行政诉讼一并解决民事争议案件立案审查之模式构建

朱彬彬

随着现代社会行政权的扩张，行民交叉现象日益普遍。行民交叉案件带来的裁判冲突及效率低下问题，长期困扰着司法实践。围绕行民交叉难题的解决，理论界和实务界进行了大量探索，先后提出了“行政附带民事诉讼”“行政或民事诉讼一元化”“行政民事并行审理”“先行后民或先民后行”“行政诉讼一并解决民事争议”等诸多解决方案。其中，肇始于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条①该条规定，被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。的行政诉讼一并解决民事争议制度，在2014年《行政诉讼法》修改时被加入，成为法定的制度安排。该制度的新增与调解、简易程序等制度的修改，一起作为强化行政诉讼纠纷化解功能、推动行政诉讼转型的重要组成部分被寄予厚望。然而至今，一并解决民事争议案件依旧寥寥，该制度尚未被完全激活。相关民事争议的“立案审查”①本文所称的“立案审查”，指的是从当事人提出一并解决民事争议申请或者提出“行政附带民事诉状”起，到民事案件立案或不立案止的审查过程。行政裁决案件中的相关民事争议无需单独立案，但在审查上具有一致性，故本文不加以区分。同时，本文用的是“立案审查”而非“立案登记”，这似乎与立案登记制的要求不相符合。之所以如此表述，是因为笔者认为一并解决民事争议案件的立案需要的是“审查”而非“登记”，理由后文详述。作为一并审理的“入口”，对于一并解决民事争议制度的激活和应用具有重要意义。随之而来的问题是，应该由谁来进行立案审查？标准为何？遵循何种程序？

一、一并解决民事争议案件立案审查存在的问题

为探究一并解决民事争议案件立案审查中存在的问题，笔者在“中国裁判文书网”上进行了检索。以“行政案件”为案件类型，“《行政诉讼法》第六十一条”“一并审理”“民事争议”为全文检索关键词，“2015年5月1日至2020年5月1日”为裁判日期范围，“一审”为审理程序，共获得278份裁判文书，除去串案后，剩余裁判文书135份，其中当事人提出一并解决民事争议申请的裁判文书共115份。②需要说明的是，这一数据可能存在一定偏差，中国裁判文书网上的数据可能不全。比如根据《2018年山东法院行政案件司法审查报告》，山东法院2018年度审理一并解决民事争议案件8件，但笔者只在中国裁判文书网上检索到2件。通过对这些裁判文书的统计分析，可以勾勒出一并解决民事争议案件立案审查存在问题的大致轮廓。

（一）立案审查主体不一致

当事人提出一并解决民事争议申请的115件案件，可以分为三种情形（见图1）：一是绝大多数案件由行政审判庭在裁判文书中简要阐述了准许或不予准许的理由（82件），不少案件还制作了单独的不予准许决定书；二是部分案件对于当事人所提申请完全没有回应（22件），也没有进行一并审理，无法直观看出立案审查的主体；三是部分案件由立案庭作出了不予受理裁定（11件）。

图1 一并解决民事争议案件立案审查主体分布

从裁判文书的情况来看，最终作出立案与否决定的主体并不相同，处理方式上存在裁判文书阐述、独立的决定书、不予受理裁定的区别，相应地，当事人对最终决定的救济途径也有所不同。但是，最终作出决定的主体可能并不等同于审查主体。一并解决民事争议案件属于新类型案件，司法实践仍处于探索阶段，不少法院受理此种类型案件更多出于非法律的因素。①比如创造一定范围内的首例案件或者作为行政审判工作新亮点等。以B直辖市为例，该市目前仅有两件一并解决民事争议案件，一件是行政审判庭审查后通过直接向立案庭索要案号的方式立案，另一件是行政审判庭与立案庭通过“联席会议”的方式决定立案。换言之，在一并解决民事争议案件的立案审查中，可能存在两种审查模式：一是“单一”模式，由行政审判庭或立案庭单独审查；二是“协同”模式，由行政审判庭和立案庭共同审查。

