东盟社会文化共同体 与韩国的多领域合作方案

[韩]文真英等

引 言

在现任韩国总统文在寅提出的“新南方政策”中，东盟占有举足轻重的地位，近年来，韩国在各个领域不断加强与东盟的交流与合作。韩国对外经济政策研究院（KIEP: Korea Institute For International Economic Policy）提出了与“东盟社会文化共同体”（ASCC: ASEAN Social and Cultural Community）构想对接的韩国—东盟社会文化领域合作方案。考虑到当前韩国与东盟的正式协商渠道主要集中在经济与外交领域，其认为：有必要构建“韩国—东盟社会文化政策对话（暂称）”等正式对话渠道。借助正式渠道，双方可以探索潜在的合作方向，从而制定相关战略规划。为实现韩国与东盟的共同繁荣，应当建立相关工作组，对主要领域的合作进行商讨。

基本方向

社会基础设施、文化艺术和生态环境是韩国与ASCC 合作的重点。这些领域在东盟乃至整个国际社会都被视为重要的合作方向，许多国家通过多种渠道积极开展相关合作。但由于韩国与东盟目前缺乏社会文化领域的直接协商渠道，韩国不得不逐步推动彼此间交流和对合作议题的磋商。除了韩国—东盟峰会，定期举行的韩国—东盟部长级会议的议题基本上都限于外交和经济领域。而副部长级会议“韩国—东盟年度对话会”虽然涉及了政治、安全和经济等领域，但总体上还是为峰会和外长会议做铺垫。此外，韩国—东盟共同合作委员会虽然也探讨如何进行双边合作和制定相关政策等问题，但议题范围主要限于“韩国—东盟合作基金”的使用、专业人才的培养以及文化学术界的交流。在这3 个领域的交流中，韩国当前的政策更倾向于与个别国家的交往。要持续深化韩国与东盟在社会文化领域的合作，最重要的是建立定期正式对话渠道。

对此，要将“实现韩国和东盟的共同繁荣”作为双方社会文化合作的前景，同时构建“韩国—东盟社会文化政策对话（暂称）”等正式渠道。通过渠道探索合作的发展方向，从而制定相关战略规划。此外，要在结合上述领域重要建设目标的基础上，构建双方系统性合作框架。KIEP 提出的“韩国—东盟社会文化合作基本方向”如图1 所示。

图1 韩国—东盟社会文化合作基本方向

为实现上述发展目标，要在“韩国—东盟社会文化政策对话（暂称）”框架下设立4个工作组。各工作组可以从不同的角度出发，讨论如何推进韩国—东盟间的合作（如图2所示）。通过工作组的协商，可以发现既符合东盟层面的需求，又能够发挥韩国优势的合作领域。在合作项目推进的过程中，工作组还可以起到监督及评估成效的重要作用。另外，工作组应与正在推进政府开发援助（ODA: Official Development Assistance）的官方及民间组织、多边机构等进行交流。相关政府机构、新南方政策特别委员会、负责韩国有·无偿援助的韩国国际合作机构（KOICA: Korea International Cooperation Agency）和韩国对外经济协助基金（EDCF: Economic Development Cooperation Fund）等现有韩国—东盟合作平台应当共同参与其中。

图2 “韩国—东盟社会文化政策对话”建设促进体系

此外，还需要吸引民间及各领域专业的多边机构共同参与合作，统筹规划各领域在合作中的比重和领域之间的联系。特别是在与实践经验丰富的多边机构的沟通过程中，韩国应当学习相关经验，以提升自身的专业性。此外，世界银行有意见认为，韩国可以通过生态环境等领域的开发项目，与东盟共享更多经验。除了兴建基础设施等硬件方面的合作，韩国在此前的经济开发中的诸多经验，如：标准化生产、资料体系构建与管理、人才培养流程等，都可以成为韩国—东盟合作的重要内容。

各领域政策课题

（一）社会基础设施

东盟一直以ASCC 为基础，努力实现各个成员国的均衡发展。可是目前各国的社会基础设施水平还存在较大差异，发展中存在的薄弱领域也各不相同。有鉴于此，韩国计划与东盟展开的合作应当包括“提高居民健康水平”“积极应对老龄化社会”“缩小不同收入阶层的教育差距”“促进人才交流”等内容。

