业超过6000万人，特别是在极不平凡的2020年，城镇新增就业1186万人，年末全国城镇调查失业率降至5.2%[5]。

然而，对于市、县（区）等一二级公共就业服务机构来说，街道（乡镇）、社区（村）等基层公共就业服务平台受到经济、人力、资源、交通、环境等众多因素的限制，公共就业服务发展相对滞后，服务力量更加薄弱，服务专业化水平更加缺乏，劳动力数据不精准，培训针对性不强，加上支持帮扶政策有限，区域劳动力主动到公共就业服务平台登记、申请公共就业服务的观念还未形成，难以掌握基层劳动力的底数开展针对性的帮扶和服务。

在此背景下，要逐步完善社会基层服务体系，不断提高基层人员服务能力，因此，大力开展基层公共就业服务平台的能力提升问题的研究显得尤为重要。本文在描述现状和介绍经验的基础上，结合华北某省、西南某省、华东某省等地的实践经验，归纳总结出当前基层公共就业服务平台存在的问题，提出有针对性的建议，旨在为提升基层公共就业服务平台的能力作出相应贡献。

一、现状分析

就业是民生之本。近几年，随着国家经济和社会发展公共就业服务，特别是涉及乡镇（街道）、社区（村）的基层公共就业服务逐渐受到重视。2018年人力资源和社会保障部、国家发展改革委、财政部联合下发《关于推进全方位公共就业服务的指导意见》，要求提供覆盖全民、贯穿全程、辐射全域、便捷高效的全方位公共就业服务。《乡村振兴战略(2018-2022年)》要求强化乡村就业服务，健全城乡均等的公共就业服务体系，由此可见，当前的形势和政策都对基层公共就业服务平台能力提出了新的要求。

近年来，我国基层公共就业服务平台不断完善政策、加大经费投入力度，得到国家的大力支持，取得了一定的成果，改善了公共就业条件。然而，当前基层公共就业服务平台依然存在许多短板。第一，基层工作人员素质、能力与现阶段服务对象的需求不匹配。服务队伍中，村居级劳动保障协理员数量占队伍总人数的80%～90%，大多为高中相当学历、经多次推荐不成功的大龄就业困难人员（40岁～50岁），能力、素质良莠不齐且无法在短时间内获得提升。第二，基层人员队伍不稳定。每年在基层公共就业服务人员，尤其是街镇级，都会进行大换血，至少有三分之一的工作人员因退休或转岗进行更换，新老业务（政策）、新老职员交替过程中产生的认知偏差致使服务断层，服务效果难以保障。第三，当前对基层公共就业服务人员的绩效考核和满意度评价内容设置还不够科学全面。如何将工作人员的服务绩效与奖惩机制有机结合，促进其良性发展、与时俱进，仍需进一步探索。第四，从基层公共就业服务人员的工作环境来看，他们多数没有固定的接待窗口，有的还被隔离到后台办公，对工作场所和工作环境的改善也是提高基层公共就业服务平台能力水平的一个重要因素。第五，随着移动互联网和大数据技术的兴起，如何能够通过互联网技术，建立健全线上平台，打通线上与线下的渠道是下一步的工作重点。

二、典型经验

（一）西南某省构建“337”基层就业服务体系的经验

在基层公共就业服务平台能力提升方面，西南某省积极探索公共就业创业服务向社区（村）延伸，通过构建“三层”服务体系（建立就业服务工作中心站、建立就业服务网格、配备就业服务信息员），实施“三大”服务制度（调岗登记制度、需求指导制度、个性服务制度），开展“七项”服务工作（开展职业指导服务、开展企业用工服务、开展技能培训服务、开展岗位对接服务、开展定向输送服务、开展就业援助服务、开展政策落实服务），旨在全面提升公共就业创业服务供给水平，提升公共就业服务质效。

