行政撤销权的理论证成及其法律规制

●王青斌

行政行为的撤销是行政行为效力消灭的主要形式之一。其中，行政复议机关作出的撤销行为和司法机关作出的撤销行为最为常见。相对而言，行政主体的撤销行为并不被人们广泛知悉。为行文统一，在下文中，笔者将行政主体的撤销行为统称为行政撤销。行政撤销，是行政主体在行政行为存续期间发现该行政行为违法后，依照法定程序作出的、旨在消灭其法律效力的行政行为。我国当前实务界对于行政行为的撤销、撤回、废止，乃至无效等概念的用法都不甚考究，在法律文本中不乏名为“撤销”，实为撤回或行政处罚的非规范性表达。与德国、日本以及我国台湾地区相比，我国行政法学界目前对行政撤销的研究相当有限。〔1〕参见谭剑：《行政行为的撤销研究》，武汉大学出版社2012年版，第12-18页；章剑生：《现代行政法总论》（第2版），法律出版社2019年版，第161-167页；胡建淼：《行政法学》（第4版），法律出版社2015年版，第155-156页，等。以“撤销”为关键词，在目前各类期刊数据库中能够检索到与行政撤销相关的文章数量也不多，参见章志远：《行政撤销权法律控制研究》，载《政治与法律》2003年第5期，第18-22页；王太高：《行政许可撤销制度研究——以企业工商登记为例》，载《法治研究》2012年第1期，第52-57页；刘巍：《政府机关撤销自身所作行政行为的控制问题思考》，载《法商研究》1999年第5期，第102-105页。相比于理论研究的冷清，实务中的行政撤销的案件却层出不穷，其中部分案件引起了广泛争议。譬如，“焦志刚诉和平公安分局治安管理处罚决定行政纠纷案”引发了学界对行政机关“有所必纠”界限的反思；〔2〕参见章剑生：《“有错必纠”的界限》，载《中国法学》2013年第2期，第164-179页。再如，“于艳茹诉北京大学撤销博士学位案”引起了学者们对行政撤销法治化，以及接受司法审查的诸多思考；〔3〕参见湛中乐、王春蕾：《于艳茹诉北京大学案的法律评析》，载《行政法学研究》2016年第3期，第97-107页；江国华、彭珮：《法治原则在大学治理中的适用——于艳茹诉北京大学撤销博士学位案检视》，载《江汉大学学报（社会科学版）》2018年第2期，第15-22页；张圆：《正当程序原则的司法逻辑——“于艳茹诉北京大学违法撤销学位案”判解》，载《时代法学》2018年第5期，第55-63页。又如，“司法部撤销查扬律师资格案”也引发了类似争议；〔4〕参见北京市高级人民法院（2017）京行终4196号行政判决书。等等。

从理论和实务来看，有关行政撤销的争议主要存在于以下两个方面：（1）行政撤销权的理论构造问题。依法行政原则要求行政机关行使权力遵循“法无授权即禁止”的逻辑，但我国当前绝大部分行政法规范尚未对行政撤销加以具体规定。那么，在缺乏明确授权规定的情况下，是否意味着行政主体无权撤销或变更自己先前作出的违法行政行为？（2）行政撤销权的法治限度问题。任何权力在没有限制的情况下都存在被滥用的危险，行政撤销权也不例外。实务中行政撤销广泛存在，但由于现行法律规范又大多缺乏关于行政撤销权行使的限制性规定，因而有关行政撤销的条件以及程序等并不明确。要解决上述争议，就需要从理论上予以回应。基于此，本文拟对行政撤销的权力来源与构造等问题进行探讨，并尝试就行政撤销权的法治限度及建设性方案等提出相应的理论见解。

