中国粮食主产区粮食生产与城镇化协调发展研究

崔钊达，余志刚，王善高，宫思羽

（1.东北农业大学经济管理学院，黑龙江哈尔滨 150030；2.南京农业大学经济管理学院，江苏南京 210095）

粮食问题始终是我国政府高度关注的一个重大问题。2004—2020 年，我国粮食产量实现“十七连丰”，有效保障了国家粮食安全。与此同时，依据诺瑟姆提出的“城市化过程曲线”，我国城镇化正处于加速发展阶段，城镇化水平不断提高。从粮食生产与城镇化之间的关系来看，一方面，在城镇化快速发展背景下，以土地规模化、农业机械化为特征的粮食生产发展迅速，粮食生产能力得到极大提升，不但解放了农村剩余劳动力，而且粮食的稳定生产满足了人们对粮油、肉类等日益增长食物的需求；另一方面，城镇化的快速推进为粮食生产提供了技术与资本，提高了粮食生产效率，加快了粮食生产的市场化改革，并且城镇化快速发展带来的人口流动，优化了农业生产的劳动力资源配置，产生了一大批新型农业经营主体，发挥了良好的协同带动效应。因此，实现两者协调发展成为保障国家粮食安全，稳步推进城镇化的重要途径。

1 文献综述

国内外诸多学者对我国粮食生产与城镇化协调发展情况进行了深入广泛的研究，主要形成了以下两种观点：①粮食生产与城镇化之间存在着负向关系，且这种负向关系有不断加强的趋势［1］。一方面，在城镇化建设和发展过程中，建设用地扩张明显，大量农地资源被占用，耕地非农化利用现象加剧［2］，导致耕地减少，粮食播种面积大幅下降，削弱了粮食综合生产能力；另一方面，城镇化发展吸引农村地区青壮年劳动力大规模流入城市，导致农村耕地抛荒、双改单现象普遍，对粮食生产带来了严重的负面影响［3，4］。城镇化还会造成土壤质量退化和水土流失［5］，加剧粮食生产的用水竞争［6］等，进一步制约了粮食生产。另外，我国多数粮食主产区长期处于“粮食大省、财政穷省”的尴尬境地，“粮财倒挂”现象严重［7］，导致粮食生产与城镇化之间的矛盾日益突出。②粮食生产与城镇化之间存在均衡或正向关系。有学者通过构建模型进行相关检验发现，我国粮食生产与城镇化之间存在着长期的均衡关系［8，9］，而现阶段农村劳动力转移、耕地资源减少并没有显著地威胁到我国的粮食安全［10］。不仅如此，从我国层面来看，粮食生产与城镇化之间还存在显著的正向关系，具体表现为城镇化对我国粮食安全具有明显的正向作用［11］。徐建玲和查婷俊基于江苏省的调查数据发现，经济城镇化与土地城镇化均对粮食安全具有显著的促进作用［12］；何悦和漆雁斌研究发现，城镇化有利于提升粮食生产技术效率，提高了粮食产量［13］；李琳风和李孟刚研究发现，城镇化为农业生产提供了强有力的资金与技术支持，有助于粮食生产［14］。除此之外，学者们针对城镇化进程中影响粮食安全的因素也进行了大量的探讨，耕地、现代农业技术、劳动力和粮食消费是重要因素［15］，进一步提出了城镇化背景下保障粮食安全的解决方案和重要举措，如加强农业基础设施建设与推动农业科技进步［16］、探索土地制度创新［17］、建立产销区利益联动机制［18］、采取适当的粮食进口政策［19］等。