1.分析各收入层级国家亟待合作的领域

韩国为支援东盟社会基础设施建设已经做了部分工作，特别是集中资金用于改善受援国的医疗卫生环境、高等教育和职业教育条件等。但如果在经济发展程度较差的国家也推进类似的支援方案，那么这种支援就超出了受援国的承载能力。为了解决这类问题，韩国需要事先对合作地区的政策、项目推进情况、发展不利条件等进行了解。然后所有利益相关者以此为基础，在“韩国—东盟社会文化政策对话”框架下设的工作组中进行讨论，分析各收入层级国家的合作需求。这样可以找出受援国最需要合作的领域，并选择符合条件的合作项目。另外，也可以将具有相似需求的国家视为一个集团，以集团为单位进行合作。如此对症下药，各个收入层级的国家亟待补齐的短板就可以得到及时完善，从而缩小区域内社会基础设施的差距。

2.建立符合东盟政策需求的合作模式

目前，东盟正在推进《东盟后2015 卫生发展议程（2016—2020）》《东盟卫生小组工作方案（2016—2020）》和《东盟教育工作计划（2016—2020）》等一系列旨在改善东盟各国社会基础设施的计划。结合政策背景，韩国可以与东盟探讨符合当地需求的合作模式。例如，东盟表示要建立疫苗研究中心，并在2019年东盟峰会上通过了有关疫苗安全的宣言。韩国就可以与全球疫苗免疫联盟等相关领域的多边机构一道，为建立类似机构和培养所需人才提供助力。另外，东盟在教育领域的目标之一就是利用“产学结合”促进高等教育的发展。结合这一点，韩国可以为当地大学和韩国企业间开展产学结合活动提供支持。

在建设可持续发展城市和智慧城市等方面，也有可能开辟新型合作模式。例如，最近东盟在“东盟可持续城市化战略”中强调了城市开发所必需的基础设施条件和水资源管理能力。这都是与国民健康生活息息相关的问题。最关键的是，东盟正在推进三大共同体之间的合作互通。因此韩国可以将与东盟经济共同体（AEC: ASEAN Economic Community）的合作事业和部分ASCC 相关项目进行结合，形成综合型支援项目，从而产生项目间的协同效应。考虑到韩国政府的资金和人力资源有限，有必要从民间吸引一部分相关事业所需的资金和人才。从这个角度看，应当尝试将KOICA 的“官民合作”模式应用到与东盟合作的事业当中。

3.改善东盟医疗卫生系统及相关服务

对东盟进行医疗卫生支援的内容，应该从改善医疗卫生条件逐步过渡到建立有效的疾病防控系统和平等提供医疗服务，最终体现为当地居民的健康水平的提高。韩国可以帮助东盟培养自己的传染病预防和治疗队伍，以减少疾病带来的损失。韩国进出口规模大，海外旅游和人员交流日益频繁。虽然其对外部传入的疾病缺乏抵抗力，但目前还没有给予相应的重视。在防治传染病领域开展合作不仅可以提高东盟居民的健康水平，还可以提升韩国国民的身体素质。因此，应该对该领域加大资金投入。考虑到美国疾病控制与预防中心和韩国疾病管理本部（现韩国疾病管理厅）之间存在合作伙伴关系，也可以选择和美国相关机构共同支援东盟医疗卫生事业。

此外，对于东盟地区收入水平较高，老龄化速度较快的国家，韩国可以在老年人的医疗保障和社会福利方面与其开展合作。据联合国统计，到2020年，在新加坡、泰国、马来西亚、文莱等国，65 岁以上老年人口比重与2000年相比，将会分别增长7.0%、6.4%、3.3%和3.2%，老年人口增长率会达到40%—50%，超过了东盟平均水平（31%）和世界平均水平（26%）。随着老年人口比重的增加，癌症、糖尿病等非感染性疾病带来的医疗负担也日益加重。为了改善老年人的生活质量，各国政府将会制定相关政策。韩国在20 世纪80年代实现了全民医疗保障。最近，随着人口老龄化加剧，韩国正在推行扩大基础养老金、长期疗养保险、健康保险等的适用范围，运营老年痴呆康复中心等福利政策。东盟面对经济增长和老龄化速度加快的双重压力，应当借助这些经验形成政策共识。但目前东盟缺乏相关举措。因此，韩国应与东盟分享推进相关政策的经验，构建应对老龄化的合作体系。参考东盟生物多样性中心等生态环境领域合作的先例，可以考虑设立相关研究中心。