一、行政撤销权的理论构造

我国现行法律规范对行政撤销权的规定十分有限。就法律层面而言，目前仅在《行政许可法》第69条和《行政处罚法》第54条中以明确或隐含方式授予行政撤销权。〔5〕《行政许可法》第69条规定：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可……”《行政处罚法》54条规定：“行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查。公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。”除此之外，再无涉及对行政撤销权的明文规定。那么，按照依法行政原则设定的“法无授权即禁止”的权力逻辑，是否意味着在缺乏撤销权明确授权性规范的前提下，行政机关无权撤销自己先行作出的违法行为？这一问题在前述案例中引发了激烈争论。要从根本上解决这些争议，必须厘清其理论构造维度，即行政撤销权形式上为行政职权，实质上为行政职责。

（一）行政撤销权的形式构造

按照“法无授权即禁止”的法治逻辑，缺乏授权性规定而行使行政撤销权即为违法。尤其是授益行政行为，行政撤销权常常会遭遇更为严肃的正当性质疑。“为人民设定权利或能力之处分，非有法规依据，不得撤销。”〔6〕范扬：《行政法总论》，中国方正出版社2005年版，第187页。依循此理，在“于艳茹诉北京大学撤销学位案”中，法院以缺乏撤销权法律依据为由，否定了北京大学作出的“撤销决定”。〔7〕本案中，二审法院认为北京大学所作的撤销决定仅仅载明了所依据法律的名称而未能明确所适用的具体条款，故所作出的“撤销决定”没有明确的法律依据，适用法律不当。参见北京市第一中级人民法院（2017）京01行终277号行政判决书。此外，行政行为的效力理论亦为否定行政主体的撤销权提供了理论支撑，并在部分司法实践中被采纳。如在“焦志刚诉和平公安分局治安管理处罚决定行政纠纷案”中，法院就明确提出，依法作出的行政处罚决定一旦生效，其法律效力不仅及于行政相对人，也及于行政机关，不能随意被撤销。〔8〕《焦志刚诉和平公安分局治安管理处罚决定行政纠纷案》，载《最高人民法院公报》2006年第10期，http://gongbao.court.gov.cn/Details/0735c03a88d4f65a3cdd66d220fcf7.html，2021年10月5日访问。

与司法实务中对行政撤销权的严格限制不同，在行政法理论上，行政撤销的权力构造维度历来是不证自明的行政法命题，即所谓的“作出权隐含了撤回权”。〔9〕同前注〔1〕，胡建淼书，第154页。依此逻辑，任何行政机关有权作出某一行政行为，它也有权撤回这一行为，且需要有法律规范的特别规定。德国联邦行政程序法规定在法定救济期限经过后，有权机关仍然可以依职权全部或一部分撤销违法行政行为，这是由于“行政机关始终是这一程序的主人，在具体情况下有权因存在错误或情势变更而撤废或变更行政行为”〔10〕［德］平纳特：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第129页。。日本理论通说也认为，瑕疵行政行为违反法治主义，行政机关发现后不仅有撤销该行政行为的权限，也有撤销该行政行为的义务。换言之，撤销行政行为的权限当然包含在作出行政行为的权限之中。〔11〕参见杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第129页。因此，不论是否有实定法的明确授权，行政撤销权作为一种“当然权力”，具备天然的权力正当性。一言蔽之，“为该处分的机关，既有为该处分之权，自亦有将该处分撤销之权”。〔12〕林纪东：《行政法概要》，汉林出版社1984年版，第146页。

从理论上说，法律在授予行政机关作出某一行政行为权力时，便附带授予了其撤销或撤回的权力。具言之，原行政行为乃是基于自身职权作出，系属行政机关出于特定目的的意思表示，撤销行为同样如此。因此，行政主体的撤销权乃是其固有职权，只不过这一职权可能如《行政许可法》第69条那样直接授权，也可能像《行政处罚法》第54条那样间接隐含。所以，某一完整的具体行政权力本身就包含了作出权和撤销权等，但作为行政权必要内容的撤销权必然不同于原行政行为的作出权，其目的和功能均有其特殊之处。

