城市交通治理政策研究综述与展望

胡晓伟，包家烁，安实*

(哈尔滨工业大学，a.交通科学与工程学院；b.黑龙江省智能交通管理与技术重点实验室，哈尔滨150090)

0 引言

随着我国城市化和机动化进程的不断加快，城市交通污染、拥堵及安全问题成为制约城市可持续发展的重要因素。习近平总书记强调“要把解决交通拥堵问题放在城市发展的重要位置”“对大气污染、交通拥堵等突出问题，要系统分析、综合施策”。有效的城市交通治理是解决城市交通问题的战略需求，是提升国家及城市治理能力的具体手段。

党的十八届三中全会首次提出“国家治理”，提出推进国家治理体系和治理能力现代化。2015年中央城市工作会议要求完善城市治理体系，提高城市治理能力。2019年中共中央国务院印发的《交通强国建设纲要》提出，到2035年基本实现交通治理体系和治理能力现代化。交通运输对我国城镇化具有支撑作用，城市交通是提升城市竞争力、满足人民对美好生活向往的重要支撑，城市交通治理的效果将影响我国城市化发展战略。

城市交通问题是社会、政策、管理与工程技术问题的综合，只有实现城市交通治理模式创新与建设现代化城市交通系统相融合，才能推进城市交通高质量、可持续发展。本文综述研究城市交通治理政策，旨在从城市交通治理的内涵和目标、城市交通治理的政策决策方法、治理政策评价等方面进行细致剖析，提出现代城市交通治理模式转型的要求和目标，为我国城市交通治理政策的研究和发展提供参考和借鉴。

1 城市交通治理的内涵和目标

治理在政治学领域是指政府如何运用国家权力管理国家和人民，最终目标是实现公共利益最大化。当前我国经济和科技发展迅速，交通治理能力必须与之匹配，否则，交通治理体系就会阻碍生产力的发展。

1.1 公共治理

国外对交通治理的研究起源于公共治理，公共治理为交通治理提供了理论分析框架。公共治理于20世纪80年代开始受到学者的关注。国外早期对公共治理的研究来自Kooiman，他分析了政府与社会互动的新模式，认为“作为对日益复杂、动态和多元社会的回应，政府和企业之间正在不断地互动并联结起来”。SKELCHER 等[1]将内部治理、公众参与、主体行为及责任4个方面设为公共治理的评估标准。国内早期也对公共治理的定义和内涵进行相关研究，例如，公共治理是政府管理部门在一定的范围内运用权力维持社会秩序，从而满足公共需求的行为；公共治理是相关各方主体为了影响公共政策的结果而开展互动的方式；公民的参与程度和满意程度是衡量公共治理成效的最终标准。

1.2 城市交通治理

城市交通治理是公共治理的核心内容。城市交通治理可以理解为依据城市发展客观规律和规范要求，借助政策设计与制度安排，对城市交通问题进行系统调理和整治的管理行为。20 世纪中叶以来，城市化进程的加快和机动车的快速发展引发了城市交通拥堵、交通事故及交通污染等问题，使城市交通治理从交通法规、交通控制、交通管理及经济政策等多层面对城市交通发展和居民出行进行引导、协调和控制。

城市交通治理的目标随着城市交通和社会环境的发展而不断变化，大致可以分为3个阶段。在城市交通发展初期，机动车数量较少，城市交通治理的主要目标是保障行车安全，减少交通事故的发生。随着汽车工业的迅猛发展，机动车保有量逐年增长，城市交通需求总量开始攀升，交通供需不平衡、交通拥堵问题开始显露，这个阶段城市交通治理的目标主要是缓解交通拥堵，实现交通供给与出行需求的平衡，例如，GWILLIAM[2]认为城市交通治理政策的战术层目标在于最大化公共交通方式比重，实现交通供需均衡；战略层目标在于实现社会福利最大化。近年来，随着可持续发展理念的提出，交通环境问题日益受到重视，节能减排、发展绿色低碳交通成为城市交通治理的目标，例如，葛天任等[3]认为未来的城市交通治理需要推进绿色交通发展。同时，城市交通治理开始关注社会公平问题，例如，STEWART[4]认为管理部门制定城市交通治理政策的目标在于实现城市交通系统中不同利益者之间的平衡。由城市交通治理政策目标的演变可以看出，城市交通治理逐渐由单一的社会经济目标转变为经济效益、环境保护及社会公平多目标协同发展，可持续发展的城市交通治理政策应实现经济、社会和环境之间的平衡。

