公共卫生事件城市社区干预体系研究

余彦乔

（澳门城市大学创新与设计学院）

1 引言

我国目前已经进入城镇化快速推进和经济结构转型的重要阶段，社区是国家基层治理和提供公共服务的重要载体。新形势下，国家明确指出要“推进城乡社区治理机制和治理水平现代化”、“把城乡社区打造为和谐文明、绿色创新、共享包容的美好家园”[1]。我国快速城市化和经济结构转型背景下的社区治理创新应成为城市管理改革的重要组成部分[2]。然而，在公共卫生事件背景下，我国城市社区干预机制还不够完善，需要完整的主体构建、体系更新、权利义务关系转换等[3]。

2 社区治理相关研究综述

欧洲工业革命带来的城镇化和工业化使城市变为人类发展的重要场所，西方对社区治理的研究是在工业革命的背景下展开的。国外对城市社区的研究大致集中在社会变革对城市社区的重塑和城市社区分类方法两个领域。在城镇化对社区运行的影响方面，代表性的理论是“社区迷失论”和“社区转型论”。美国学者Wirth认为，由于城镇化进程中高密度、多样化城市环境的出现，以及随之而来的社会竞争和生产分工，家庭、朋友、邻里之间的关系不断弱化，导致城市社区存在的条件受到动摇和破坏。西方学者倾向于将Wirth的观点归纳为“社区迷失论”[4]。到20世纪60年代，大量研究开始对Wirth的理论展开批判。其中，Stacey等提出的“社区转型论”逐渐取代“社区迷失论”的主导地位。Stacey指出，城镇化带来的效应是多样的，不仅限于Wirth提出的社会竞争和生产分工。城市社区不会因社会的变革而衰落和消失，而会成为向居民提供相互协助和接触外部领域的媒介[5]。概括的说，Wirth和Stacey对城镇化和社区运作的关系进行了系统研究。事实上，社区是为人提供居住环境的载体，居民特征的多样性及其社交网络的扩大化对社区治理有着重要影响。因此，针对不同类型的居民对社区进行分类是推动城市社区良性发展的关键任务。1959年，Vernon提出了因二战陷入困境者和能力丧失者居住的灰区。Gans在此基础上按照城市居民族群特性和居住需求，将城市社区进一步分为由知识分子、未婚或无小孩群体构成的寄宿区，有色人种大规模聚居的种族村，穷人、失业者、移民汇聚的贫民窟三种类型[6]。总而言之，西方学者在近百年前就已经对城市社区做了大量研究，其结果对我国城市社区治理有借鉴意义。但国外的研究对象主要是发达国家，缺乏对不同政治经济体制的国家城市社区的对比研究。

国内学者主要从社区治理理论框架、基本范式、体系更新、公民参与四个角度对社区治理展开研究。在基本理论层面，俞可平教授在分析“治理”与“统治”差异的基础上，提出了包含合法性、公开性、职责性等基本要素的善治理论[7]。林尚立教授则认为社区治理以维持公共利益为目的，运用法律法规对社区进行管理[8]。从治理范式的角度看，魏娜总结了行政型社区、合作型社区、自治型社区三种我国城市社区治理的主要范式[9]。针对体系创新和公民参与，陈伟东认为创新应着眼于社区定位、微观组织构建和社会资源整合等[10]。马西恒则强调从社区治理主体权力分配和沟通路径方面激发居民的参与意识[11]。以上学者的研究为我国社区治理理论的构建打下了坚实基础，为社区治理工作提供了重要的理论指导。但大部分国内学者的研究是从管理学、政治学、社会学等单个学科维度展开，缺乏基于不同学科的交叉研究，这种研究的局限性约束了我国社区治理理论的广度和深度及其指导价值的体现。

3 公共卫生事件城市社区治理挑战

新型冠状病毒肺炎疫情暴发以来，我国疫情防控工作已取得显著成效，为遏制疫情在全球的蔓延积累了宝贵经验。目前，世界各国疫情形势依旧严峻，大量境外输入病例对我国社区防控、治理工作提出了更高要求。纵观我国抗击新型冠状病毒肺炎疫情的整个过程，在公共卫生事件发生后，我国社区主要面临着思维挑战、技术挑战、能力挑战和资源挑战。

3.1 思维挑战

我国城市的行政分区和社区基层治理机制随着市场经济的发展不断完善。长期以来，行政事务占据了社区基层组织工作的大量时间，社区运行无法发挥自主性、自治性[12]。

其次，社区工作人员职业水平有待提高。我国社区工作人员年龄分布普遍失衡，展现出“老弱妇”特征，难以适应疫情期间每日高强度的电梯摆放纸巾、楼道消毒、人员进出登记等抗疫工作需求。在社区工作的少部分年轻人，学历水平也相对较低。较低的薪酬制度使部分年轻人工作态度消极、缺乏对社区疫情防控的责任感。社区治理是一门学科，一种专业。社区疫情防控更是职责和社会事业，需要大量社区工作人员参与其中。这就为社区工作人员的职业素养和专业水准带来了更多挑战。