（二）立案审查标准不明确

在当事人提出一并解决民事争议请求的115件案件中，法院没有回应，②指法院未对民事争议进行立案，未进行一并审理，也没有说明理由的情形。或者笼统表述致使看不出具体理由的，③比如“不符合法律规定”“不符合一并审理规定”“不宜一并审理”等。共计22件，占比19.13%（见图2）。除此之外，不予准许并拒绝立案的理由按数量从高到低依次是：其一，不属于法定一并审理范围（48件），比如当事人在履责、行政赔偿、行政处罚等类型案件中提出一并审理请求；其二，民事诉讼不符合起诉条件（21件），包括民事争议属于重复起诉、受案法院无管辖权、需行政机关先行处理等；其三，行政诉讼不符合起诉条件（13件），包括不属于受案范围、超过起诉期限且无正当理由、无原被告主体资格等；其四，民事争议与行政争议之间不具有相关性（9件）；其五，其他理由（6件），如民事案件疑难复杂、另一方当事人不同意一并审理、应当向法院递交“民事起诉状”而非“行政附带民事诉讼起诉状”、申请时间不合法等。可见，目前一并解决民事争议案件的立案审查标准并不清晰，还存在“不予回应”“其他理由”等近1/4的“灰色地带”，需要进一步明确。

图2 法院拒绝一并解决民事争议案件立案的理由分布

同时，在通过立案审查的16件一并解决民事争议案件中，有3件在民事案件立案后以行政诉讼不符合起诉条件为由直接裁定驳回民事案件的起诉，①参见张金翠诉黄山市屯溪区住房和城乡建设委员会城乡建设行政管理案，安徽省黄山市屯溪区人民法院（2016）皖1002行初21号行政裁定书；张金翠诉黄山市屯溪区住房和城乡建设委员会房屋拆迁安置补偿合同纠纷案，安徽省黄山市屯溪区人民法院（2016）皖1002民初1067号民事裁定书；长沙市芙蓉区俊志百货有限公司、谭鑫梁诉株洲市人民政府、株洲市国土资源局拆迁安置补偿案，湖南省株洲市中级人民法院（2016）湘02行初116号行政裁定书；长沙市芙蓉区俊志百货有限公司、谭鑫梁诉周彩红房屋租赁合同纠纷案，湖南省株洲市中级人民法院（2016）湘02民初125号民事裁定书。有2件以民事诉讼不符合受理条件为由裁定驳回民事案件的起诉，②参见蒙某、陈某诉刘会琼共有纠纷案，四川省南充市中级人民法院（2017）川13民初20号民事裁定书及刘承芬、杨尚学、杨尚俊诉王朝付土地承包经营权纠纷案，贵州省安顺地区（市）中级人民法院（2015）安市行民初字第1号民事裁定书。有1件以属于专属管辖为由裁定将民事案件移送其他法院审理。③参见林保得诉漳浦县右雷镇港口村民委员会渔业承包合同纠纷案，福建省漳州市芗城区人民法院（2016）闽0602民初6840号民事裁定书。可见，一并解决民事争议案件立案审查也存在一定程度的宽严尺度不统一问题。

综合上述情况，当前一并解决民事争议案件在立案审查方面存在审查主体不一致、审查标准不统一的问题：在“单一”审查模式下，如行政审判庭单独审查，则有侵犯立案庭立案审查权之嫌，其正当性需要证成，且审查强度偏高，一定程度上阻碍了一并审理制度的应用；如立案庭单独审查，则基于书面材料的形式审查相对宽松，但行政案件是否成立、民事争议与行政争议是否具有相关性等问题无法在书面审查基础上作出准确判断，有“宽进宽出”之虞，程序空转相对严重，且以不予受理裁定作为审查终结方式似不符合一并解决民事争议案件的特点。在“协同”审查模式下，行政审判庭与立案庭具体如何分工缺乏制度安排，更多系个案处理，明显缺乏规范性。

二、一并解决民事争议案件立案审查问题的成因

一并解决民事争议案件立案审查问题的形成，既有行政诉讼法及司法解释审查标准和程序规则缺失的原因，也有对立案庭立案审查权限范围认识存在分歧的因素，更与长期以来“一并解决民事争议”与“行政附带民事诉讼”未得到清晰界分有关。