综上，学者们对粮食生产与城镇化协调发展问题进行了大量有益探索，为本文提供了一定的基础依据和理论支撑。但学者们关于两者是否协调发展的观点并未达成一致，可能的原因在于：一是研究对象代表性不强。一方面，许多研究以我国某个省份或某个地区为主要分析对象，无法较为准确反映我国情况；另一方面，虽然有基于我国数据的研究，但是部分省份本身代表性不强（如北京市、天津市等），如不剔除，可能会影响最终结论的可靠性。二是研究方法不同。已有研究采用的方法较多，如协整分析、耦合模型等，由于使用的方法不同，导致研究结论不一。三是研究数据较为滞后。城镇化是一个进行时，粮食生产与城镇化的协同性在不同时间段所反映出的趋势可能存在差异，已有研究采用的数据较为滞后，无法反映最新情况。基于此，本文借助2011—2019 年我国粮食主产区粮食生产与城镇化统计数据，通过构建粮食生产与城镇化协调性指数模型，定量测度了粮食生产与城镇化之间的协调程度，并对两者之间失衡原因进行了深入分析，进而提出相应政策建议。

2 研究方法与数据来源

2.1 研究方法

本文通过构建粮食生产与城镇化协调性指数模型定量测度两者之间的关系。所谓协调，是指若干个变量按比例、均衡发展，协调度就是度量系统之间或系统内部要素之间协调状况优劣的定量指标［20］。现有研究关于协调性指数的定量测算方法主要有几何加权平均法、数据包络分析法、柯布—道格拉斯函数法等。对于粮食生产与城镇化协调性测度的方法，多数研究采用弹性系数［21］、协整分析［8］或耦合模型［22］进行定量测度，测算方法较为复杂，得出的结论也不尽相同，而几何加权平均法计算简单、准确性高，应用较为广泛。在已有文献中，有学者通过几何加权平均法分别构建了人口城镇化与土地城镇化协调性指数模型、粮食生产与农民收入协调性指数模型，开展了一系列研究［23，24］。对此，本文借鉴前人研究，选取几何加权平均法构建了粮食生产与城镇化协调性指数模型，定量测度粮食生产与城镇化之间的协调程度。具体模型如下：

式中，CGL为粮食生产与城镇化的协调性指数；G为粮食生产增长率；L 为城镇化率增长率。由公式（1）可知，0≤CGL≤1。当CGL＝1 时，表示粮食生产与城镇化的发展程度最协调；当CGL＝0 时，表示粮食生产与城镇化的发展程度最不协调。CGL越大，表示粮食生产与城镇化的协调程度越好。

为进一步判别粮食生产与城镇化之间的协调性指数处于何种程度，本文参照已有研究［23，24］，将粮食生产与城镇化之间的协调性指数0—1 划分为3 个等级区间，每个协调区间代表一个协调程度，并对每个协调程度进行了相关定义（表1）。通过比较粮食生产增长率与城镇化率增长率的大小，每个协调程度又可划分为两种类型，包括粮食增长滞后型和城镇化增长滞后型（表2）。

表1 粮食生产与城镇化协调程度含义

表2 粮食生产与城镇化协调性指数分类

2.2 数据来源和变量选取

本文研究对象为我国粮食主产区，包括河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南和四川等13 个省份。数据来源于《中国农村统计年鉴（2012—2020 年）》和《中国人口和就业统计年鉴（2012—2020 年）》。在变量选取上，采用粮食生产增长率与城镇化率增长率测算粮食主产区的粮食生产与城镇化协调性指数，并进一步判别两者之间的协调程度。粮食产量表示为生产的粮食数量，粮食数量安全是确保我国粮食安全的重要基础，本文采用粮食产量表示粮食生产这一变量，以测算粮食生产增长率。根据《中华人民共和国国家标准城市规划基本术语标准》，我国对城镇化的定义是：“人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史进程，表现为乡村人口向城市人口转化以及城市不断完善的过程。”国家许多相关政策的制定的和实施也多以人口城镇化为参考依据［11］，本文借鉴已有研究［25］，采用城镇常住人口占总人口的比重表示城镇化率，以测算城镇化率增长率。