虽然各个阶段城市交通治理的目标不同，但均需要借助交通治理政策才能实现对城市交通的宏观调控。城市交通治理政策的制定取决于城市交通治理体系和治理模式。党的十八届三中全会首次提出“国家治理”的概念和“国家治理体系和治理能力现代化”，治理理论开始成为指导交通治理变革的基本理论。党的十九大报告进一步提出打造“共建、共治、共享”的社会治理格局。共治即政府和社会各方以合作协商、共建共享的方式处理社会问题，既强调了政府在治理体系中的领导地位，又体现了其他主体参与到治理体系中的路径，其核心思想是创新社会治理。在创新社会治理的框架下，汪光焘[5]认为城市交通治理的基本内涵是建立政府、社会、公众等多元主体在交通服务体系构建过程中的新型权责关系，实现城市高效、安全、低耗可持续运行。

2 城市交通治理政策决策方法研究

按照城市交通治理主体由一维到多维，治理手段由传统到现代的发展和演变，将城市交通治理政策决策方法的研究划分为：传统的城市交通管理、公众参与下的城市交通治理和城市交通治理现代化3 种。传统的城市交通管理主要依靠政府单中心治理，特征是权力配置的单极化和权力运用的单向化；公众参与下的城市交通治理是治理模式由单中心向多中心演变过程中的重要阶段；城市交通治理现代化既强调治理模式现代化，又突出治理技术现代化。

2.1 城市交通管理研究

国内外早期关于城市交通治理的实践和研究主要为依靠政府自上而下的交通管理手段，围绕交通需求和交通供给两个层面进行管理。交通需求管理政策主要通过经济手段引导和调控出行需求，其中研究较为广泛的是考虑经济手段的交通需求管理，例如，拥挤收费、限时通行、停车收费等。PALMA 等[6]研究拥挤收费政策的价格调控机制和实施效果，指出拥挤费用可以通过一天中的时间、道路类型及车辆特性区分，甚至可以根据当时的交通状况实时设置。SHI等[7]提出限制汽车比例和约束出行区域的交通限制方案，并建立双层规划模型优化交通限制方案。国内学者对交通需求管理的实施条件进行相关研究，甘勇华[8]系统分析了限制机动车、拥挤收费、差别化停车收费等交通需求管理政策的实施条件，认为政策制定应充分考虑城市的交通特点。贾顺平等[9]探讨了基于特定路段收费和基于特定区域收费两种拥挤收费模式，并分析了拥挤收费政策实施所需要具备的社会条件。刘炳全等[10]考虑停车限制，建立带路段环境容量和终点停车需求容量共同约束的交通需求管理模型。

考虑基于奖惩的交通需求管理政策的社会接受度以及公平性等问题，近年来，提出基于奖励的交通需求管理(Incentive-based TDM,IBTDM)，主要以经济奖励鼓励出行者改变出行行为。REY 等[11]提出一种基于彩票的奖励机制，研究结果表明，其在非高峰时期能够促进公共交通使用，缓解交通拥堵。SUN 等[12]证明了IBTDM 政策的有效性，管理者在高峰时段设置时变的奖励方案能够缓解交通拥堵。LI 等[13]研究拥堵定价和奖励策略对汽车通勤模式转换决策的影响，结果表明，拥挤收费策略在促进汽车通勤模式转换方面比奖励策略更有效。