3.2 技术挑战

社区及非政府组织动员能力、资源整合水平不足，导致社区运作秩序混乱，政府、社区组织和居民关系扭曲[13]。因此，社区组织应在城市社区治理过程中发挥重要作用，但由于当前社区治理机制中主体职权混乱和调控能力不足，社区组织无法在脱离政府经济、政策支持的条件下发挥应有的作用[14]。

3.3 能力挑战

城市社区治理的深度和广度是由居民参与意识的强弱决定的，居民参与对改善社区治理环境有至关重要的意义。首先，目前我国缺乏居民参与社区治理的制度保障，很大程度上制约了参与意识的培养。同一社区的居民虽然购买力相近，但从业背景、成长环境的差异导致其利益诉求存在异质性，惯于将城市社区治理视为政府、居委会等的职责。在大多数社区，居民都认为应该由其他主体对社区日常事务、公共事务进行管理，或者认为个人力量薄弱，无法为社区治理带来影响，从而导致“搭便车”现象的出现[15]。

其次，我国社会是基于血缘和地缘关系，强调个体之间熟悉程度的社会。个体倾向于在小范围、较为封闭的环境中与彼此了解的成员产生互动[16]。对青岛市某社区的调查显示，社区居民在需要协助的情况下，会首先求助于熟悉的亲戚、朋友、同学等，不知道居委会日常工作和不认识居委会的居民分别占36%和25%，41%的社区居民从未向居委会咨询信息[17]。社区集体思维的缺乏，导致居民仅仅把社区视为居住的物质场所而不是社会关系网络的一部分。这种低等级的归属感增加了社区居民的异质性，在社区及其周边地区没有疫情发生的情况下，不会主动参与社区疫情防控工作。

3.4 资源挑战

资源普遍不足是我国城市社区治理需要应对的艰巨挑战之一。从经济层面上看，社区工作经费短缺，导致社区组织在重大公共事件中难以有效运转。我国大部分小区已经成立业主委员会，社区学校也建立了家长委员会。子女在城市就读，来自欠发达地区收入水平较低的社区居民难以提供这项额外费用，在公共卫生事件中，其安全、健康无法得到保障。

从法律的层面看，我国目前有众多法律法规和社区治理相关，但法律文件对社区组织的职能和权责界定尚不明确。比如，针对社区治理过程中有重要作用的业主及物业管理委员会，当前法律法规没有规定其在社区工作中的主体、法人、民事诉讼资格等，导致其在社区疫情防控工作中经常出现“执法尴尬”[18]。2020年4月，我国疫情形势正处于关键转折点，郑州某小区业主在未佩戴口罩的情况下强闯小区，被保安拦下后双方发生争执，小区物业工作人员通知社区派出所民警到场后，该业主才同意佩戴口罩进入小区。社区组织权利义务在法律上的模糊界定，给其在重大公共卫生事件背景下的安全维护工作带来阻碍，也为公安机关维持治安、法院审判等工作带来困难（见表1）。

表1 公共卫生事件社区治理挑战维度、内容及案例

4 公共卫生事件我国城市社区运作机理

4.1 主体的“较量”

我国社区治理主体分为社区内部治理主体和社区外部治理组织，内部主体包括居委会、物业管理机构、业主委员会和居民自行组织的团体等。而妇联、残联、工会等则构成了社区外部治理组织。从我国社区治理的状况看，各主体在整体上呈现分散趋势。首先，在治理目标上缺乏统一性，未能产生具有合力的治理成果。比如，在新型冠状病毒肺炎疫情期间，加强社区防控，各主体之间只能达成模糊的一致性，每个主体的意图是由其组织目标和利益决定的；社区居委会的工作主要集中于对居民开展新冠状病毒预防教育和对社区抗疫过程的宣传；物业管理机构更关注自身的盈利性，体温测量、进出登记等工作不够细致；居民自行组织的团体则倾向于关心疫情是否影响日常生活和兴趣爱好等。

重要的是，物业管理机构的盈利性往往会导致社区疫情防控过程中矛盾的产生。物业机构为了节约成本，在疫情期间未及时添置电梯用纸、修理监控设备、阻止非小区人员进入，从而增加社区居民感染风险，引发居民大量投诉。社区治理主体在公共卫生事件中的工作状态如图1所示，目标方向总体一致，但没有交集。

