以PPP模式促进智慧养老发展探析

我国当前面临着不断加剧的人口老龄化压力，对社会环境、经济发展等都提出了严峻的挑战，对新型养老服务模式提出了更多的需求。随着智慧城市的发展，运用智能化基础设施和现代信息通信技术支撑养老事业，發展智慧养老，为我国面临的养老难题与困境提供新的思路和切实可行的实践道路。针对目前养老事业面临的一系列问题，研究PPP模式如何应用于智慧养老事业的建设，对完善我国养老模式创新、提高服务水平、缓解社会压力具有重大现实意义。

一、应用PPP模式发展智慧养老现状与存在的问题

近年来，在基础设施建设和公共服务领域，国家积极鼓励PPP模式运用，相继出台了一系列的政策引导和规范PPP模式在各个领域的健康发展。PPP模式具有提高运营管理效率、资源利用率及资金使用效率，拓宽融资渠道的优势，发展智慧养老PPP模式是加速行业发展的可行之举，同时也顺应了经济新常态下养老服务行业的供给侧改革。我国2012年开始推行“智慧城市”建设，数据中心、数据平台构建、数据共享机制等逐步探索发展，实现了城市各项服务的信息化、智能化，大中型城市里基本实现网络全覆盖，智能监测、检测技术的健康终端，大数据、“互联网+”等技术逐渐成熟发展，智能产品、平台化管理不断革新，为智慧养老PPP模式建设奠定了技术基础。国家发改委和财政部对PPP项目的规范操作出台了一系列政策指南，发布了各项管理制度，养老PPP模式的建设、运营的评价机制也逐步趋于健全，可更有效的平衡PPP模式中各参与者利益、责任。智慧养老PPP模式在技术条件允许和运营机制保障下可以得到有序发展。同时，以PPP模式促进智慧养老发展在存在以下问题。

（一）智慧养老PPP项目监管难度大

智慧养老PPP项目通过对不同健康程度的老年人实行分别对待，分配对应等级的服务，保证有限资源的高效配置。但是目前的项目过于重视硬件设施，如智能设施、居住面积、活动中心、老年超市、餐厅等，而软件配套设施相对落后、照护人员专业性不高，难以通过严格缜密的指标来衡量养老服务的质量和水平，政府监管难度较大，不利于智慧养老PPP项目的推广。同时，智慧养老PPP项目的运营需要多个主体共同完成，既包括政府、社会资金主体、银行等金融机构，以及各大运营商、服务供应商，关联利益主体较为复杂，日常项目操作、管理、维护难度较大。国家有关 PPP 项目法律法规的缺失，面对众多的参与主体，如果一个参与主体存在问题，则可能导致整个项目无法进行，并且追责难度较大。

（二） 公益性和资本逐利性之间的矛盾

社会资本具有逐利性，而养老服务具有公益性。由于智慧养老PPP项目资金的组成与来源较为复杂。而前期资金投入大、投资时间长、资本效益回收率慢等特征极大可能导致PPP养老项目陷入资金短缺难题，如项目的资金链断裂，无疑对 PPP 养老项目的运营产生不利影响，容易造成绑架政府、威胁公共利益等局面。而收费标准的不同对于项目的资金回收期、投资回报率等指标有一定的影响。如果定价较高，难以吸纳更多的老年人;如果定价较低，则对收益产生负面效应，对中期运营不利。

二、应用PPP模式发展智慧养老事业的对策建议

（一）健全政策与法律法规

政策的持续及公平性、法律法规的建立完善是推动智慧养老PPP项目有序、规范化发展的重要保障，政府要重点培育良好的法律、政策环境，因地制宜地制定一批操作性强、指导性高的法律法规。政府应建立健全一套科学的智慧养老行业标准，如养老公寓、照料中心等建筑设计标准、智慧平台建设标准、养老服务质量及评估标准等，政府统一根据实际情况，进行规划标准的修订及细化。

政府对于有过度倾向的扶持政策要进行适当的调整、完善，针对各类项目的土地划拨、税收、缺口性补助等问题要制定详细的实施细则。

（二）完善项目运作机制

建立信息共享，动态监督机制。针对养老项目不同阶段的进展信息，政府定期提供风险预测、信息共享等服务。政府督导成立专门的监督小组，由政府、社会资本、项目公司共同抽调人员组成，对项目不同时期的阶段性进展进行定期、不定期的监督，管理跟踪。

完善资金使用预算控制，建立全过程的动态监督机制。要改善 PPP 融资后资金使用效率不高的问题，可以从事前预算和事后监督两个方面入手，成立专门的预算小组和监督小组。

建立项目利益分配机制、完善风险分担机制。建立智慧养老PPP项目收益分配机制，规范数据库、基础网络、服务平台、智慧社区、智能公寓、医养结合等不同项目的投资建设与运营维护的补偿政策，完善不同收入水平、自理能力的老人的付费机制。

完善智慧养老产业PPP绩效考核机制。从财政部对某些养老项目进行调出示范、退库、整改的项目中看，这些主要原因都是缺乏养老产业PPP项目的绩效考核。绩效考核是贯穿从项目目标确认、采购、建设等项目的全生命周期，考核的指标设定、评价方式、评价标准等多方面都需要进行完善。

（三） 处理好政府与社会资本间关系

政府履行好主导的角色和相关职责。在智慧养老PPP项目中，政府的职责、能力对项目有着至关重要的作用。虽养老项目具有一定公益性、和公共物品属性，在PPP模式下政府要转变职能，既不能对养老项目像传统供给模式下大包大榄、面面俱到，也不能因PPP合作而做甩手掌柜、转嫁政府责任。政府在智慧养老项目中根据需求调研、政策导向进行项目的征集、可行性评估等工作，通过建立完善相应的财政补贴支持方式，吸引社会资本积极参与;加强对项目实施的监督管理及绩效评估，从供给方向需求方转变、从建设者向监督者转变。社会资本承担责任、发挥优势。社会资本相对于政府在其专业领域具备更先进的建设技术、项目管理、运营经验等能力，作为养老服务供给方、养老产业发展建设一份子，需遵守合规、合理的评估自身的风险承受能力及风险偏好，积极投身与切合自身的智慧养老PPP项目。

作者简介：孙洁，女，1965年5生，辽宁大连人，汉，教授，对外经济贸易大学国家对外开放研究院研究员，对外经济贸易大学保险学院教授，研究方向：就业与社会保障

本文系北京社科基金重点项目（19GLA008）、教育部人文社科基金项目（21YJAB1000B）和对外经济贸易大学北京对外开放研究院2020年校级专项课题（2020YB07）的阶段性成果。