3 结果及分析

3.1 粮食生产与城镇化统计分析

我国粮食主产区粮食产量和城镇化率情况见表3和表4。①从粮食产量情况看，2011—2019 年中国粮食产量总体呈上升趋势，2018 年虽然出现小幅度下降，但是也维持在6.5 亿t 以上水平。黑龙江、河南、山东、吉林和安徽较其他粮食主产区而言，粮食产量处于相对较高水平，特别是黑龙江在2016—2019 年连续4 年粮食产量在7000 万t 以上，是名副其实的粮食生产大省。从变化趋势来看，除辽宁在2014年粮食产量出现较大幅度下降外，其他粮食主产区在2011—2019 年粮食产量总体呈上升趋势，年均变化幅度较小。②从城镇化率情况看，2011—2019年中国粮食主产区城镇化率总体均呈上升趋势，其中内蒙古、吉林、辽宁、黑龙江和江苏城镇化率均在50%以上。另外，2019 年江苏城镇化率达到70.61%，辽宁也接近70%的水平，达到69.61%。

表3 2011—2019 年中国粮食主产区粮食产量情况（单位：万t）

表4 2011—2019 年中国粮食主产区城镇化率情况（单位：%）

3.2 粮食生产与城镇化协调性分析

根据粮食生产与城镇化协调性指数模型，测算了我国粮食主产区粮食生产与城镇化协调性指数。从表5 可见，2011—2019 年中国粮食生产与城镇化的协调性指数在0.4—1 之间，其协调程度表现出明显的失衡。13 个粮食主产区粮食生产与城镇化协调性指数的变化并不一定随着年份呈明显的直线上升或下降，而是各粮食主产区在不同年份表现出不同的协调程度，表明粮食生产与城镇化在协调程度之间存在一定时间差异性。从粮食生产与城镇化协调程度变化情况来看（图1），协调程度表现为失衡的粮食主产区数量总体呈增加态势；表现为基本协调的粮食主产区数量在1—4 之间波动，2018 年为0；而表现为协调的粮食主产区数量总体呈减少态势。这表明大部分粮食主产区粮食生产与城镇化协调程度处于失衡状态。

图1 2011—2019 年中国粮食主产区粮食生产与城镇化协调程度变化情况

表5 2011—2019 年中国粮食主产区粮食生产与城镇化协调性指数、协调程度及类型

从粮食生产与城镇化协调程度来看，除河北、江苏、安徽、山东、河南和湖北外，其他粮食主产区有一半及以上年份表现为基本协调或失衡，其中吉林、辽宁失衡年份数量分别达到7 个、5 个。依据各主产区失衡年份数量，可将我国13 个主产区划分为三个层次：一是粮食生产与城镇化协调程度较高主产区，包括江苏和河南，其失衡年份数量均为1 个；二是协调程度中等主产区，包括河北、安徽、山东、湖北和四川，其失衡年份数量为2 个或3 个；三是协调程度较差主产区，包括内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江西和湖南，其失衡年份数量均在4 个及以上。

通过比较2011—2019 年粮食生产增长率与城镇化率增长率的数量可以发现，粮食生产增长率大于城镇化率增长率的主产区有内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江和江苏；城镇化率增长率大于粮食生产增长率的主产区有河北、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南和四川。总体来看，大部分粮食主产区在2011—2019 年间有超过50%的年份表现为粮食生产增长率慢于城镇化率增长率，协调类型属于粮食增长滞后型。尤其是从最近几年变化情况来看，我国粮食主产区粮食生产与城镇化协调失衡类型主要表现为粮食增长滞后型。

3.3 区域异质性分析

本文将13 个粮食主产区划分为华北（河北、内蒙古）、东北（辽宁、吉林和黑龙江）、华东（江苏、安徽、江西和山东）、华中（河南、湖北和湖南）和西南（四川）5 个区域，通过对每个区域内各粮食主产区粮食产量和城镇化率进行加权平均，计算出各个区域的粮食生产与城镇化协调性指数（图2）。