依法行政原则要求行政权皆有法律根据，目的在于防止行政权的扩张与滥用而侵害公民权利。但与其他行政权不同的是，行政撤销权作为典型的行政自我纠错手段，并非直接面向公民权利，而是旨在限制行政权自身。“行政行为的撤销的实质性根据，在于合法性的恢复或者合乎目的性的恢复。从这一点看，行政行为的撤销不需要特别的法律根据。”〔13〕［日］盐野宏：《行政法总论》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第113页。所以，是否存在法律根据并非行政撤销权存立的关键。进言之，在没有明确的法律规定的情况下，行政主体有权撤销自己作出的违法行政行为。这一观点也得到最高人民法院的肯定：“行政机关对于违法的行政行为，在职权范围内遵循正当程序将其撤销或者变更，是依法行政原则的应有之义。行政机关依法纠错不仅在法理上成立，事实上也是行政管理和服务实践中长期存在的合理作法。”〔14〕最高人民法院（2016）最高法行申2251号行政裁定书。从最高人民法院的观点出发，行政主体在依法行政原则指导下，在其职权范围内撤销违法行政行为，乃是依法行政原则的应有之义与体现。这种依法纠错不仅契合逻辑法理，同时也符合普遍事理。

与最高法的观点类似，近年的一些司法案例逐步修正和发展了行政撤销权与依法行政原则之间的关系。在“何志能诉佛山市顺德区国土城建和水利局行政撤销纠纷案”中，法院不再机械地去检索实定法授权依据，而是主张行政主体无须法律授权即拥有撤销权，“撤销补办用地手续时所签订的出让合同是行政机关履行有错必纠的法定职责”。〔15〕参见广东省佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初14号行政判决书。法院在此附带提及行政撤销权的理论构造问题，并创造性地将行政撤销权的正当性基础从“法定权力”发展为“法定职责”。事实上，之所以不能通过权力法定的逻辑去框定行政撤销权，是由于行政撤销权并非直接指向相对人权利义务，而是以行政机关自己作出的违法行政行为为直接作用对象。具言之，违法行政行为因依法行政之要求而应予撤销，行政机关基于依法行政原则负有依法撤销之义务，因此，不能又藉由形式化的依法行政原则（法无授权即禁止）来否定行政撤销，这将陷入逻辑上的困局。

虽然行政撤销的内在实质构造为职责，但不能将其当作一种纯粹的职责，这是由于违法行政行为之撤销职责并非绝对的、机械的。虽然行政机关在面对违法行政行为时首先要担负的是自我纠错的道义责任，但合法性恢复与合目的性恢复的双重议题并不因此而退场。进言之，行政撤销的职责性构造可以实现法无明文授权而推定撤销权存在的目的，但无法缓和具体撤销问题中的合法性恢复与合目的性恢复的内在张力。即便依法行政原则所倡导的合法性恢复乃是行政撤销的固有目的，但行政机关不能见诸违法行政行为就径行撤销，尤其当违法授益行政行为涉及相对人值得保护的信赖利益时，或当行政撤销可能破坏既成法律秩序而影响法安定性之利益时，或当撤销决定将违反公共利益而不合时宜时，都需要行政机关斟酌行政撤销对于合法性恢复与合目的性恢复之冲突与平衡，由行政机关就是否撤销、如何撤销、撤销效果何时发生，以及违法损害赔偿或信赖损失补偿等重要问题进行裁量决定。