（一）审查标准和程序规则缺失

一并解决民事争议案件立案审查的问题与法律、司法解释中审查标准和程序规则的缺失密不可分。当前，《行政诉讼法》关于一并解决民事争议的规定仅有1条，且较为原则。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）专章对相关民事争议的一并审理作出了规定，共8条，未涉及立案审查程序，涉及立案审查标准的部分条款则存在诸多不确定性概念，亟待解释。其中，争议最大者当属对“相关性”（《行政诉讼法》第61条第1款）和“其他不宜一并审理情形”（《行诉解释》第139条第1款）的认定。

1.对“相关性”的认定

如何认定民事争议与行政争议具有“相关性”？对此存在不同理解。有观点将相关案件界定为以民事为基础的行民交叉案件，不包括以行政为基础和并行关系的行民交叉案件。①参见郭修江：《一并审理民行争议案件的审判规则——对修改后的〈行政诉讼法〉第六十一条的理解》，载《法律适用》2016年第1期。有观点则在考察了行政诉讼法修改过程后，作了相对宽泛的解释，即“关联性不仅指因具体行政行为影响民事权利义务关系，也包括因民事权利义务影响具体行政行为”②李广宇：《新行政诉讼法逐条注释》（下），法律出版社2015年版，第488页。。更为宽泛的理解是，相关民事争议包括作为行政争议基础的民事争议，以行政争议为基础的民事争议，与行政争议所涉的事实相互交叉的民事争议以及其他与行政争议相关的民事争议。③参见《最高人民法院关于行政诉讼一并解决民事争议若干问题的规定（征求意见稿）》第2条。可见，对于“相关性”范围的见解差异巨大，这将在很大程度上导致立案审查出现不同的结论。

2.对“其他不宜一并审理情形”的认定

如何认定“其他不宜一并审理情形”？对此理论上存在不同主张。有观点主张对“其他不宜一并审理情形”做严格的限制性解释，将其限定在人民法院一并审理将会违反法律规定的情形下，理由是“无法定理由拒不一并审理的，违反《行政诉讼法》立法目的和第61条规定，属于审判程序违法”，但对何种情形下一并审理“将会违反法律规定”未作进一步解释。④参见郭修江：《一并审理民行争议案件的审判规则——对修改后的〈行政诉讼法〉第六十一条的理解》，载《法律适用》2016年第1期。类似的观点可参见最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》（下），人民法院出版社2018年版，第661页。也有观点提出应做相对宽泛的解释，即应允许行政法官结合民事争议的难易程度和自身的能力进行判断，理由是《行政诉讼法》第61条规定的是“可以”而非“应当”一并审理，限定在违反法律规定的情形下，即变相强调“应当”一并审理，违反第61条的立法旨趣和规范目的。⑤在最高人民法院2017年度司法研究重大课题《行政诉讼一并审理民事争议研究》专家论证会上，肖建国教授持有此种主张。可见，对于“其他不宜一并审理情形”远未形成一致的认定标准，此种情形加剧了实践中对该条款的滥用，造成一定程度的混乱。

（二）立案庭立案审查权限范围认识分歧

如前所述，一并解决民事争议案件的立案审查存在不同模式，其核心问题为是否由立案庭独立审查或参与审查，若参与审查，则界限为何？法律或司法解释一般以人民法院整体为规范对象，基本上不对法院内部的具体分工进行规制。即便如此，根据“立审分立”原则，①立案庭是“立审合一”向“立审分立”转型的产物，功能在于将审判权拆分为立案权和庭审权，以相互制约并保障当事人诉权的行使。关于立案庭的源起及其历史贡献，参见张嘉军：《立案登记背景下立案庭的定位及其未来走向》，载《中国法学》2018年第4期。民事案件由立案庭行使立案审查（登记）权并无争议，认识不一的是立案庭立案审查（登记）权的权限范围问题，此问题在立案登记制改革的背景下更加突出。