（二）华北某直辖市全方位提升基层平台公共就业服务能力的经验

华北某直辖市辖区人力资源和社会保障局，以制度建设为核心，以项目研究为载体，以公共就业服务专项业务竞赛为依托，全面助推基层公共就业服务经办能力提升计划落实。首先，通过扎实落实“日监测、周培训、月例会、季评议、年考核”制度，全方位构建服务过程监管平台，区分基层从业人员的从业经历和年限，分级定制培训课程，尤其在业务类考核评议的基础上，充分兼顾研修类的考核项目和内容，推进基层公共就业服务能力提升工作机制，有效缓解新老业务（政策）、新老职员交替过程中产生的认知偏差与服务断层。其次，持续吸纳基层业务骨干和优秀企业、院校的专家学者，扩充职业指导专家团队规模，积极承接和执行“重点群体精准帮扶”的任务，及时反馈基层上传的难点问题，建立健全“专家会诊”“专题研讨”“专项研发”制度，促进基层公共就业服务理论、实践水平双提升。最后，通过高质高效落实公共就业服务专项业务竞赛相关事宜，充分发挥试点地区在各项重点活动中的带动引领作用。

（三）西南某省采用购买服务方式补充农村公共就业服务能力的经验

针对农村公共就业服务发展相对滞后、服务力量薄弱、服务的专业化水平缺乏、劳动力数据不精准、培训针对性不强等问题，积极转变现有的公共就业服务模式，通过购买服务、开发公益性岗位等方式，建立专业的队伍，摸清掌握农村劳动力信息并精准推送公共就业服务以达到提升农村地区公共就业服务能力的目的。

（四）华东某省丰富活动形式提升服务质量的经验

为了提高基层平台人员的能力，华东某省地级市在“十三五”期间先后举办了“我的就业梦”主题征文、“寻找最美劳动保障协理员”“演讲比赛”“知识竞赛”“文艺汇演”“业务操作技能大赛”等活动，同时，在全市协理员队伍中举办争先创优评比活动，旨在提升公共就业服务质量。

三、问题分析

（一）基层队伍基础薄弱

1.基层平台人员不足、流动性大

基层公共就业服务人员主要由乡镇（街道）、社区（村）工作人员组成，劳动保障协理员是基层公共就业服务的“主力军”。综合华北某省市辖区、西南某省地级市、华东某省地级市等相关材料来看，首先，基层平台人员不足是制约基层公共就业服务平台能力提升的首要问题，主要是因为，随着基层公共就业服务平台业务和服务对象大量增加，基层工作人员的工作量也相应加大，但薪资待遇等方面没有得到显著的提升，导致工作人员积极性减弱、离职率升高、数量明显不足。其次，基层公共就业服务人员大多都来自乡镇（街道）、社区（村）工作人员，文化水平较低，所从事的公益性岗位没有正式的编制，随着工作量的不断增加，他们的薪资待遇方面却没有得到实质性的改善，导致基层公共就业服务人员的流动性不断加大，对基层公共就业服务的连续性和稳定性都带来了比较大的挑战。最后，有些员工由于受到年龄或身份等问题的限制，抱着“摸鱼”的态度，甘做“甩手掌柜”，遇到问题不积极解决或上报。以某地级市为例，从事基层公共就业服务的工作人员多为享受岗位补贴政策的就业困难人员，但支持帮扶政策有限，根据岗位补贴的相关政策，享受岗位补贴政策期限为三年，加上工作量增大、工资待遇偏低等原因，导致基层平台人员流动性增大、基层队伍不够稳定，极大地影响了服务效果。

2.业务不熟悉、服务能力堪忧

基层公共就业服务人员的主要职责是为基层劳动者和企业免费提供政策咨询、职业介绍、用工指导等服务。这就要求基层公共就业服务人员具备一定的专业素质与服务水平、了解掌握国家和地区的促进就业的相关政策、熟悉业务办理的流程，能够为基层就业困难人员或用人单位提供有针对性的指导和服务。然而，由于基层公共就业服务人员多属于编制外人员，一般身兼数职并缺乏专业的培训，导致业务不熟悉、服务能力不足，不能为求职者或用人单位提供精准的指导，无法满足供求双方日益增长的就业服务需要。平台工作督查力度不足使措施浮于形式。以西南某省直辖市为例，县区和乡镇从事就业创业服务的工作人员未接受过专业培训，面对新形势下的就业创业工作，基层工作人员束手无策，无法为就业创业服务对象提供精准的就业创业指导服务。