图1 社区治理主体在公共卫生事件中的工作状态图

4.2 “冲突”的升级

在社区治理过程中，社区居民更倾向于扮演旁观角色而不是执行角色，并最终共享其他主体的治理成效。在这种行动逻辑的影响下，社区治理逐渐陷入“多元治理-居民冷淡”、“治理效益-居民享受”的消极状态。在社区疫情防控方面，社区工作人员和社区居民只是机械、谨慎的完成政府机构下派的任务，失去了应有的“社区主人”意识。

社区公共服务思路强化了居民的“冷淡”。社区公共服务思路推动了“政府筑台-社区外部主体表演-社区居民享受”的社区服务系统的发展[19]。尤其是在重大公共卫生事件中，社区外部的社会工作机构承担了过多政府采购服务事项，并按照规定向社区居民输送资源或服务。其结果是社区居民惯于享受服务供给，需求与日俱增，服务供需关系失去平衡，进而引发极端事件。在“政府筑台-社区外部主体表演-社区居民享受”的服务逻辑下，公共卫生事件城市社区的服务项目往往缺乏持续性，社区居民只是单纯共享服务而没有主动的治理行为。

4.3 政府的“调停”

为了有效化解社区治理主体因治理意图不同带来的矛盾，政府逐渐与社区内部治理主体协同承担公共服务职责，使我国城市社区治理体系呈现出往上拓展的态势[20]。政府职能部门在社区内部建立下属机构，最为普遍的是在社区建立社区警务室或社区医务室，其共同目标在于发挥公共服务功能，且可达性优于派出所或医院。在新型冠状病毒肺炎疫情期间，社区警务室能够有效缩短治安事件的处理时间，社区医务室可以缩小因出现发热症状急需体检人员的活动范围，减少社区居民之间的接触。

此外，我国社区治理结构中还体现了一种特殊的“非正式关系”。各治理主体必须在相互信任的基础上，针对相同的目标展开一致的行动。在这一过程中，治理主体应主要关注共同行动的整体收益而不是自身利用合作的方式所能实现的获益情况[21]。新型冠状病毒肺炎疫情期间，北京市要求所有返京人员必须居家隔离14天。净土寺社区通过建立微信群的方式，动员隔离人员解禁后担任志愿者，维持社区公共卫生、为仍处于隔离期的居民集中配送物资。虽然这种协作方式在我国城市社区中仅是个例，但基于相互信任的合作形式，有利于重大公共卫生事件背景下的社区治理，社区居民委员会可以通过微信、微博等网络平台与特定利益相关人群建立联系并展开协作，保障社区公共卫生领域良性发展。

4.4 “缓和”的阶段

目前，我国社区治理主要划分为“备物”、“寻人”、“集资源”三个阶段。在新型冠状病毒肺炎疫情期间，第一阶段即“备物”阶段主要是社区防疫基础设施的建设。居委会、物业管理机构等治理主体需要为社区居民在疫情期间不外出的条件下，配置活动的物理空间。此外，为保障社区居民身体健康，还应完善社区空间场所垃圾分类、小区及停车场单侧进出、对现有绿化亮化设施进行优化等基础设施建设工作。

第二阶段是社区居民参与阶段即“寻人”阶段。居民是社区治理的主体之一，如果第一阶段的基础设施建设是硬指标，那么居民参与就是社区治理的软指标。居委会、业主委员会可以通过动员社区中较有影响力的居民，使其成为社区抗疫工作的主要骨干并调动其他居民组成外围力量。北京净土寺社区通过老年人“广场舞团队”带头人，调动老年居民门岗执勤、收纳快递等，激励社区居民在疫情期间遵守相关规定，共同维护社区公共卫生安全。因此，在社区居民骨干的影响下，社区可以通过构建“社区内部主体+社区居民队伍”的模式构建居民治理团体[22]，提高社区居民积极性，共同应对重大公共卫生事件。

在第三阶段为“集资源”阶段，无论是基础设施建设还是居民的广泛参与，都需要动用大量经费。在社区疫情防控工作中，电梯用纸、楼道消毒、绿化维护、人员薪酬等费用是社区组织难以承担的。尤其当疫情不断发展，感染人数倍增，社会公众及疑似患者会出现恐惧、焦虑情绪，不利于社区秩序的稳定。因此，疫情期间的社区治理还包含社区居民心理康复矫正、精神障碍人群管护等工作，这些工作不仅需要具有专业知识的人才，也对社区资金能力提出了更高要求。近年来，在重庆、上海、广州的部分社区，相继建立了社区居民自主集资的社区公共基金会，在重大灾害发生后能够及时补充社区资金短板。社区内外主体治理-居民参与-社区基金的结合的模式将成为社区治理研究的重要领域[23]。公共卫生事件城市社区运作是一个动态的过程，其机理如图2所示。

图2 公共卫生事件城市社区运作示意图

5 结论与政策建议

公共卫生事件社区治理具有偶发性、不确定性和繁杂性。多元主体的治理格局在这三种特性的叠加状态下体现出个人利益与公共利益的较量。我国城市社区应结合当前治理工作面临的思维、技术、能力、资源挑战，实现公共卫生事件中社区资源的优化配置，保障社区居民的健康与安全。