通常来说，“诉”包括起诉要件、诉讼要件和本案要件。②参见王华伟：《行政诉讼立案登记制源流及实施效果再思考》，载《湖北社会科学》2018年第11期。起诉要件，主要指诉状的形式是否符合法律规定，故起诉要件审查即为对法律规定的形式要件的一般性核对。诉讼要件，主要包括案件是否属于法院主管、是否属于受诉法院管辖、原被告是否属于正当当事人、是否属于一事再理等。③参见张卫平：《民事案件受理制度的反思与重构》，载《法商研究》2015年第3期。《民事诉讼法》第119条、第124条共同构成民事案件的起诉条件，既包括起诉要件，也包括诉讼要件，故有观点认为我国受理制度的一大问题是将诉讼要件的审理前置于起诉受理阶段，而在审判庭审理中又会进行二次评价且两者极可能不一致。④参见张卫平：《民事案件受理制度的反思与重构》，载《法商研究》2015年第3期。立案登记制改革背景下，一方面立案阶段的自由裁量权被限缩；另一方面囿于民事诉讼法和司法解释的规定，立案庭依然需要根据法定的起诉条件对是否受理进行审查，两者之间存在一定矛盾。

为符合立案登记制的要求，司法实践中，出现了两种不同的做法：一种是“登记+一律立案”，这就解释了部分一并审理案件明显不符合法定起诉条件却被立案，后在一并审理中又被裁定驳回起诉的现象。实际上，部分法院依据原告在起诉阶段提交的“行政附带民事诉状”即直接登记立案。另一种是“有限审查+有限立案”，即“对起诉条件的审查范围限定为诉状的适格性以及诉讼费用”⑤张嘉军：《立案登记背景下立案庭的定位及其未来走向》，载《中国法学》2018年第4期。，或者通过降低对起诉条件审查的强度来调适法律规定与立案登记制改革要求之间的矛盾。但是，随着滥诉现象的日益严重，此种“有限审查”又有被收紧的迹象。正是由于存在对立案庭立案审查权限认识的分歧，以及不同法院对于立案登记的不同理解和不同做法，当前一并解决民事争议案件立案审查的协同模式难以构建起统一规则。

（三）一并解决民事争议与行政附带民事诉讼混同

行政附带民事诉讼的概念被提出时，行政诉讼制度尚未真正意义上被建立起来，对行政附带民事诉讼的探讨基本上是参照刑事附带民事诉讼而进行的理论上的建构和逻辑上的演绎，主要用以附带解决行政处罚案件中的民事赔偿责任问题，包括“被处罚人提出的由于行政机关的违法行为而遭受物质损失的赔偿请求”即行政赔偿请求，在当时仍被视为是一种民事赔偿责任，进而存在行政附带民事之基础。⑥关于行政附带民事诉讼的早期定义可参见金俊银、邱星美：《行政附带民事诉讼》，载《法学研究》1988年第5期。到上世纪九十年代末，行政附带民事诉讼的概念跳出了解决赔偿问题的窠臼，认为“行政附带民事诉讼指人民法院在审理行政案件过程中根据当事人的请求，附带解决与被诉具体行政行为有法律关联的民事经济争议的活动”①皮纯协、胡锦光主编：《行政诉讼法教程》，中国人民大学出版社1993年版，第288页。。此后，对行政附带民事诉讼的界定愈加宽泛，如有观点认为“行政附带民事诉讼是人民法院在审理行政案件的同时，对与引起该案件的行政争议相关的民事争议一并审理的诉讼活动和诉讼关系的总称”②应松年主编：《行政诉讼法学》（修订本），中国政法大学出版社1999年版，第210页。。而“一并解决民事争议”的提法直到2014年《行政诉讼法》修改后才逐渐频繁，仅从概念上来说，“行政附带民事诉讼”与“一并解决民事争议”的区别已经微乎其微。

尽管如此，两者仍然存在两方面的巨大差别：一是关于行政案件与民事案件的关系。行政附带民事诉讼强调“附带性”，即强调行政诉讼与民事诉讼之间的主次关系，即行政诉讼为主、民事诉讼为次，例如《鄞州法院审理行政附带民事诉讼案件第一审程序若干规定》③2010年，宁波市鄞州区人民法院被最高人民法院确定为行政附带民事诉讼试点单位，作出了全国首例“行政附带民事诉讼”的判决，并且就具体的审理程序制定了相应的规定。参见张光宏、毕洪海主编：《行政附带民事诉讼的理论与实践》，中国政法大学出版社2014年版，第234页。第20条第3款规定：“人民法院裁定准许行政诉讼原告撤回起诉或者决定不予受理的行政案件，对已经提起的附带民事诉讼，应当要求民事诉讼原告撤回起诉。原告不撤诉的，裁定驳回起诉。”第29条规定：“行政案件按照行政诉讼法的规定中止审理的，附带民事诉讼同时中止审理。”相反，一并解决民事争议并不强调民事诉讼的“附带性”，即程序启动时不考虑实体法律关系的产生顺序、当事人争讼的实际目的及实体争议的主次关系。