4.完善高等教育合作体系

为促进高等教育层面的交流，有必要完善相关渠道。韩国应支持ASCC 自主推进的高等教育机构间人员交流。鉴于东盟曾高度评价“东盟和欧盟支持东盟地区的高等教育”（ASEAN and European Union Support to Higher Education in ASEAN Region，简称SHARE）项目，韩国也可以借助正在建设中的高等教育合作平台，帮助东盟地区的学生和学者与其他地区的同仁们交流。例如，为参与韩国—东盟“CAMPUS Asia-AIMS”活动的一些东盟大学提供人才交流上的便利，并将该活动和“中日韩亚洲校园计划”结合起来，为东盟国家的申请者提供参与交流项目的机会，让他们有机会到外国留学或申请双学位。对于新加坡等不参与上述项目的国家，可以促进这些国家与韩国的人才交流，或是吸引当地学生和研究人员参与其中。通过这种方式，不仅可以扩大韩国和东盟的合作范围，还可以为ASCC的持续性发展做出贡献。

就韩国而言，要巩固本国的高等教育合作基础。目前，韩国支持东盟教育事业的大部分内容是教育部原本主管工作的延伸或短期进修。比起一次性的短期进修，能不断提升学生专业水平的阶段性教育课程更具现实意义。要丰富教育内容，提供优质服务，使外国学生能够接触学以致用的专业和知识，才能实现长期的教育领域合作。为此，相关部门应鼓励大学等高等教育机构努力提升国际化能力，强化师资力量，夯实韩国与东盟的合作基础。此外，为了促进东盟地区相关研究的开展，应该提供与东盟地区大学及研究机构进行交流的机会。

（二）文化艺术

近些年来，作为新南方政策的一部分，韩国积极进行与东盟地区的文化艺术合作。但大多数海外韩国文化院在2010年以后才成立，韩国在外交领域运用文艺元素的时间相对较短。因此，韩国不仅缺乏执行政策的经验，相关资源的网络化程度也不够高。尽管如此，东盟地区民众对K-pop、韩剧等韩国流行文化十分喜爱，东盟各国也对韩国发展经验多有借鉴。而且韩国为实施新南方政策而积极开展外交活动。这些因素使得东盟对韩国的关注度和好感度达到了历史峰值。据2019年韩国海外文化宣传院的“韩国国家形象调查”结果显示，东南亚地区和南美地区对韩国的关注度和好感度相当高。为充分利用韩国的价值和比较优势，同时满足东盟当地的需求，韩国要在文化艺术领域与东盟进行如下合作。

1.开展互惠互利的文化艺术合作

韩国有必要启动以互惠互利为重点的文艺领域交流合作项目。目前，主要国家在与东盟进行文艺领域的合作时，还是侧重于传播本国文化，这可能引发东盟地区对这些国家推行“文化霸权”的忧虑。韩国在这些问题上相对自由，而这也是韩国与东盟国家进行互惠文化交流的有利因素。

东盟不仅是韩国内容产业进军的市场，更是重要的合作伙伴，韩国需要制定符合东盟需求的合作方略。从这个角度看，韩国能够帮助东盟提高地区文化产业的竞争力。韩国正在推动“东盟下一代电影人才发展项目”作为韩国—东盟合作基金项目，同时将东盟艺术领域的培训和奖学金项目作为文化领域的ODA 项目。除了人才交流，韩国更需要站在东盟的立场上，帮助其开发更多基于传统文化和流行文化的优质内容，增加各领域的专业人才储备，规划可操作的合作项目。另外，在之前提出的“韩国—东盟社会文化政策对话”框架下设的文化艺术工作组内，韩国和东盟的政界、学界和民间人士都要各抒己见，为实现韩国和东盟的共同繁荣持续发掘合作机遇。