在交通供给管理政策方面，国内外学者主要围绕交通供给模式、时机及决策进行研究。HORCHER 等[14]研究了多时期的公共交通供给问题，认为空间政策会对公共交通的经济性产生重大影响。LEIBOWICZ[15]为可持续的城市土地利用和交通规划制定了理论框架，结果表明，即使在无法改变土地利用和道路配置的情况下，通过公共交通投资和出行方式转换能够实现近似最优的减排和公用事业改善。陆化普[16]提出交通供给策略的5维度综合分析法，并进一步分析了交通供给策略和交通需求管理策略的制定框架和主要内容。全永燊等[17]提出城市交通供给侧改革的目标和重点，认为应当调整城市交通供给模式，根据城市发展状况制定差异化的城市交通供给政策，优化城市交通设施结构。交通供给策略5 维度综合分析法如图1所示。

图1 交通供给策略5维度综合分析法[16]Fig.1 Five-dimensional analysis method of transportation supply strategy

2.2 公众参与下的城市交通治理研究

随着城市外部环境的改善、不同利益主体的影响，公众参与意识也在不断增强，传统的交通管理逐步向交通治理转变。国内外学者主要对公众参与城市交通治理的机制、方式和参与效果进行研究。

在公众参与机制方面，BANISTER[18]认为积极的公众参与可以增强交通决策的接受性，使公众真正参与到决策过程中。XENIAS等[19]强调交通政策制定中公众参与的重要性，并认为公众理性、主动、有序地参与城市交通治理，离不开政府部门对公众参与的激励与引导。董治等[20]系统分析了城市交通治理中公众参与机制的基本要素，建立公众参与交通治理的工作程序。鄢勇飞等[21]研究了公众参与城市交通需求管理的机制、流程和实施框架。林华[22]提出保障公众有效参与城市交通治理的制度途径。

在公众参与方式方面，CARLSSON 等[23]提出一种基于研讨会的公众参与方法，并分析了5个欧洲城市中当地利益者之间采用该方法的情况。MAJUMDAR[24]评估了地方政府机构在交通管理中使用社交媒体的程度，认为社交媒体的权威信息发布能够激励和充分发挥公众参与在城市交通治理中的作用，为充分利用社交媒体，政府需要制定相关政策并投入资源。近年来，我国城市交通治理中公众参与正在实践中不断增强，例如，北京公交价格调整听证会[25]，定制公交[26]。安实等[27]对公众参与城市交通政策决策方法的层次进行梳理，按照从低到高的参与层次，将公众参与形式划分为：被动、教育、协商、交互及动员5种。

在公众参与效果方面，FIGUEREDO[28]通过考察美国公共部门的公众参与活动，建立模型评价公众参与城市交通规划和管理的效果。GIL等[29]认为随着越来越多的利益相关者参与到交通管理中，参与者对政策的影响力会逐渐扩大。SAGARIS[30]认为公众参与城市交通治理能够使管理机构人员更加负责。李菲[31]认为公众参与城市交通治理的效果会直接影响政策的可接受性，并设定评价指标量化公众参与交通治理的效果。

2.3 城市交通治理现代化研究

随着互联网+和大数据的快速发展，国外学者开始关注如何实现城市交通治理的智能化。HASHEMI等[32]提出一种具有决策能力的实时交通网络状态预测系统，为管理者预测交通网络拥堵情况，并给出针对性的解决方案。ALGHUSON 等[33]为解决交通事故和交通拥堵等问题，提出基于分数的交通执法网络管理系统(SLEM)，根据驾驶人分数决定驾驶人在路网中允许行驶的路线。ANTONIOU等[34]认为利用大数据技术改善城市基础设施来提高其运行效率，可以提高城市交通管理能力。MARRA等[35]利用模式检测算法收集的大规模跟踪数据集，研究公共交通用户的路线选择问题。

和国外相比，我国学者更多关注城市交通治理模式的转型与变革。目前，我国城市交通问题日益复杂，新老矛盾交织与新旧利益碰撞，使城市交通呈现出与以往差异显著的基本特征[36]。在这样的背景下，城市交通治理需要由传统的交通管理逐步走向现代化交通治理，这是城市经济和社会不断协调健康发展的基础。文献[36]给出城市交通问题与特征演变，如表1所示。