二是关于是否存在独立的程序。行政附带民事诉讼强调程序独立性，即主张设计独立的程序或者主要依据行政诉讼的程序进行审查判断。例如《鄞州法院审理行政附带民事诉讼案件第一审程序若干规定》第16条规定：“附带民事诉讼被告在收到附带民事起诉状副本后，应当在五日内提交民事答辩状。”第31条规定：“行政附带民事诉讼审理后，应当根据案件事实和证据，作出行政附带民事判决。”相反，一并解决民事争议制度则并无区别于行政诉讼或民事诉讼的独立诉讼程序。目前，行政诉讼法对一并解决民事争议的规定较为原则。根据司法解释不能突破法律规定的基本法理，在法律未独立设计一并解决民事争议案件适用程序的情况下，司法解释对程序的规定无法突破《行政诉讼法》和《民事诉讼法》的规定，不太可能出现独立程序。一个佐证是，《行诉解释》第141条规定：“人民法院一并审理相关民事争议，适用民事法律规范的相关规定，法律另有规定的除外。”此处的“民事法律规范”当然也包括了民事诉讼法等程序性规范。

不可否认的是，行政附带民事诉讼的理论仍隐蔽而深刻地影响着当下处理行民交叉问题的思路，并与一并解决民事争议制度造成一定程度的混淆。以行政附带民事诉讼的传统思维来看待一并解决民事争议案件的立案审查，会导致三种倾向：首先，倾向于以行政诉讼的标准和程序去评价民事争议，而不顾两种诉讼之间的结构性差异。其次，倾向于忽视民事诉讼的独立性，对相关民事争议立案审查标准的掌握迥异于普通民事案件。再者，倾向于对“相关性”从严掌握，往往民事争议构成行政争议基础的案件才能纳入一并审理的范围，而行政争议构成民事争议基础的案件及行政争议、民事争议并行的案件则由于缺乏民事争议对行政争议的“附带性”，而易被排除出一并审理的范围，民事案件立案后也易因行政诉讼不成立而被一并裁定驳回起诉。①例如，安徽省黄山市屯溪区人民法院（2016）皖1002民初1067号民事裁定书“本院认为”部分表述为“在行政附带民事诉讼中，行政诉讼是主体诉讼，民事诉讼为附属诉讼，附带民事诉讼的成立以行政诉讼的成立为前提”。

三、一并解决民事争议案件立案审查规则的重述

一并解决民事争议案件的立案审查不同于普通民事案件的立案审查（登记），相应地，其审查模式也应当区分处理。

（一）审查标准

审查标准包括审查要点和审查强度，对审查要点的系统梳理及对各要点审查强度的准确界定，是统一一并解决民事争议案件立案审查标准的应有之义。同时，各审查要点之间存在审查先后的逻辑关系，在重述审查标准时亦应予以考虑。

1.对行政争议的审查

（1）行政诉讼是否成立。“是否成立”指的是行政诉讼是否具有《行诉解释》第69条规定的应当裁定驳回起诉的情形。②该条规定的“应当裁定驳回起诉事由”有九种，外加一个兜底条款。九种事由为：不符合法定起诉条件、超过法定起诉期限且无正当理由、错列被告并且拒绝变更、未按规定由法定代理人等为诉讼行为、未按规定先申请复议、重复起诉、撤回起诉后无正当理由再行起诉、行政行为对合法权益明显不产生实际影响、诉讼标的已为生效裁判或调解书所羁束。若行政诉讼应当裁定驳回起诉，则再对民事案件立案并交由同一审判组织进行审理的正当性将不复存在。需要说明的是，此处“应当裁定驳回起诉”仅指较为明显的情形，如需通过对行政案件的开庭审理才能判断是否存在《行诉解释》第69条规定情形的，则不妨碍民事案件立案。