2.推动东盟共同体层面的交流合作项目

韩国应当通过“韩国—东盟社会文化政策对话”等渠道与东盟共同制定新政策和建设基础设施，以加强韩国与东盟共同体的文化交流与合作。目前韩国与东盟地区的交流合作项目大部分通过双边渠道开展。虽然韩国—东盟中心和东盟文化院等的设立让韩国具备了与东盟进行多边合作的渠道，但目前该渠道的功能还仅限于促进东盟10 国和韩国间的交流与合作。

东盟文化艺术战略的主要目标是通过建立域内文化认同，加强共同体内部的团结和融合。为此，东盟一直在推进与文化艺术有关的各种域内合作计划。从东盟共同体的角度来看，韩国可以发挥的作用包括促进多媒体及在线平台的普及，记录与保护文化遗产，培养专业人才与构筑人力网络，保护知识产权，等等。特别是为东盟地区的文化遗产建立档案，利用多媒体及在线平台构建东盟成员国之间的共享系统等项目可以有效地将韩国的技术优势和东盟确立身份认同的战略目标联系起来。另外，知识产权不仅是东盟共同体层面争论的主要焦点，也是韩国与东盟文化产业合作的重要组成部分。但知识产权相关问题由于涉及到AEC 倡议，现在正在通过韩国与东盟知识产权局局长会议等途径展开讨论。韩国应通过现有的合作渠道，发掘与东盟在文化艺术方面的合作机遇，并在合作过程中帮助东盟地区提升对知识产权的认识，促进其配套制度的完善。

另一方面，今后韩国应积极利用上述政策对话渠道，发挥其在制定相关政策，建立有形和无形基础设施等方面的作用，从而助力东盟实现社会文化共同体价值。韩国—东盟中心等机构具备多边合作渠道的功能，要不断扩大与其相关的文化组织及合作项目的规模。尤其是有必要对“韩国—东盟合作基金”在文化艺术领域的应用进行深入讨论，使得该基金能为实现东盟的愿景添砖加瓦。

3.促进东盟文化遗产保护和文化ODA

韩国应当积极与东盟合作，促进当地文化遗产的保护及修复，并增强其旅游产业的竞争力。当前，东盟在和区域外国家开展合作时，政策上的着眼点始终是文化遗产的保存与修复，以及如何将文艺元素融入经济社会发展。而现在国际社会对东盟进行文化ODA 最集中的领域也是这两个领域。虽然东盟地区各国的经济发展程度存在差异，但多数国家都处于较低水平，所以人们对保护文化遗产和依靠其激活当地旅游业抱有浓厚兴趣。有鉴于此，韩国与当地合作的重点应当在于通过传授相关经验，培育专业人才，推进合作项目等措施，增强东盟国家的文化产业发展动力。

韩国应持续增加对东盟文化艺术领域的ODA 预算。东盟地区国家在文艺领域方面的需求主要集中在留存及保护文化遗产和增强文化产业竞争力方面。虽然韩国的文化体育观光部和文化遗产局等机构也在推进相关工作，但目前占比较高的还是文化交流和教育援助项目。在未来，韩国要积极利用社会文化政策对话渠道与东盟沟通，以协助其保护文化遗产，制定文化艺术领域相关政策，从而提升其旅游产业的竞争力。

考虑到东盟地区未来在文化艺术领域的发展以及其对韩国流行文化的高度关注，韩国有必要开辟与流行文化相关的ODA 项目。虽然韩国正在以电影行业为中心，促进与东盟的教育和交流。但今后应当扩大合作范围，推动多领域的深层次合作。此外，韩国只推进与东盟间的文化艺术合作项目是不够的。可以考虑与世界银行、亚洲开发银行等多方共同协作，将ODA 与其开展的扶植旅游产业，支援基础设施建设等工作结合起来。

