国际原子能机构制订的公约简述

2021-11-01张宇航王永仙

辐射防护通讯 2021年1期

张宇航，王永仙

(中国辐射防护研究院，山西太原，030006)

0 序言

1956年10月23日，《国际原子能机构规约》在联合国总部举行的会议上获得批准，于1957年7月29日生效，这标志着国际原子能机构的诞生。1989年12月28日，国际原子能机构(IAEA)发布了最新版的《国际原子能机构规约》，表明国际原子能机构的目标：机构应谋求加速和扩大原子能对全世界和平、健康及繁荣的贡献。机构应尽其所能，确保由其本身、或经其请求、或在其监督或管制下提供的援助不致用于推进任何军事目的。

原子能机构的工作涉及许多条约，这些条约在建立其所涵盖领域中具有法律约束力的国际规则方面发挥着重要作用。与原子能机构工作有关的条约涵盖了广泛的主题，从原子能机构自身的工作安排到核安全、核安保、保障和核不扩散以及核损害的民事责任。这些条约可分为三类：一、原子能机构主持下的条约，是原子能机构成员国在原子能机构秘书处的支持下谈判和缔结的国际协定；二、原子能机构加入的协定，包括原子能机构作为一个国际组织与个别国家或其他国际组织本身缔结的国际协定；三、与国际原子能机构有关的条约，包括尚未在国际原子能机构主持下缔结的国际协定。

本文主要介绍的是第一类——原子能机构主持下的条约。原子能机构总干事担任这些条约的保存人。原子能机构法律事务厅代表总干事行事，持有条约的原文，接受加入条约国家的条约文书，并通知各国。国际原子能机构制订的条约内容主要包括核安全、核安保、核责任、合作与援助四类。

1 国际原子能机构制订的条约

国际原子能机构公约通常在制订后供联合国成员国或者专门机构各成员国签署，签署国交存批准书后成为规约的当事国。当签署国家满足一定数量或者条件时，条约生效。表1为国际原子能机构所制订公约的概述。

表1 国际原子能机构制订的公约

1.1 核安全

核安全是核工业的生命线。核安全公约是促进缔约国核工业安全和核事故信息公开的一个重要保障。

1.1.1及早通报核事故公约[1]

1986年4月26日前苏联切尔诺贝利核电站发生事故，由于事故通报的国际责任不明确，致使受到核事故波及的国家未能尽早采取防范措施而蒙受了严重的核辐射影响。切尔诺贝利核电站事故后5个月时间内，国际原子能机构主持制订了《及早通报核事故公约》，并于1986年9月24日在维也纳召开的国际原子能机构特别大会上通过。

公约适用于缔约国发生6种设施和活动时，(不论在何处的任何核反应堆；任何核燃料循环设施；任何放射性废物管理设施；核燃料或放射性废物的运输和贮存；用于农业、工业、医学和有关科研目的的放射性同位素的生产、使用、贮存、处置和运输；用放射性同位素作空间物体的动力源)，引起或可能引起放射性物质的释放，已造成或可能造成对另一国具有辐射安全重要影响的超越国界的国际性释放。

条约第二条要求缔约国在发生上述核事故时，立即将该核事故及其性质、发生时间和确切地点通知实际受影响或可能会受影响的国家和机构，并提供相关的可尽量减少对那些国家的辐射后果的情报。

中国政府表明不受《及早通报核事故公约》第十一条第二款规定的两项争端解决程序的约束。

2011年日本福岛核事故发生后，日本政府并未及时告知公众因核事故发生可能引起的一切后果，也未提醒公众尽早做好防范措施。同时，在向海洋排放放射性废水时，也未和邻国协商。

1.1.2核事故或辐射紧急情况援助公约[2]

《核事故或辐射紧急情况援助公约》同样是在切尔诺贝利核电站事故后，国际原子能机构于1986年制订的一项核能合作的国际公约。

公约通过提供相互援助机制，以加强对核事故或辐射紧急情况下包括恐怖主义行为或其他恶意行为的国际响应，最大程度减少其后果，保护生命、财产和环境免受放射性释放的影响。

此公约提供一种国际框架，以便于在核事故和辐射紧急情况下及时提出援助请求或迅速提供援助，促进、便利和支持缔约国为此开展合作。

2011年3月，日本福岛核电站发生核泄漏事故。日本自行处理该事件18个月后，于2012年8月明确表示需要国际援助。

1.1.3核安全公约[3]

1979年美国三哩岛核电站反应堆堆芯失水而融化、1980年法国圣洛朗核电站反应堆堆芯部分损坏以及1986年原苏联切尔诺贝利核电站爆炸事故，一系列核事故对环境和人类健康造成严重影响，并促使国际社会对核设施的安全给予极大关注。1990年，IAEA和OECD/NEA联合编写了《国际核事故分级标准》；1994年，IAEA发布《核安全公约》。我国代表经正式授权签署了该公约，使我国成为首批 40个缔约国之一。

