美国海军30年长期造舰计划发展综述

张怀强，李铁成，钱 瑾

(海军工程大学 管理工程与装备经济系，湖北 武汉 430033)

0 引 言

2019年3月，美国海军作战系统需求部向国会递交并向公众发布了 《2020版海军战舰长期建设计划》，系统描述未来30年（2020-2049财年）美国海军舰队的动态规模目标，采购与退役计划以及对应的预算，新版计划进一步夯实了2016财年《舰队兵力结构评估》及美国国会研究服务中心（后简称为CRS）评估报告中提出的“355艘军舰”的舰队规模目标，在造舰预算、造舰进程和安排上较旧版计划更加平稳、科学。2019年10月，根据众议院武装力量委员会海上力量和远征部队小组委员会的要求，国会预算办公室（后简称为CBO）发布报告对此海军最新的造舰计划进行了深度的独立评估。CBO的评估报告介绍了美海军“2020版30年造舰计划”的基本情况，重点对其中的造舰预算部分综合考虑各种因素进行了再评估，总体来看再评估的造舰预算在各项指标上均高于美海军的原预算。至此2020版的“美海军30年长期造舰计划”完整体系形成[1]。

“美海军30年长期造舰计划”是一个动态的概念，每年更新一版。因每版涉及的时间跨度不同，新版计划中相应的内容将进行调整，体现当年美海军对预算情况以及舰船需求的判断。本文将从美国海军30年长期造舰计划的形成机制，近年各版本计划的演化动态出发，解读美海军舰船装备更新换代背后的制度支撑与战略走向，提出对我军舰船装备发展的启示与思考。

1 美国海军30年长期造舰计划的形成

“美海军30年长期造舰计划”主要依托4个核心报告形成，即舰队《兵力结构评估》报告，CRS发布的《海军部队结构和造舰计划相关背景和国会议题》评估报告，《财年版海军战舰长期建设计划》报告，以及CBO发布的《财年版30年造舰计划评估》报告。

本文将“美海军30年长期造舰计划”相关报告及发布机构进行全面梳理，如图 1所示。

图1 美海军长期造舰计划相关报告文件及发布机构示意图Fig. 1 Schematic diagram of relevant report documents and issuing organizations of the long-term ship building plan of the US Navy

“美海军30年长期造舰计划”的形成主要涉及两类部门：隶属于美国国防部海军部的2位作战部副部长机构，美国国会中参与预算编制、执行管理的3个政府机构[2]。由前者根据舰队军力发展需求编撰计划上交国会，请求国会下拨造舰经费，国会再将计划委托下属的智库机构进行评估，最后国会将结合两方的意见最终审批造舰计划，下拨造舰经费，再由海军相关部门执行最终计划[3 - 4]。

1.1 《兵力结构报告》与《海军部队结构和造舰计划相关背景和国会议题》

舰队《兵力结构报告》，简称FSA，由美海军作战部长办公室下属的分管能力与资源整合评估的作战部副部长（DCNO，N-8）负责评估发布。近期版本中，2014版报告提出了美海军舰队未来达到308艘军舰的规模目标，2016版报告首次提出美海军舰队未来达到355艘军舰的规模目标。FSA的评估周期一般通常达1年以上，因此无法每财年均公布一版。FSA可以充分考虑军事战略环境变化去决定舰队发展目标，不受美国《预算控制法案》中对于造舰经费与预算的限制。而后续的《财年版海军战舰长期建设计划》与《财年版30年造舰计划评估》均会按照其首次提出的舰队发展目标规模去制定美海军未来30年的详细造舰计划，因而《兵力结构报告》的结果对美海军后续两财年的30年造舰计划有决定性作用[2 - 4]。

《海军部队结构和造舰计划相关背景和国会议题》（简称《议题》），由CRS负责发布，近年有2014版及2016版。CRS是为国会服务的一个智库机构，为众议院、参议院的各委员会，以及参众两院的议员提供独立、客观的政策、法律研究报告。《议题》主要针对相应版本的FSA内容，评估美国海军当前和未来计划的舰艇规模和组成、海军舰艇采购速率以及海军造舰计划的预期可负担性，为FSA报告的评估文件。