4.改善东盟地区的人才环境

为提高与东盟地区文化艺术产业的合作水平，韩国需要培养专业人才，并搭建东盟地区的本国人力网络。在文化艺术领域的交流及ODA 项目中，决定国家影响力的因素是该国人才的竞争力。从这一点来看，为了进行跨区域合作，不只需要培养艺术领域的专业人才，市场营销、外交和区域研究等相关专业的人才也十分重要。

同时，韩国有必要建立政策性计划，通过有效管理、利用海外韩国人网络，了解东盟各个地区情况。在帮助建立东盟地区文艺领域专家及企业家网络的同时，也要通过制定相关政策，吸引在外的韩国籍专业人才参与到韩国与东盟的文化艺术领域合作事业当中。

（三）生态环境

秉承“为实现韩国和东盟共同繁荣的社会文化合作”的原则，韩国与东盟在生态环境领域的合作目标是“营造可持续发展环境”和“提升应对自然灾害和气候变化的能力”。其中又包括应对自然灾害、减少排放温室气体、保护生物多样性、处理废弃物等各个子目标。

1.寻找与东盟环境合作的优先领域

通过“韩国—东盟社会文化政策对话”下设的生态环境工作组，相关机构和人员可以就环境问题、气候变化问题和能源问题等问题进行磋商。在综合考虑东盟环境政策和目标的基础上，结合韩国的优势，寻找韩国与东盟的优先合作领域。东盟的自然灾害发生频率较高，而物质资料生产和基础设施建设能力相对薄弱，所以应对自然灾害方面的合作需求较多。此外，最近处置海洋废弃物，利用清洁能源，防止滥砍滥伐和保护水资源等议题得到了东盟地区乃至国际社会越来越多的关注，这些都可以作为潜在的合作领域。但是，东盟每个成员国的客观条件及政策环境都存在差异，环境合作领域的优先顺序可能有所不同。因此韩国可以考虑根据合作议题将国家进行分组，而后以组为单位推动生态环境领域的合作计划。

环境和气候变化是影响经济基础设施和社会基础设施建设的重要因素，韩国要从更全面的角度推进与东盟的环境合作。近年来，东盟积极推动建设智慧城市，可以看作是通过营造优质环境促进多领域共同发展的例证。目前东盟在26 个城市开展了智能城市试点项目，项目内容涵盖了保护生物多样性、处理废弃物、应对自然灾害等诸多要素。有鉴于此，虽然个别环境领域的建设也很重要，但是为了提高东盟地区发展的可持续性，要综合考虑环境及气候变化。

2.从全球角度开展环境合作

韩国应当从国际社会看待环境问题和区域发展问题的角度来理解与东盟的环境合作。为此，韩国必须掌握国际社会的相关动议并在环境合作方面进行支持。比如《联合国气候变化框架公约》《生物多样性公约》《巴塞尔公约》等国际环境公约提出了一系列全球层面的战略目标。东盟也在不断强调全球各地为达成目标而需要做出的努力（例：通过向气候变化公约提交国家自主贡献实现的减排和适应目标等）。因此只有充分理解国际环境，才能更准确地把握东盟的合作需求。另外，通过积极参与国际讨论，也可以和双边、多边合作伙伴共同推进与东盟的环境合作。

为帮助东盟解决环境问题，部分国际多边组织和环境基金正在推动各种倡议和项目。韩国也可以考虑与他们进行合作。与双边合作相比，与东盟的合作项目所需要的资源规模更大，风险更高。如果更多的国家和组织能参与其中，可以发挥减轻风险，各尽其能，提升合作效率的效果。比如最近韩国向“东盟绿色金融体系”提供了3.5 亿美元的融资和价值500 万美元的技术支持。以后韩国应当参加更多类似的多边项目，虽然能提供的资金支持相对较少，但可以在技术和人才培育方面做出更多贡献。

另外，东盟为开展区域外的生态环境合作，建立了比卫生、教育、文化等领域更多的合作机构，包括生物多样性中心、能源中心、灾难支援协调中心等。随着人们对海洋废弃物问题的关注度越来越高，东盟制定了《东盟打击海洋垃圾行动框架》。今后，与东盟环境机构进行战略合作将变得愈发重要。