（二）基层平台建设不完善

1.场地、设施受限

健全的基础设施和良好的工作环境是保证基层公共就业服务工作顺利开展的重要条件。然而，由于部分乡镇对基层公共就业服务平台的重视不够，导致在场地、设施等方面存在比较严重的短板。突出表现为一些基础服务设施陈旧、办公环境简陋，无法进行改造和扩展，有的甚至没有固定的办公地点，这些对服务的效率和质量都会存在负面影响。由于各地区经济发展不同，财政状况也不一，经费支持的力度也不同。此外，个别地区还会出现办公场所与服务环境、服务对象分离的现象。例如，西南某省在《基层社保工作平台建设现状调研报告》中指出，基层平台建设不高的原因，一是部分被撤销乡镇人社服务机构未保留，现有乡镇对新设立的便民服务机构建设投入不够，办公场所、设施设备达不到人社基层服务窗口标准化建设要求。二是被撤销乡镇、行政村的群众需要到调整后的便民服务机构办理，路途遥远、交通不便，导致人社业务代办时间延长、群众办事成本增加，服务体验不佳。华北某省市辖区也在《职业指导工作调研情况汇报及职业指导专家团2021年工作计划》中指出，基层场所受限是目前职业指导工作的难点和问题之一，一窗（站）式联合办公，环境嘈杂，疲于应付，无法保证沟通质量等，导致职业指导走流程、重登记、轻诊断。

2.职责不明确

基层公共就业服务人员身兼数职，难以进行高质量的指导。基层人社工作人员不仅要做好人社窗口工作，还要承担信访维稳、护林驻村等工作，不能做到专职专用，难以保障基层人社工作有效开展；华北某省市辖区也面临着同样的问题，一人身兼多职（岗），分身乏术，无法保证“一对一”沟通的时间。

四、对策建议

（一）通过购买服务建立就业服务专员队伍

西南某省通过政府购买服务，在各就业服务工作中心站至少引入1家经营性人力资源服务机构，把就业服务信息员纳入人力资源服务机构临时用工管理，通过人力资源机构统一开展人力资源调查、就业岗位对接、职业指导等服务；依托公益性岗位安置和政府购买服务，建立就业服务专员队伍，补充公共就业服务力量，有效解决基层平台人员不足、流动性大的问题，为各地区的基层公共就业服务平台的能力提升建设做出了较好示范。

（二）推进“职业指导工作室”建设

针对场地、设施受限的问题，华北某省市辖区提出了建设性的建议，推进“职业指导工作室”建设。建立健全固定的职业指导工作室，设施完备、标准规范，有利于提高服务对象的体验感和获得感，实现服务效果从“量变”到“质变”。在较为安静、私密的环境，“一对一”沟通，便于服务对象说出真实的服务需求，以及职业指导师“问需诊脉”，记录服务过程，撰写典型案例，进行经验分享与推广。

（三）加强对基层工作人员的能力培训，提升基层能力

在加强基层平台人员培训方面，华东某省地级市的经验值得借鉴。首先，通过举办一系列的竞赛活动，提升基层公共就业服务人员的素质和热情；其次，建立完善的培训体系和动态调整机制，全力打造战斗力强、业务能力过硬的劳动保障协理员队伍，有效提升公共就业服务质量。

此外，需严格落实评价激励机制和考核奖惩，针对群众反馈的意见和建议，完善培训内容和管理制度，由上至下地规范员的工服务水平。

（四）借助“互联网+”，提升信息化水平

全面实施“互联网+人社”行动计划，大力推广网上服务、移动服务电话服务、自助服务等形式，推动业务协同、数据共享、一网通办、一卡通办，不断完善人社智能知识库，通过专线电话服务的流程嵌入，逐步实现专线对人社业务的直接受理，加快形成线上办事为主、实体办事为辅、自助办事为补的经办服务新格局，在有效分流实体窗口工作量的同时，让群众“少跑腿”“不跑腿”，不断提升服务效能。