1.2 《财年版海军战舰长期建设计划》与《财年版30年造舰计划评估》

《财年版海军战舰长期建设计划》由美海军作战部长办公室下属的分管作战系统的作战部副部长（DCNO，N-9）负责评估发布，每年均更新一版，一般在财年前一年的3月份。例如，2018年初发布《2019财年版海军战舰长期建设计划》，描述2019财年至2048财年30年间美海军的造舰规划。计划主要聚焦在美海军未来30年的造舰目标，未来30年间每一年各类舰艇的建造数量，以及未来30年间新舰入役与老舰退役的时间安排。另外，美海军会在计划中将实施该计划的费用予以估算，代表美国海军的造舰经费诉求，但具体经费数据并不对外公布，只呈报给国会。

同年7个月后，一般在财年前一年的10月份，CBO将针对相应版本的《财年版海军战舰长期建设计划》发布《财年版30年造舰计划评估》报告。CBO全称为美国国会预算办公室，为国会提供与联邦预算有关的经济和政治问题客观分析，对法律及立法活动的成本、效益进行分析，并定期发布预算建议。《财年版30年造舰计划评估》报告将针对美海军申请呈报的《财年版海军战舰长期建设计划》重点对其造舰预算进行重新的独立评估，并向公众公布评估的全部费用数据，对于解读该财年版30年造舰计划至关重要。评估报告不仅弥补了建设计划在经费预算披露上的不足，还将综合美海军、造船厂造舰能力、军费预算乃至美国整体工业实力等各方面因素对于该版本《海军战舰长期建设计划》的科学合理性与实施可行性进行全方位评估，并会披露众多具体类型舰船的发展理念、概况、预计性能指标等。综合来看，CBO发布的《财年版30年造舰计划评估》报告是众多《美海军30年长期造舰计划》形成载体资料中最具挖掘潜力及研究价值的核心报告。

1.3 其他相关资料

除了上述的4个核心报告外，美国国会还将委托政府问责办公室（简称GAO）对整个计划形成、执行过程进行调查、监督与审计。GAO主要负责调查、监督联邦政府预算支出，包括对支出进行审计，就不合法或不适当行为进行调查；评估项目或政策的预期目标完成情况；为国会分析、设计新的政策选项；签发关于政府机构行为及法规的合法性意见书等。例如，GAO曾针对美海军造舰“涨、拖、次”问题发布审计报告，对海军重大武器项目进行年度审计等。GAO的审计意见往往能反映美海军在造舰计划形成、执行过程中存在的隐患和问题，其频繁、且不定期公布审计报告的特点更能协助研究人员时刻掌握美海军舰船建造的相关动态。另外，美国海军研究协会（后将简称为USNI）亦频繁发布关于美海军舰船建造的评论文章，并推送至互联网。

综合上述4份核心报告及GAO、USNI的相关辅助资料，“美国海军30年长期造舰计划”这一体系概念将从计划区间内的造舰规模目标、造舰增量及安排、造舰预算及计划制定合理性与实施可行性等层面全方位形成。

2 美国海军30年长期造舰计划的演化

近十年来，“美国海军30年长期造舰计划”在版本更迭的过程中不断蜕变，在舰队规模目标、预算投入与造舰数量比例3个方面呈现出符合美国总体国防战略导向的演化规律。

2.1 舰队规模与造舰目标量的演化

舰队规模目标为舰船存量概念，是指美海军在报告发布开始30年间使舰队舰船总数量达到的最大值，它包含了某一时点未退役舰船以及新造新入役舰船的总量，是某一时点美海军舰队军事综合实力的最佳衡量指标。

美海军的舰队规模目标由《兵力结构报告》最先决定，其制定不受美国国家财政的约束，是最能反映美国时任政府国防建设及军事力量需求的报告。而《财年版海军战舰长期建设计划》中的舰队规模目标是根据相应的《兵力结构报告》在后续发布的，因而往往会存在滞后性。例如，最新版的《兵力结构报告》已对舰队规模目标做出大幅调整，而相近时间发布的财年版造舰计划仍会按照旧版的评估值向国会递交报告。因此《兵力结构报告》对舰队规模目标的评估值更具时效性、代表性与国防战略深度。近版《兵力结构报告》中，美海军30年造舰计划下的舰队规模目标总量如图 2所示。

图2 冷战以来美海军舰队规模目标演化图Fig. 2 evolution chart of the size target of US Navy Fleet since the Cold War