3.促进民间资本参与

韩国与东盟的环境合作可以帮助韩国企业进军海外，同时加强东盟环境产业的竞争力。解决环境问题不仅能产生社会效益，还可以改善营商环境，创造经济效益。韩国政府在其第二次气候变化应对基本计划中也提到“通过研发应对气候变化的新技术和创造新需求，开拓未来市场”。据环境产业相关统计显示，2017年韩国环境产业对东盟的出口额为1,589.5 万亿韩元，占东盟总进口额的19.5%，仅次于中东（24.8%）。按照分类，环境产业包括资源重复利用、水资源保护与开发、环境修复、气候变化应对、大气质量管理等子产业。此外，在可再生能源发电和输配电等领域也存在商机。东盟现阶段可再生能源领域的目标是到2025年，使可再生能源占一次能源供应总量的比例达到23%。要实现这一目标，预计需要投入2900 亿美元。在东盟可再生能源领域的投资结构中，除了世界银行、亚洲开发银行、国际协力银行、法国开发署、日本国际协力机构和海外私人投资公司等金融机构，电力公司、开发商和私募基金等民间资本所占比重也在逐渐增加。

另一方面，在全球应对气候变化的新框架下，《京都议定书》中提出的“清洁发展机制”（CDM: Clean Development Mechanism）有望以“可持续开发机制”（SDM: Sustainable Development Mechanism）的形式持续发展。2018年7月，韩国政府发布了对海外公司减排绩效进行认定的详细标准。如果根据这些标准开展CDM 或SDM 减排项目，韩国企业可以将减排业绩转换为碳排放权，而东盟成员国则可以通过合作提升自身的技术实力。此外，要鼓励生态环境行业的韩国公司创新技术，革新思想，扩大与国际志愿者组织、私营公司和政府项目等之间的合作。

4.探索多样化合作方式

对东盟而言，需要大规模资金投入的基础设施建设，如：太阳能发电、灾害报警系统等项目十分重要。但在与东盟合作时要讲求方法，由于韩国能提供的资金量较少，可以把合作的重点放在帮助东盟完善体制建设、提升技术水平和培养专业人才方面，比如韩国可以为东盟提供政策咨询和人才培育服务。在2019年10月第15 届东盟环境部长级会议上，东亚与东盟经济研究所曾提议建立“海洋塑料垃圾地区知识中心”。该提议可以吸引众多国内外合作主体参与，以完善东盟地区的软基础设施建设。这种提议值得韩国—东盟环境合作项目参考。

为了有效推进与东盟的环境合作，还要发挥金融行业的作用。预计2016—2030年间，东盟地区在绿色基础设施、可再生能源、农业及土地利用等领域还需要3 万亿美元左右的投资。近来，东盟金融界制定了金融助力可持续的方针，减少或中止可能破坏环境的企业投资项目，为向可持续金融转型而不断努力。东盟从2016年开始发行绿色债券，2017年通过了域内自发性准则——《东盟绿色债券标准》，2018年11月，东盟成员国发行总额达50 亿美元的绿色债券。最近，韩国金融业也在进行体系重组，以符合国际可持续金融标准。韩国政府计划设立韩—东盟金融合作中心以加强韩国与东盟金融合作。考虑到现有的市场及政策条件，可以将绿色金融作为韩国—东盟环境合作的重点领域。

韩国—东盟社会文化各领域合作议题的主要内容如表1 所示。

表1 韩国—东盟社会文化各领域合作议题

生态环境 ● 营造可持续发展环境 ● 提升应对自然灾害和气候变化的能力 ● 寻找与东盟环境合作的优先领域 -根据东盟环境与自然灾害应对计划，发掘灾害应对、废弃物处理和可再生能源供给等合作领域 -考虑到环境影响的广泛性，建立环境产业与智慧城市等项目的联系 ● 从全球角度开展环境合作 -参与全球讨论，以发现合作项目并寻找合作伙伴 -与多边组织或基金开展合作 ● 促进民间资本参与 -促进对私人项目的政策支持 -寻求与国内外合作伙伴进行官民合作的机会 ● 探索多样化合作方式 -通过政策咨询，专家培训，知识共享和金融合作等方式，提升东盟环境机构的能力