在行政撤销权的行使过程中，为了兼顾保护相对人权益和维护公共利益等目的，必须赋予行政主体充分的裁量职权。行政主体作出行政撤销的过程，也是行政主体不断行使裁量权的过程。首先，行政主体有权判断违法行政行为是否达到撤销标准。违法程度明显重大的行政行为直接无效，而违法程度轻微瑕疵或可以补正的又无须撤销，因此，判断行政行为是否达到可撤销的基础标准乃是行政撤销权的首要内容。其次，行政主体有权裁量达到可撤销标准的行政行为是否应当被撤销。达到可撤销标准的违法行政行为不能不分青红皂白一律撤销，而必须授权行政主体以公共利益为圭臬具体展开裁量：倘若从公共利益上考虑确有撤销必要，即便授益行政行为也不能避免撤销；倘若从公共利益上考虑确实不宜撤销，纵使负担行政行为也不能径行撤销。再次，行政主体有权裁量撤销效果的发生时间问题。被撤销行为的失效时间节点的确定问题，并非是一个纯粹的行政法学理论技术问题。进言之，某一违法行政行为撤销与否，以及撤销之后将发生溯及既往的效力，还是仅指向将来发生效力，经常受到“依法行政”与“信赖保护”这两相冲突法益的激荡与拉锯结果之影响。〔16〕参见许宗力：《行政处分》，载翁岳生编：《行政法》（上），中国法制出版社2009年版，第687页。因此，被撤销行为的失效时间节点不应一概而论。在某些情境下行政撤销之溯及既往的法律效果，倘若破坏既成法律秩序或严重侵害相对人或相关人合法权益，则应允许通过利益衡量从而灵活处理。最后，行政主体有权裁量撤销之后的违法损害赔偿和信赖损失补偿，以及补救防止方法等其他事项。行政撤销之后的赔偿、补偿或采取其他补救方法，既是撤销权的重要内容，也是对撤销权本身的限制。

当行政撤销的标准认定、应否撤销、撤销效果和事后救济等均交由行政主体单方裁量决定，就不得不防止行政主体以行政行为之违法或错误为借口随意撤销已作出的行政行为，并逃避赔偿或补偿责任。所以，由于行政撤销可能对法律安定性产生负面影响、对受益人信赖利益造成侵害，以及助长行政活动的随意性等问题，因此必须要对行政撤销权进行法律控制。〔17〕同前注〔1〕，章志远文，第19页。因为所有撤销之裁量职权一定存在法治限度，它必须接受有关行政撤销的权力限制，并且要在合法性恢复与合目的性恢复之间展开具体个案的利益衡量。

（二）行政撤销权的实质构造

就行为性质而言，行政撤销乃是行政主体的“依法纠错行为”，而非相对人权利救济的新渠道。虽然行政撤销可以撤销违法行政行为，客观上可能实现权利救济的效果，但行政撤销并非是为相对人设计的权利救济渠道，而是为行政主体遵循依法行政原则而自我纠错的固有手段。有学者认为行政撤销乃是行政权的一种“自我约束”：“发现其所作出的行政处分罹有违法或不当的瑕疵时，就本于职权加以撤销或者是变更，而不让违法行使行政权力的结果继续存在下去，自然可以被认为是属于行政权力的自我约束的表现。”〔18〕蔡志方：《从“行政程序法”与“诉愿法”上的职权撤销违法处分：论行政权力的自我约束机制》，载《清华法律评论》（第3卷第1辑），清华大学出版社2009年版，第3页。行政撤销的法律效果会因被撤销行政行为的类型不同而有所区别：（1）在授益行政行为被撤销的情况下，行政相对人基于授益行政行为所获得的利益需要返还或者失去所取得的资格、资质。返还利益或失去资格、资质的时点取决于该行政行为的失效时点。在该授益行政行为自始失效的情况下，行政相对人基于该授益行政行为所取得的所有利益均应予以返还，所取得的资格、资质也自始失去，视为从未获得过相应的资格、资质。（2）在负担行政行为被撤销的情况下，行政相对人受损的权益应当被恢复。如行政罚款被撤销，则已经缴纳的罚款应当予以返还，没有缴纳的罚款则无须再缴纳。因此，行政撤销在纠正违法行政行为后，客观上也有可能不利于行政相对人，因此不能将其简单定性为授益行政行为或负担行政行为。无论以无法可依为由或违反行政行为的效力理论为由径行否定行政撤销权的存在，未必是对依法行政原则的维护与坚守，相反可能是对依法行政原则的误解与破坏。坦言之，之所以允许行政机关依职权主动撤销一个违法的行政行为，理由主要在依法行政原则的要求，因撤销违法处分，可以改正错误并恢复适法状态。〔19〕参见前注〔16〕，许宗力文，第687页。违法行政行为存在的客观必然性决定了行政主体需要行使撤销权加以克服，否则行政机关缺乏改正错误、恢复适法状态的必要手段。否认行政撤销权的存在，无异于允许行政机关放任自己作出的违法行政行为持续存在，这显然是对依法行政的误解和破坏。