图2 2011—2019 年中国各区域粮食生产与城镇化协调性指数

从图2 可见，各区域在不同年份粮食生产与城镇化协调性指数差异较为明显，但在大部分年份，各区域的协调性指数均在0.80 以上，粮食生产与城镇化协调程度表现为基本协调或协调。在2014 年、2018年和2019 年，各区域之间的协调性指数差异较大。2014 年，华东和华中地区协调程度表现为协调，华北、东北和西南地区则表现出明显的失衡；2018年，华北地区协调程度表现为协调，华中地区表现为基本协调，东北、华东和西南地区则表现出明显的失衡；2019 年，华北地区协调程度表现为协调，东北地区表现为基本协调，华东、华中和西南地区则表现出明显的失衡。进一步从粮食生产与城镇化协调类型来看（表6），2011—2019 年华东、华中和西南区域粮食生产与城镇化协调类型大多属于粮食增长滞后型。

表6 2011—2019年中国各区域粮食生产与城镇化协调程度及类型

4 粮食生产与城镇化失衡原因分析

城镇化加速发展制约粮食生产：随着经济的快速发展，我国城镇化水平不断提升，对粮食生产的制约作用也愈加明显。一方面，城镇化建设用地不断扩张，占用了大量的农业用地，导致耕地面积减少；另一方面，城镇化吸引了大量农村青壮年劳动力外流，导致农村劳动力供给不足，且留守的多为老人和妇女，教育水平较低、身体素质较差，对粮食生产新知识、新技术掌握不足，对先进农业机械应用较少，一定程度上制约了粮食生产。另外，部分粮食主产区地方政府盲目追求GDP增长来增加财政收入，导致资金、技术、土地等多向工业和城市配置，呈现出“一边倒”的现象，加剧了粮食生产的不稳定性。特别是近年大部分粮食主产区粮食生产增长率慢于城镇化率增长率，导致粮食生产与城镇化发展失衡。

利益补偿机制不完善：利益补偿通过资金、实物、政策上的优惠可以有效缓解粮食主产区政府财政压力，有效保障农民种粮收益，但目前利益补偿机制还存在一些问题：①补贴对象不明确。主要表现在部分承包户流转土地后依然享受补贴，而实际转入土地的种粮农户无法享受到相应补贴。②补贴政策效果较差，农民满意度较低。粮食主产区之间、主产区内部之间的补贴标准、补贴方式等存在较大差异，产生了部分地区粮食补贴金额较少、补偿政策不连续等问题，导致补贴激励效果不显著。③粮食主产区与主销区之间补贴差异较大。粮食主销区财政实力较强、补贴标准较高，而主产区粮食补贴标准较低，导致地方政府抓粮积极性和农民种粮积极性不高，一定程度上损害了主产区农民利益，使粮食生产滞后于城镇化发展。

生产的资源要素不足：当前，提高粮食产量有两种途径：①扩大粮食种植面积。《中国农村统计年鉴》数据显示，2019 年我国粮食种植面积为11606.4万hm2，较2018 年减少了97.4 万hm2，河北、江苏、安徽等8 个粮食主产区均出现不同程度减少情况。②提高单位面积产量。目前粮食主产区粮食生产受到多种要素制约，包括农村青壮年劳动力流失严重，从事粮食生产的劳动力质量普遍偏低；粮食生产所获取到的外界资本支持较少，面临一定的资金约束；先进的农业生产机械缺乏，相应的生产配套技术不到位，导致粮食生产较为粗放，生产的规模化、集约化发展滞后等，导致粮食生产滞后于城镇化发展。

粮食产业发展薄弱：粮食主产区粮食产业发展较为粗放，产业化经营程度较低，粮食生产、收购、存储、运输、加工和销售环节衔接不畅，制约了粮食生产。当前，许多大中型粮食企业和技术人才集中在主销区，导致主产区粮食产业发展薄弱，产业创新层级较低，同时粮食企业也面临金融信贷约束，加之农民种粮成本居高不下，导致企业收购粮食成本增加，加大了粮食产业发展的难度。近年来，国内外粮价倒挂严重，不少粮油加工企业大量进口国外粮食，导致国内粮食存储成本居高不下，抑制了国内农民种粮积极性，制约了粮食生产。一方面，粮食产业发展薄弱，经济效益较低，无法有效带动当地税收；另一方面，农民种粮效益低下，影响到粮食的稳定供应，对粮食产业发展也带来了一定的负面影响，使得粮食生产滞后于城镇化发展。