总体来看，从冷战至今美海军舰队兵力结构目标演化趋势大致呈现“U形曲线”的规律。冷战结束后美海军的舰队规模迅速压缩近半，多年维持在313艘的舰队规模计划目标水平。2009年奥巴马执政以后进行国防内部采办改革，进一步放缓了众多造舰项目，舰队规模的目标量在2012年更是跌至306艘的历史低点[5 - 11]。

2016年特朗普执政后高调对外宣称,美国海军要有355艘军舰，进而提出了“355艘造舰计划”，变动幅度之大使其成为自上世纪80年代里根政府以来规模最大的海军扩军计划。而近年来美海军扩军步幅仍未放缓，根据2018年10月4日美国传统基金会对于美海军下一版FSA的预测显示，美海军舰队规模目标有望增加至400艘，几近冷战时期的三分之二[12]。

分解来看，各类舰船的目标值亦呈现出实战化的演化趋势，如表1所示。

表1 美海军各版舰队兵力结构目标构成及总量表Tab. 1 The structure, target composition and total quantity of the US Navy fleet

近版FSA中对于攻击性潜艇及大型水面战舰的发展目标量提升幅度很大，分别提升了38%与18%，对于舰队中航母的保有量也由最初的11艘提升至约13艘。攻击性潜艇等战舰保有量的大幅提升反映了美海军对于军队实战化的不懈追求，而大型水面战舰与航母的建造目标或保有量的攀升是支撑美海军远洋海外作战与战略重心向亚太转移的必然演化趋势。在此趋势下调整和发展的美海军舰队在未来将对我国的海上安全形势带来严峻的威胁。

2.2 造舰经费体量与预算精准度的演化

与舰队规模目标的演化趋势相似，美海军近9版长期造舰计划中造舰预算与费用估测值亦发生了由降转升的变化，转折节点相较FSA反映的舰队规模目标转折节点稍有滞后。

自2011年奥巴马政府颁布《2011预算控制法》压缩国防开支以来，各版《财年版海军战舰长期建设计划》陆续下调了造舰预算投入。如图 3所示，2011-2016财年间，美海军各版本30年造舰计划的年平均造舰预算由261亿美元降至219美元，下降了约16%。而随着特朗普政府“355造舰计划”的提出及2016版FSA的发布，2017版30年造舰计划的年平均造舰预算小幅提升，2018版因不明原因未向国会递交及向公众发布，2019版30年造舰计划将年平均造舰预算由2016财年的219亿美元急剧拉升至294亿美元，达到冷战后前所未有的水平，增幅超过34%，2020版30年造舰计划优化调整了2019版计划在部分舰船建造安排上的不足，年平均造舰预算再次攀升至310亿美元，对比2016版增加了42%，与突增的舰队规模目标量相契合。但造舰计划的大幅调整也深藏隐患，揠苗助长的新版长期造舰计划在自身逻辑性与实施可行性上漏洞百出。例如，近两年来CBO与美海军对造舰计划总预算的估测差额迅速拉大，预算精准度降低，如图 4所示。

图3 美海军近9版长期造舰计划造舰预算演化图Fig. 3 Evolution chart of Navy's long-term shipbuilding budget in recent 9 editions

图4 CBO与美海军对近8版造舰计划总预算的估测差额演化图Fig. 4 Evolution chart of the estimated difference between CBO and the US Navy for the total budget of the latest 8 versions of the ship building plan

在美海军发布《财年版海军战舰长期建设计划》后，CBO将针对其开展论证并发布《财年版30年造舰计划评估》，其中最重要的是要基于CBO自己对造舰计划的独立判断对30年计划期内的造舰预算进行重新估算。CBO出于谨慎性考虑，一般会给出高于海军部门估测的数值，以显示实施该版造舰计划在经费占用上的负面影响，为国会压缩海军造舰计划提供实证及理论支撑，并劝阻美海军过激的造舰扩军行为。

而图 4显示，近两年来CBO与美海军对造舰计划总预算的估测差额急剧上升，此差额的根源在于两部门对于30年计划期内所造舰船的排水量和性能的判断存在差异。舰船的设计方案越清晰，预算的估测差额将越低。而CBO与海军部门对于SSN（X）未来攻击潜艇、未来大型水面战舰及未来小型水面战舰的未来建造趋向判断存在巨大差异，近两版计划的预算差异分别达到了约62%，66%，71%，这3类舰船的预算差额占总预算差额的比重在2019版和2020版分别达到了71%和77%。由此可见，近年来美海军的长期造舰计划在部分舰船的发展目标设计上并不清晰明朗。造舰计划产生的初衷是为引导美海军形成科学严谨的造舰思路与实施路径，而当前美海军激进的扩军态势下造舰计划的指导性初衷受到了挑战，俨然成为了美海军向国会申请更多经费的工具。