表1 城市交通问题与特征演变Table 1 Urban transportation issues and characteristics

交通治理现代化的核心是提高交通治理能力，随着创新社会治理概念的提出，国内学者开始从协同治理的角度进行研究，以充分发挥政府、市场、公众的协同作用。协同治理模式根据治理主体的参与层次和组合规律可以分为：政府主导模式、主体并行模式及多元驱动模式3种。

政府主导模式强调政府在城市交通治理中的主导作用，钟培武[37]认为在城市交通治理过程中，政府要注重引导和协调各方利益，提高社会组织和城市公众的参与积极性与合作意识。胡金东等[38]认为城市交通治理的基本思路是政府为主导，将各种社会力量整合到城市交通治理与决策中，形成共同体治理结构。主体并行模式强调治理主体之间的地位平等和对话协商。王健等[39]认为城市交通政策制定应综合考虑不同参与主体的需求，实现政府部门和社会公众的利益均衡。项园[40]研究了如何实现城市交通治理中不同利益相关者间的平衡问题。马清[41]认为我国城市正由高速发展向高质量发展，城市交通治理模式变革需要综合运用政府、市场和社会治理。文献[41]给出城市交通治理模式转型，如图2所示。

图2 城市交通治理模式转型[41]Fig.2 Transformation of urban transportation governance mode

多元驱动模式中治理主体的自主性和独立性会更强，从而形成多元自发的治理网络。汪光焘[42]认为城市交通协同治理模式的多元主体包括政府、企业、公众等利益相关者，并提出通过多元主体共同驱动形成“价值-信任-合作”的新型权责关系和协同治理框架，从而优化交通资源配置，提高城市交通治理能力。刘淑妍[43]指出在城镇化的新阶段，我国的城市交通发展已经从增量为主转向存量优化，行政管理手段已经难以解决现实和未来的城市交通问题，城市交通治理模式将由单中心治理向多中心合作治理转变。汪光焘等[44]认为在后疫情时代，政府、企业、公众间相互信任，利益共享，风险共担的合作治理模式是城市交通治理的有效途径。文献[42]给出多元主体协作的城市交通治理模式，如图3所示。

图3 多元主体协作的城市交通治理模式[42]Fig.3 Urban transportation governance mode based on collaboration of multiple stakeholders

3 城市交通治理政策评价研究

城市交通治理政策评价即通过定性和定量的评价方法对政策的可能效果进行实施前的预估，或者对政策实施后的效果进行评价，从而改进政策中存在的不足，制定合理有效的城市交通治理政策。

BOULANGER 等[45]总结了6 种公共政策评价模型：宏观计量经济学模型、可计算一般均衡模型、集中优化模型、贝叶斯网络模型、系统动力学模型及多智能体仿真模型，并比较这6种模型在不同领域的适用范围，以能源政策、土地使用和交通规划为例进行分析。

国外在交通治理政策评价研究中应用较为广泛的是可计算一般均衡模型和多智能体仿真。SATO 等[46]构建了空间一般均衡模型，评估东京市中心的道路收费政策对区域家庭和企业选址、经济发展和交通产生的影响程度 。TSCHARAKTSCHIEW 等[47]构建空间一般均衡模型评估增加不同类型的出行者交通补贴对出行效率、环境和空间分布产生的影响。BARTOCCI等[48]基于动态随机一般均衡模型评估征收燃油税对交通环境的影响，结果表明，燃油税政策能够有效减少交通碳排放。

在多智能体仿真方面，ADNAN 等[49]基于多智能体仿真研究新加坡非高峰公共交通票价折扣策略的影响，结果表明，非高峰折扣能够降低高峰需求并吸引人们乘坐公共交通工具。HE等[50]校准并验证了纽约市开源的多智能体仿真模型MATSim-NYC，用于支持政府部门评估拥挤定价等交通政策。近年来，一些新的研究方法也被应用于交通政策评价，例如，KAVTA等[51]提出一种模糊多指标决策(MCDM)方法框架，用于评估交通需求管理(TDM)措施，能够帮助政策制定者合理选择TDM方案。