（2）行政案件是否属于可以一并审理的案件类型。法定可以一并审理的案件类型包括行政许可、登记、征收、征用、裁决五种。从严格的文义解释角度，《行政诉讼法》第61条第1款的规定并没有“等”字，仅限于上述五种类型。但是，从目的解释的角度，法定的五种案件类型仅为例举，之所以如此规定，主要是考虑到该五种案件类型中的行民交叉情形较为常见，一并审理更具必要性。但若回溯一并解决民事争议的制度价值，其他案件类型中同样具有实质解决争议、减轻当事人诉累、避免矛盾判决的实际需求，故理论上可以一并审理的案件类型存在拓展空间（见表1）。

表1 一并解决民事争议制度可能的适用范围

考虑到目前一并解决民事争议制度仍处于“休眠”状态，实践中审理此类案件的经验稍显不足，需要进一步积累经验，故适用范围仍应限定在五种法定案件类型为宜。

（3）一并解决民事争议的申请是否在法定期限内提出。一并解决民事争议申请应在一审开庭审理前提出，在法庭调查结束前提出的需要有正当理由。所谓“正当理由”，一般指的是在开庭审理中才发现存在基础民事法律关系或第三人参加诉讼后要求一并解决民事争议的情形。②参见最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》（下），人民法院出版社2018年版，第646-647页。司法实践中，当事人的申请时间往往与法院的释明时间密切相关。根据《行诉解释》第138条第3款的规定，法院在审理行政案件中发现民事争议为解决行政争议的基础，当事人没有请求人民法院一并审理相关民事争议的，应当告知当事人依法申请一并解决民事争议。换言之，在特定情形下，法院对一并解决民事争议制度的释明是其法定义务，不能因法院释明不及时而让当事人承担申请超期的不利后果。

2.对民事争议的审查

对民事争议的审查包括三个部分：形式齐备性审查——相关性审查——起诉条件审查。之所以以此为序，系考虑到若形式齐备性（起诉要件）存在问题，将无法准确界定民事争议。而若无相关性，则无起诉条件审查之必要，且起诉条件审查的工作量大，故应优先审查相关性。

（1）民事案件起诉材料是否齐备、诉状要素是否齐全。比如，是否有明确的原被告（非适格原被告）、诉讼请求、事实和理由，是否有委托手续、是否按对方当事人人数提交起诉状副本等。

（2）民事争议与行政争议是否具有“相关性”。笔者认为，考虑到一并解决民事争议制度尚未被激活的实际，不宜对“相关性”把握过严，具有事实上的关联性和处断上的关联性二者之一，即可视为具有“相关性”。“事实上的关联性”是指行民交叉情形的产生根源于一个法律事实或者同一个行政行为，比如一方当事人的行为侵犯另一方当事人的合法权益（源于同一法律事实），既构成民事侵权，也构成行政违法，需要承担民事侵权责任和行政责任。从这个意义上来说，在处理行政处罚案件的同时，一并解决民事侵权与赔偿问题是可行的。在行政附带民事诉讼试点中，浙江法院和重庆法院都进行过相关尝试。①浙江的情况可参考张光宏、毕洪海主编：《行政附带民事诉讼的理论与实践》，中国政法大学出版社2014年版，第187页。重庆的情况可参考颜莎莎：《论行政附带民事诉讼的边界》，载《广西政法管理干部学院学报》2014年第6期。“处断上的关联性”则是指行政争议和民事争议的处理存在明确的先后顺序，即一案的处理需要等待另一案的处理结果。②参见北京市第二中级人民法院课题组：《行政诉讼一并审理民事争议研究》，载《中国应用法学》2019年第1期。比较典型的是当事人诉请撤销不动产转移登记，而该行政案件的处理需要等待民事诉讼对买卖合同、赠与合同等民事法律行为效力的确定。综合来看，民事为行政基础、行政为民事基础、行政与民事并行的行民交叉情形均可认定为具有“相关性”。

（3）是否符合民事诉讼的起诉条件。此处的起诉条件不同于普通民事案件，应根据一并解决民事争议案件特点适当改造：

第一，是否属于民事诉讼受案范围。如民事争议实质上属于行政争议或者非法院主管事项，则自无民事立案的可能。

第二，当事人是否已经提起民事诉讼。若当事人对相关民事争议已经提起民事诉讼，则不存在立案的可能性，此时若行政争议以民事争议为基础，行政诉讼应当裁定中止。

第三，民事争议是否需要行政机关先行处理。此种情形一般指的是对于涉及土地、山林、草原等自然资源所有权及使用权等依法应由行政机关先行处理的情形，例如《草原法》第16条、《森林法》第17条均授权行政机关对相关民事争议先行裁决，在裁决之前，阻断当事人的民事诉权。