2.3 舰船性能理念与比例结构的演化

尽管近两财年以来舰队规模目标与造舰预算均发生了巨幅变化，但美海军以战舰为主的计划期内造舰数量却保持常态化稳定。

计划期内造舰数量是一个增量的概念，区别于舰队规模目标数值，它不包含舰队已在役的旧舰船，仅衡量计划期内（30年间）美海军需要新建造和入役的舰船。一般情况下，造舰数量会随着舰队规模目标的上升而增加。如表2所示，近两财年以来，考虑计划期内旧舰船的退役与当前美海军仅保有290艘舰船的舰队规模，未来30年内，美海军需要建造301～304艘新舰船，才能在计划期内达到“355艘军舰”的舰队规模目标。

表2 美海军近9版造舰计划30年间造舰增量演化表Tab. 2 Evolution of ship building increment of the US Navy in the past 30 years

另外，从近9版造舰计划来看，计划新造舰船中战舰数量提升了25%，而后勤与支援舰下降了27%。早在奥巴马政府执政后期，计划新造舰船中战舰的比例便由71%逐步提升至81%，以战舰为主体的美海军舰队得到进一步巩固。由此可见，美海军对于舰队结构的优化和调整工作从2013年便开始着手，为6年后造舰数量的突增预先框定了比例基础。从这一点来看，“355造舰计划”虽然在造舰数量上显著突进，但在稳固舰队以战舰为主的结构上，是经过了谨慎考虑和精心设计的。

3 启示与思考

3.1 应学习美海军长期造舰计划的科学路径

在舰队建设发展的道路上，美海军走在世界前列。美国海军历来重视兵力结构的分析研究工作，通过长期的研究工作及经验积累，逐步形成了“兵力结构现状分析→兵力结构评估→造舰计划制定→经费预算控制，继而迭代优化”成熟的海军装备发展路径，一方面为美国海军打造了强大的舰艇装备，另一方面掌握了舰艇兵力结构分析、兵力结构评估、造舰计划制定及经费预算控制等方面的分析方法。而造舰计划是指根据兵力结构目标，结合兵力结构现状及造船工业基础，在未来一段时间内，按一定的节奏建造新的舰艇，并退役旧的舰艇，即制定长期造舰计划（美海军一般每财年都发布30年造舰计划）。制定造舰计划涉及经费和进度的安排、造船工业基础能力的维护、采办策略的制定、船厂劳动力的维持等一系列因素，是一项极其复杂的工作。各版长期造舰计划是美海军与国会相关部门互相牵制、质疑与妥协的产物，但这样的制度设计使得造舰经费能够得到有效控制，造舰计划得以不断优化完善，降低了美海军未来造舰路径偏离正轨的概率。

我军目前在造舰规划上遇到的许多问题都可以在美海军舰队发展道路上找到类似的足迹，美海军当前在长期造舰计划上面临的诸多挑战，我军在将来也难免面对。因此，有必要对近年来美海军各版长期造舰计划的形成过程、制定方法和策略进行研究，取长补短，借鉴其造舰计划形成及实施的科学路径。

3.2 从计划演化趋势中识别美海军战略意图

一国国防及军事战略的转变部分会落实在装备建设的调整上，而军事装备建设计划的大幅调整亦能折射出一国国防及军事战略的真实指向。通过对各版美海军长期造舰计划演化的跟踪分析，可以推断出美海军的军事战略趋向。美海军造舰计划中舰队规模目标与造舰预算呈现的“U形曲线”警示美国海军正欲开展自冷战以来规模最大的新一轮扩军行动。另外，造舰预算差异的不断拉大与战舰比例的提升显示出美海军在扩军的同时更加注重舰队结构的优化升级与综合战斗力的提升。从近年的造舰计划演化中可以解读到，美海军“激增舰船数量、扩大舰队规模”与“研发新概念舰船、优化舰队结构”同轨进行，意图进一步拉开与竞争大国的海上军事力量差距，巩固美国全球霸主地位。我军应积极应对美海军军事装备与战略的变化，增强忧患意识与危机意识，尽快建成一支能够支撑海洋强国战略、具有强大威慑和实战能力的现代化舰队。