公约是涉及核装置安全的第一个有法律约束力的国际条约，谋求确保安全、监管充分并对环境无害的方式运行这种装置。公约通过加强国家措施和国际合作包括技术合作在世界范围内实现和保证高水平核安全。在核装置中建立并保持对潜在放射性危害的有效防御措施，以便对个人、社会和环境进行保护。防止发生具有放射性后果的事故并在一旦发生事故时尽可能减轻事故后果。

公约适用于核装置的安全，核装置系指在缔约方管辖下的陆基民用核电厂，包括位于同一场址并与该核电厂运行直接相关的放射性物质贮存、装卸和处理设施。

1.1.4乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约[4]

公约于1997年通过并开放供签署。

此公约是乏燃料管理安全和放射性废物管理安全领域的第一个有法律约束力的国际条约。作为确保对人类和环境提供保护的全球制度的一部分，它体现了缔约方为实现和保持这些领域的高水平安全所作的承诺。此公约通过加强国家措施和国际合作，在世界范围内实现和保持高水平安全管理；确保提供对潜在危害的有效防御措施，以便保护个人、社会和环境免受电离辐射的有害影响，从而既满足当代人的需求和渴望，同时又不损害子孙后代满足其需求和渴望的能力；防止发生具有放射性后果的事故和一旦发生事故时减轻事故后果。此公约适用于：(1)民用核反应堆运行所产生的乏燃料管理安全；(2)民事应用产生的放射性废物管理安全；(3)某些排放。

2006年，中国加入此公约。中华人民共和国政府声明对公约中提及的“超越国界运输”的理解是：作为抵达国的《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》，任何缔约方在同意来自另一缔约方的国内实体的超越国界运输前，应当向该超越国界运输的启运国确认该超越国界运输已得到该启运国的批准。

1.2 核安保

核安保条约是联合国主持下的《不扩散核武器条约》重要补充部分。

1.2.1核材料实物保护公约[5]

由于恐怖主义活动逐渐成为地区安全和稳定的重要威胁，加强国际核安保体制，保护核材料和核设施在生产、使用、存储和运输过程中的安全，防范核恐怖主义活动成为世界各国的共识。《核材料实物保护公约》是适用于民用核材料实物保护领域的一个国际公约，于1980年由IAEA主持制订。

此公约目的是为了在世界范围内实现和维护对用于和平目的的核材料和核设施的有效实物保护；在世界范围内防止和打击与这种材料和设施有关的犯罪；促进缔约国为上述目的开展合作。此公约适用于国际核运输中用于和平目的的核材料，但在某些例外的情况下也适用于国内使用、贮存和运输期间用于和平目的的核材料。

中国政府声明不受公约第十七条第二款所规定的两种争端解决程序的约束。

1.2.2《核材料实物保护公约》修订案[6]

修订案于2005年通过，目的是加强《核材料实物保护公约》的各项规定，并加强缔约国打击核恐怖主义的行为。

中国于2009年9月14日向国际原子能机构递交《核材料实物保护公约》修订案批准书，是继俄罗斯之后，第二个递交该公约修订案批准书的核武器国家。

1.3 核责任

通常来说，核事故的损害程度和范围高于其他损害，其影响力不限于一国。为了解决跨国赔偿所带来的纠纷，IAEA制订了一系列公约来保证缔约国承担相应的核责任。

1.3.1关于核损害民事责任的维也纳公约[7]

由于原子能越来越广泛的利用，世界各国对核损害民事责任的关注越来越多。1963年，国际原子能机构主持制订了《国际原子能机构核损害民事责任维也纳公约》。

公约旨在通过制订核能的某些和平利用造成损害的最低标准以实现缔约方国家法律的统一。公约适用于在此公约所定义的核装置(即陆基反应堆、核材料生产或加工厂、除偶然运输而贮存以外的贮存核材料的设施)或在核材料(不包括天然铀和贫化铀的核燃料以及放射性产物或放射性废物)往来该装置的运输过程中发生的核事件所引起的核损害。此公约不适用于不构成大规模核损害危险的装置和放射性物质，如用于科学、医学、农业、商业或工业用途的放射性同位素。

1.3.2关于强制解决《关于核损害民事责任的维也纳公约》争端的任择议定书[8]

议定书规定因该公约的解释或适用所引起的争端，应属于国际法院强制管辖权范围。

1.3.3关于适用《维也纳公约》和《巴黎公约》的联合议定书[9]

为使民用核能的发展不被核责任所牵制与阻碍，解决一般侵权法无法很好解决核损害责任的特殊问题，确保核损害事故的受害人都能获得足额和公平的赔偿，1960年7月29日，《关于核能领域中第三方责任的公约》(《巴黎公约》)作为首个核损害责任领域的国际公约，由OECD/NEA在法国首都巴黎订立。《关于核损害民事责任的维也纳公约》规定的国际核损害民事责任法律制度在很大程度上照搬了《关于核能领域中第三方责任的公约》。

但“巴黎公约”的缔约方并不是“维也纳公约”的缔约方，反之亦然。两公约缔约方之间缺乏条约关系造成了与该制度的属地范围有关的问题，因为在非缔约方领土上遭受的损害根据两公约并不一定必须给予赔偿。“联合议定书”旨在建立两公约各自缔约方之间的条约关系，并消除两公约同时适用于同一核事件可能引起的冲突。