5 结论与政策建议

主要结论：①2011—2019 年中国粮食生产与城镇化的协调性指数在0.4—1 之间，失衡的粮食主产区数量总体呈增加态势，且在不同区域之间存在显著差异。②从协调程度来看，中国大部分粮食主产区表现为基本协调或失衡，并依据失衡年份的数量，将13 个粮食主产区划分为协调程度较高主产区（江苏、河南）、中等主产区（河北、安徽、山东、湖北和四川）和较差主产区（内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江西和湖南）。③从协调类型来看，大部分粮食主产区表现为粮食生产增长率慢于城镇化率增长率，协调类型属于粮食增长滞后型。④粮食生产与城镇化失衡的原因可概括为：城镇化加速发展制约了粮食生产；利益补偿机制不完善；生产的资源要素不足；粮食产业发展薄弱。

建议：①坚持以城带乡。在快速推进城镇化的同时，要合理配置城镇化进程和规模，合理规划城镇建设用地和工业用地，认真落实土地的占补平衡政策，坚决杜绝乱占耕地行为；在粮食生产过程中，积极引入现代化的农业生产方式和组织经营模式，实现粮食的科学生产，提高粮食生产效率；支持城镇粮食收储企业、加工企业进入乡村，提供更多的就业岗位，吸引返乡农民和有效吸收农村剩余劳动力；大力支持城镇各类金融机构、信贷公司等下乡开展借贷业务，满足不同粮食生产主体的资金需求。另外，通过调整城镇内部产业结构和生产模式，带动农村农业发展，以期实现粮食生产与城镇化的协调发展。②完善粮食主产区利益补偿机制。进一步加大中央对粮食主产区的财政转移支持力度，重点增加对协调程度中等和较差粮食主产区的财政资金和产粮大县的奖励资金；进一步健全和完善粮食生产补贴政策，适度提高农民补贴标准，充分调动农民种粮积极性，并促进补贴向专业种粮大户、家庭农场等新型农业经营主体倾斜；通过政府顶层设计和宏观调控，保证补贴政策的延续性，充分发挥利益补偿的政策效果，不断提高农民满意度。另外，要建立产销区利益联动机制，积极探索建立主销区向主产区的补贴资金转移机制，保障主产区粮食生产。③保障粮食主产区资源要素投入。切实落实最严格的耕地保护制度，坚决遏制耕地“非农化”，防止“非粮化”，确保耕地数量不减少；加强耕地质量管理，保障耕地质量不退化、粮食生产能力不降低；发展资源节约型粮食生产，减少对耕地、水资源等的过度依赖；逐步加大对新型农业经营主体和职业农民的培育力度，提高种粮农民的知识水平和整体素质；积极引入先进农业生产技术和耕作机械，增强粮食生产与现代农业技术设施设备结合力度，实现从传统农业生产方式向现代农业生产方式转变。另外，积极支持城市工商资本有序下乡，发挥其对粮食生产的促进作用。④推动粮食主产区粮食产业转型升级。全方位延伸产业链条，大力发展精深加工，提高粮食的附加值；通过培育粮食产业化联合体，推进粮食生产、收购、存储、运输、加工和销售环节的有效衔接，逐步打通粮食产业的上中下游，实现“三产”融合发展；借助互联网、大数据等平台和手段，提升粮食产业信息化水平，补齐粮食产业发展短板；通过加大金融信贷支持力度，缓解粮食企业的资金约束。另外，积极引导城镇企业到主产区建立粮食生产基地、粮食仓储设施，兴建粮食加工厂，逐步形成粮食产业集聚区对接城镇产业，实现粮食生产与城镇化协调发展。