第四，民事案件是否属于小额诉讼案件或特别程序案件。如前所述，“其他不宜一并审理情形”的认定存在争议。笔者认为，其一，不应允许行政审判组织考虑自身能力。如果允许考虑自身能力，则一并解决民事争议的实践会受到遏制，而必要的司法裁量权可以在“相关性”的认定上得到保障。其二，不应将范围局限于“一并审理将违反法律规定的情形”，而应做类型化处理。目前成熟的类型之一，即为民事案件属于小额诉讼或特别程序案件，因其与行政案件之间存在程序衔接上的困难，故不宜一并审理。

第五，是否存在管辖障碍。此为一并解决民事争议案件立案审查的难点，也是导致立案审查标准不明确的重要原因。存在仲裁、协议管辖约定，或涉及专属管辖规定的情形构成管辖障碍，自不待言。那么，是否应当考虑级别管辖？民事案件的审级标准为案件的性质、案件的繁简程度、案件的影响范围和案件争议标的金额的大小。除却重大涉外案件、专利案件由中级人民法院管辖，海事、海商案件由海事法院管辖之外，最具操作性的划分审级的标准为案件争议标的金额的大小。与民事诉讼级别管辖的标准不同，行政诉讼的级别管辖以案件的影响程度为基准，其中最具操作性的划分标准为被告行政机关的级别。鉴于两种诉讼的级别管辖标准不一致，难免出现当事人申请一并审理的民事争议涉案标的额较大应由上级法院审理的情况，对于此种情况下的处理方式有四种不同的主张：一是作出不予准许一并审理的决定，并告知当事人另行提起民事诉讼；二是可以超越级别管辖规定，直接决定准许一并解决民事争议；三是应当按照《行政诉讼法》和《民事诉讼法》有关级别管辖的规定，由管辖级别较高的人民法院一并审理；四是应当报请上级人民法院决定。①参见《最高人民法院关于行政诉讼一并解决民事争议若干问题的规定（征求意见稿）》第10条。

笔者认为，行政诉讼比较简单而民事诉讼相对疑难复杂或标的额巨大，此种情形下的一并审理合理性不足，容易造成案件的久拖不决，形成所谓“小马拉大车”的情况，故直接忽视级别管辖而强制一并审理（第二种主张）不可取。②司法实践中存在高级人民法院认为中级人民法院违反级别管辖，当事人管辖异议成立的案例。参见福建卡朱朱时装有限公司诉莆田市荔城区人民政府建设用地使用权出让合同纠纷案，福建省高级人民法院（2017）闽民辖终240号民事裁定书。同样，“就高管辖”（第三种主张）也不可取，行政诉讼已经立案，采取“就高管辖”时应根据《行政诉讼法》第24条第2款报请上级法院管辖。此时，民事诉讼应作何处理呢？是先行立案后按照《民事诉讼法》第38条第2款报请上级法院管辖（与行政诉讼一并报请），还是告知当事人直接到上级法院提起民事诉讼？两案均到上级法院后，无需承办合议庭再行判断，必须一并审理，还是合议庭可以再行判断？如果合议庭认为不宜一并审理，两案又该如何处理？无论哪种做法，程序都较为繁琐且衔接困难，故不可采。第四种主张充分尊重了上级法院在管辖上的决定权，但实则比第三种主张更为繁琐，势必造成程序延宕。对比之下，笔者认为第一种主张更为合理。一并解决民事争议确定的管辖规则应尽可能简明，在管辖上避免过于复杂的程序设计，若当事人对管辖有异议，可以行使管辖异议权。总之，若民事案件应当属于上级法院管辖，则构成管辖障碍。但若民事案件应由下级法院管辖，则不构成管辖障碍。