国内学者多采用博弈论和系统动力学模型评价城市交通治理政策。博弈论模型的应用中，云美萍等[52]应用Stackelberg 博弈模型建立政府和出行者双方的动态博弈平衡，以公务用车为例研究管理盲区影响下的交通管理政策效用。孙广林等[53]构建城市公交价格联动策略的演化博弈模型，分析不同公交价格策略的演化稳定状态。李祯琪等[54]建立出行者方式选择的演化博弈模型，研究激励性和惩罚性两类交通拥堵治理政策实施的效果。

在系统动力学模型的应用方面，王继峰等[55]建立城市交通系统动力学模型，分析不同交通治理政策对城市交通发展的影响作用。杨浩雄等[56]建立交通拥堵治理的系统动力学模型，仿真分析不同城市交通治理政策实施的效果。刘凯等[57]建立网约车准入条件政策的系统动力学仿真模型，以天津市为例，分析车辆特征限制和司机户籍限制两种准入条件政策对机动车出行量和网约车数量的影响。

4 新时代城市交通治理启示

近年来，随着我国城市化和机动化进程的加快，交通拥堵、环境污染、交通公平性等社会问题凸显。面对日益复杂的城市交通环境，传统的交通管理模式已经无法解决复杂的城市交通问题。在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，以及交通强国建设目标的指引下，我国城市交通治理政策研究正向多元协同治理的方向发展。

当前，对交通协同治理模式中参与主体行为的理论研究较少，社会和公众参与城市交通治理的积极性和程度不高。其次，虽然信息技术的发展为交通数据的采集和分析提供了支撑，但是缺乏对于智慧信息下的城市交通治理模式和政策的研究。最后，对于城市交通治理政策的可移植性、可接受性以及对不同主体利益影响的评价研究不足。通过借鉴行为经济学、社会学角度研究治理主体的行为模式，运用信息技术、大数据挖掘和社会仿真解析智慧信息下交通出行需求的演化机理，从多方面评估交通治理政策的影响能够弥补现有研究的不足。根据以上分析，未来我国城市交通治理政策的研究将集中在以下几个方面。

(1)从利益相关者角度分析城市交通治理不同主体的利益需求，量化不同主体参与城市交通治理的意愿和程度，探究多元主体参与城市交通治理的动力机制、主体之间的互动和耦合机制，发挥政府在交通治理的主导作用，整合社会资源，搭建与社会、企业和公众等参与主体的合作治理渠道，推进不同参与主体合作共治。

(2)探索智慧信息下城市交通时空动态演化及治理模式，基于全息交通大数据充分挖掘城市交通时空分布特征，剖析智慧信息下交通出行的决策行为及演化机理，精准预测城市交通的动态演化及分布规律，从时间和空间维度制定差异化的城市交通治理政策。

(3)建立现代化城市交通合作治理体系，综合运用交通工程、公共管理、信息学、大数据科学、社会学等学科的前沿理论和方法建立城市交通合作治理集成平台，结合数据融合技术，快速、高效地整合不同主体的意见，并做出优化的城市交通治理政策决策，形成有价值的政策建议。

(4)建立城市交通治理政策仿真和评价模型，分析不同交通治理政策对社会经济福利、参与主体利益和行为产生的影响，量化评估城市交通治理政策的实施效果，得到公众对城市交通治理政策的接受度和满意度，为城市交通治理政策决策和绩效评估提供支撑。

5 结论

推进城市交通治理能力现代化是确保城市高质量发展的必然要求，在新时代城市交通治理模式转型的进程中，需要以推进城市交通治理体系和治理能力现代化为总目标，建立现代化城市交通治理体系，形成政府、公众、社会间相互协调、多方共治的城市交通治理格局。从多主体共建、共治、共享的角度，进行城市交通治理政策决策的理论研究及实践检验，利用新兴和交叉技术建立城市交通合作治理集成平台和仿真评价模型，提高城市交通的共建能力和共治水平，实现人民群众对城市美好交通出行的向往和追求。