5.1 完善协调互动机制

在新型冠状病毒肺炎疫情期间，通过明晰多元主体的相关职责，增强各部门的合作意愿，推动社区组织效能提升。与此同时，应建立社区治理主体之间的协商共议机制。疫情期间，通过线上听证会、重要事务表决等手段，搜集疫情信息，了解社区居民防疫状况，对公共卫生事件的应对策略进行合理论证与有效监督。

为鼓励年轻群体参与社区治理工作，可通过量化考评，设立服务能力“等级”晋升渠道，调动其主观积极性。此外，薪酬水平应建立在与社会经济发展水平相适应的基础上，并随时根据其变化调整薪酬机制。

在社区事务准入方面，实行日常相互补位的AB岗体系，充分运用“错峰休假”，优化社区工作人员休假机制。

总而言之，可通过改善考核方式、薪酬体系、休假机制的方法激励年轻群体在社区治理工作中积极发挥作用，改变社区工作人员“老弱妇”的失衡状态。

5.2 整合社区管理网络

在政府管理层级上，依照大部制改革的精简原则，逐步统一疫情期间政府管理机构和部门的职权，由指定部门与社区对接疫情防控工作[24]。

在基层行政流程上，进一步细化城市社区范围，适当增加城市社区数量，发挥社区“基本治理单元”优势，推动疫情期间社区防控工作的精细化和专业化。同时，分解疫情期间政府部门与社区、第三方机构的业务流程，压缩不必要的审批程序，达到缩短时间、节约资金、降低感染风险的目的。

5.3 推进公益思维培养

首先，针对居民“搭便车”，不重视社区整体防疫状况的问题，社区应对不戴口罩、隐瞒行程等不配合防疫工作的居民加强公民理念和公益思维的培养。公民理念是社区居民关注公共事件的前提，公益思维则是社区在公共卫生事件背景下可持续发展重要基础。培养以上两类意识，一方面可以运用政府强制行政手段、媒体的抗疫广告宣传；另一方面可以在社会机构提供服务的过程中通过一定的动员技术加以引导。

因此，应支持各类社会组织在社区的发展，向社区引进专业研究“居民参与”的国内知名社区主体利益调和机构，强化动员方法的培训、开发。这些社会机构拥有化解社会矛盾、满足社区需求的愿望，有能力在社区疫情防控工作中创新居民动员技术，为政府制定社区公共政策释放创新活力。

5.4 落实社区运行资源

为应对城市社区在疫情之间的经济和执法挑战，需要补充社区治理主体的工作经费和完善相关法律法规。

①政府下拨的经费远远无法满足疫情期间社区治理庞大的人员、设施和物资需求。公司赞助、居民自筹、外部基金会的资助等也是社区疫情防控资金的重要来源。我国部分城市社区已自主设立居民基金会，但该机制仍有待普及。居民自发的集资渠道不仅需要社区骨干牵头、居民之间相互信任，还需要合理、透明的监督机制，保证资金不被挪用和浪费。

②在法律法规的执行方面，应建立标准化的社区组织执法体系。尤其是进一步明确公共卫生事件或灾害事件中社区组织的执法权限。同时，还应赋予社区业主委员会法人资格并明晰物业服务合同内容，加大疫情期间行为失范人员的违法成本。此外，还应重视对物业公司的法律约束，强化对其未按规定消毒楼道、防止外部人员进入等侵犯公共安全行为的惩罚力度。

5.5 加强“韧性社区”建设

“韧性”是目前最新提出的城市管理概念之一，“韧性城市”理论框架下的社区治理，目标是提升城市社区对卫生事件、灾害事件的反应力、适应力和可持续发展能力[25]。从社区的“社会韧性”上看，公共卫生事件社区治理应协调好道路、公园、广场等社区空间要素，在疫情期间居民有限的活动范围内，构建好宏观（社区整体生态环境）、中观（绿色步道、周边河流等）和微观（社区公园等）社区公共空间，增强社区居民集体认同感及安全感，提高社区的“社会韧性”。

从“健康韧性”的角度讲，我国目前正大力推动“海绵城市”、“智慧城市”建设，应利用这一趋势构建“智能弹性社区”。“智能弹性社区”能够通过云平台，有效针对新型冠状病毒肺炎疫情，进行城市、社区及其周边病例数采集，并对疫情形势做出预测，有利于社区应急响应。因此，我国城市社区治理不能完全依赖传统“建筑学”、“工程学”的规划思维，特别是在公共健康、防灾减灾领域，应重视城市经济发展、社会结构、民众参与等因素，构建科学的公共卫生事件风险评估、监测体系。