（二）审查主体

一并解决民事争议案件的立案审查主体应为行政审判庭，立案庭在此类案件中无立案审查权。主要理由有三：

其一，一并解决民事争议制度系为当事人提供的特殊制度供给，是否立案并不会实质性影响当事人诉权，通过立案庭与审判庭之间的相互制约来保障当事人诉权行使的基础并不存在。相反，若按照立案登记的要求，仅进行形式审查，审理程序中将可能因管辖错误或驳回起诉造成程序空转，徒增当事人诉累。因此，此类案件应进行立案阶段的实质审查。但是，立案庭的职权书面调查模式与审判庭的口头辩论模式不可同日而语，①这也是很多学者主张起诉条件审查应后置于审理程序中的原因。参见陈海萍：《行政诉讼立案条件：规范、实践与挑战》，载《中国法学会行政法学研究会2018年年会论文集》。行政审判庭在释明过程中可以对民事争议是否符合起诉条件作出更为准确的判断。

其二，如果对立案登记制改革背景下的立案庭审查权限范围作宽泛理解（基于法律规定），则上述审查要点中的材料齐备性和起诉条件的审查权应归属立案庭。但根据上述审查顺序，先审查行政争议，再审查民事争议，对后者的审查又包括材料齐备性审查、相关性审查、起诉条件审查，其中行政争议和相关性审查由行政审判庭进行，则审查过程会出现行政审判庭——立案庭——行政审判庭——立案庭的循环往复，程序繁琐。如果对立案庭审查权限范围做狭义理解（基于立案登记制要求），则上述审查要点中的材料齐备性应由立案庭审查，问题是立案庭形式审查后还需要行政庭进行实质审查，程序依然不够简便。总之，行政审判庭独立审查是相对高效、简便的方案。

其三，在特殊案件中否定立案庭的立案审查权有先例可循。《最高人民法院关于破产立案受理有关问题的通知》第四项规定，债权人提出破产申请的，审判业务部门应当自债务人异议期满之日起十日内裁定是否受理。其他情形的，审判业务部门应当自人民法院收到破产申请之日起十五日内裁定是否受理。可见，由审判庭决定是否立案并非孤例。

（三）审查程序

鉴于一并解决民事争议案件的立案审查主体为单一主体，故即便当事人在提起行政诉讼时即提交“行政附带民事诉状”的，立案庭也应先只对行政案件立案，民事案件的立案审查程序，应与行政案件审理中当事人提出一并审理请求的立案审查程序保持一致。亦即，无论当事人是主动申请还是经法院释明后申请一并解决民事争议，均交由行政审判庭进行审查判断（见图3）。

图3 一并解决民事争议案件立案审查阶段流程图

在收到当事人提交的一并解决民事争议申请后，行政审判庭应根据此类案件的审查标准进行审查，并在七日内作出决定（见表2）。

表2 一并解决民事争议案件立案审查指引表

上表所示审查要点，应自上而下依次审查，如有一“否”则终结审查，制作不予准许决定书并说明理由，并允许同级复议一次。如审查结果均为“是”，除行政裁决案件中的相关民事争议外，行政审判庭向立案庭索取案号，对民事争议进行立案。

如前所述，本文意图建构的立案审查模式是一种“严进”模式，“严进”必然需要“严出”，否则一并解决民事争议的制度效用将大打折扣，故笔者将此种模式概括为“严进严出”模式，以区别于目前司法实践中尚存的“宽进宽出”模式。具体而言，就是法院通过对前提要件、法定类型、申请时间、材料齐备性、相关性、起诉条件的全面审查，确保真正需要一并审理的民事争议得以立案，而一旦立案，除当事人管辖异议成立，必须移送有权法院审理外，无论行政诉讼是否成立、行政诉讼原告是否撤诉、法院对相关性的判断是否有误，行政审判组织均需要对民事案件继续审理，而不得迳行裁定驳回起诉或再行移送。

结 语

通过合理构建一并解决民事争议案件立案审查的模式，明确审查标准、审查主体和审查程序，能够提高一并解决民事争议案件立案审查的规范化水平，进而有助于激活一并解决民事争议制度。通过该制度的应用，有助于法院积累更多的经验，再反作用于模式的修正，以此形成良性循环。有理由相信，行政诉讼一并解决民事争议制度的完全激活不是奢望。更为重要的是，一并解决民事争议案件的审理过程是培养行政法官争议审思维的难得契机，有助于推动行政诉讼从“行为审”向“争议审”转型。