1.3.4修正《关于核损害民事责任的维也纳公约》的议定书[10]

1997年9月，在国际原子能机构总部召开的外交会议上，制订了《关于核损害民事责任的1997年维也纳公约》。《1997年维也纳公约》在《1963年维也纳公约》的基础上，扩展了核损害的定义，缩小了免责范围。

此议定书将“维也纳公约”概述中所述该公约的适用范围扩大到包括非缔约方遭受的核损害(其境内或海区有核装置而且不提供互惠的非缔约方除外)。“议定书”还扩大了所覆盖的损害类型，包括与恢复显著受损环境有关的费用、从利用或享用显著受损环境的经济利益中获取收入的损失和预防措施的费用。“议定书”在其他方面并未改变“维也纳公约”的适用范围，但下列情况除外，即就预防措施的覆盖范围而言，核事件在其造成严重和紧迫的核损害威胁时即被视为已经发生。此外，还规定原子能机构理事会将存在核燃料或放射性产物和废物的其他类别核装置纳入国际核责任制度的适用范围。

1.3.5核损害补充赔偿公约[11]

1997年9月，国际原子能机构主持制订了可以覆盖全球范围的核损害责任国际法律机制，即《核损害补充赔偿公约》。

公约旨在建立一个所有国家均可参加的全球性核损害民事责任和补充赔偿制度，其关键在设立用于补充赔偿的公共资金。因此，此公约是一个向所有国家开放的独立文书，并设想建立最低国家赔偿额和基于在国家赔偿额不足以赔偿核损害的情况下缔约方提供的公共资金的补充赔偿制度。

1.4 合作与援助

1.4.1关于机构提供援助的指导原则和一般实施规则修订本

提供技术援助是机构的一项主要的、具有高度优先地位的职能。它规定机构在分配技术援助资金时必须首先满足发展中国家的需求，每一个成员国或者成员国集团都有资格从机构本身的资金中得到技术援助。机构提供援助的形式包括：①专家、顾问和访问教授的服务；②进修金培训、科学访问、培训班、考察团；③设备和物资；④按照理事会意见，与机构目标一致的其他援助。

1.4.2地区合作协定

《核科学技术研究、发展和培训地区合作协定》又被称为《2017年亚太地区核合作协定》，于2016年5月18日在乌兰巴托第38次“亚太地区核合作协定”地区国家代表大会上获得通过。要求缔约政府承诺，相互并同原子能机构合作，通过各自适当的国家机构促进和协调核科学技术的合作研究、发展和培训项目及其他合作活动。

《非洲核科学技术研究、发展和培训地区合作协定》于1990年2月通过，要求缔约政府承诺，相互并同原子能机构合作，通过各自适当的国家机构促进并协调核科学技术的合作研究、发展和培训项目。

《拉丁美洲和加勒比促进核科学和技术合作协定》于1998年9月通过，要求缔约国承诺在原子能机构的主持下通过各自适当的国家机构促进、扶植、协调和实施在拉丁美洲和加勒比地区的核科学技术培训、研究、发展和应用合作活动。

《亚洲阿拉伯国家核科学技术研究、发展和培训地区合作协定》于2002年7月生效，要求缔约政府承诺，相互并同原子能机构合作，通过各自适当的国家机构促进并协调核科学技术的合作研究、发展和培训项目。

2 中华人民共和国在公约中的参与

中华人民共和国于1984年1月1日通过《国际原子能机构规约》，加入国际原子能机构，成为国际原子能机构第112个成员国。中国自从加入国际原子能机构以来，在促进核科技发展、防止核武器扩散和推进机构工作与发展等方面做出了巨大的贡献[12-13]。国家主席习近平在2014年访欧期间，不断助推中国核电“走出去”。在2016年第四届核安全峰会上习主席又围绕构建公平、合作、共赢的国际核安全体系发表重要讲话，其中强调中国既要加强本国核能安全，又要为积极推进国际合作做出重要努力[14]。

1986年《民法通则》第142条规定：“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同中华人民共和国的民事法律有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外。中华人民共和国法律和中华人民共和国缔结或者参加的国际条约没有规定的，可以适用国际惯例。”表2是中国加入国际原子能机构公约的情况[15-16]。

表2 中国加入的国际原子能机构公约

中国对所加入的公约积极履约。如2017年3月，《核安全公约》缔约方第七次审议会议在奥地利维也纳国际原子能机构总部召开。2017年3月31日，大会审议中国国家履约报告。国家核安全局局长刘华作为中国政府全权代表向大会报告中国核安全监管工作取得的显著成绩。与会各方充分肯定中国在上一个履约周期内取得的各项成绩，认为中国在日常工作中充分利用社交媒体和网络、及时修订并发布《核动力厂设计安全规定》、编制《福岛核事故后核电厂改进行动通用技术要求》并有效应用、组建核应急快速支援队伍、建立与国际原子能机构安全标准完全一致的核安全法规标准体系、建立核电厂国内同行评议体系以及利用全范围模拟机模拟严重事故等七个方面可作为良好业绩，值得在国际同行中推广应用。