行政撤销权作为行政主体固有的职责义务，其内在实质构造主要由以下三个方面的原因所支撑。

1.依法行政原则的内在机理。行政行为的重要功能之一在于向民众宣示“什么是具体的法”，而法律对行政行为的构成要件规定，实则是对行政主体课以确保行政行为合法性与正确性的保证义务。换言之，基于对行政主体宣示“什么是具体的法”之合法性与正确性的充分信任，法律推定行政主体对相对人作出的单方行为之合法性与正确性，而行政行为的先天公定力使行政机关处于显著的优越地位。然而，违法的行政行为却是行政主体的“不当宣示”，即未能正确而圆满地执行法律实质上是对实在法秩序的显著破坏，因此，纠正违法的行政行为乃是出于对实在法秩序的维护职责。最高人民法院早期的司法案例也肯定了行政机关可以对自己的错误决定予以纠正。〔20〕在“咸阳无线电二厂与陕西省咸阳市人民政府等确认企业经济性质上诉案”中，法院肯定了咸阳市政府1997年第六次常务会议相关决议对1995年第九次常务会议相关决议的否定，支持了咸阳市政府认定咸阳无线电二厂属全民所有制企业的决定。参见最高人民法院（1998）行终12号行政判决书。

2.行政机关对自己先前行为造成的法益侵害及危险具有防止责任。被撤销行政行为可以分为负担行政行为和授益行政行为：违法的负担行政行为纯粹给当事人设定了法外义务或过分限制其权利，必然给当事人造成法益侵害后果或法益侵害的现实危险；违法的授益行政行为虽然给当事人授予权益或自由，但违法性既得权益或自由欠缺法律上的正当性，且违法性授益行政行为对于公益可能形成侵害或存在侵害之虞。〔21〕以典型的授益行政行为——行政许可为例，法律设定一般性禁止，系与社会秩序、公共安全等重要公共利益相关，而违法行政许可乃是对相对人的非法解禁，行政机关若放任这种非法解禁状态持续存在，将对社会秩序、公共安全等公共利益形成侵害危险。可见，不论作出何种行政行为，都可能给个人或社会造成法益侵害或存在法益侵害的危险，而行政主体作为造成这种侵害或侵害危险的行为主体，具有防止这种侵害后果扩大或侵害危险现实化的责任。事实上，法律依据缺位并不意味着防止责任的虚无，这种防止责任本身就具有超越实在法规范的道德动力。

3.当高权行为对特定领域的公共利益和公民权利造成侵害时，行政主体作为特定领域的管理者负有阻止义务。譬如：高权行为可能存在表意瑕疵而侵害公民权利，如行为本身存在误读、误记或出现对象错误等表意瑕疵；也可能纯粹违反法律规定，如超越职权或滥用职权而侵害法益；也可能存在裁量瑕疵而违反比例原则，过度限制公民权利或公共利益；也可能违反法定程序，侵害公民陈述申辩及行政参与等方面的权益；等等。质言之，特定领域的公共利益及公民的主观公权利均有赖于相关特定领域的管理者予以维护，而当高权行为对此造成侵害危险时，处于控制地位的行政主体负有阻止义务。

从依法行政原则、违法行为主体责任论和法益保护理论三个方面能够全面解构行政撤销权作为职责义务面向的实质理论构造，也说明了形式意义上的行政撤销权之实质根据在于行政主体的职责义务。由此观之，只要行政机关作出了违法行政行为，而该行为破坏了实在行政法秩序并造成法益侵害后果或侵害危险，行政机关就有纠错职责，以防止法益侵害后果扩大及侵害危险现实化。因此，行政撤销权的存立不以实定法为根据，而是以这种纠错或防止职责作为基础。

综上，行政撤销权在形式构造上为行政职权，行政主体有权撤销自己作出的违法行政行为，但在实质构造上为行政职责。这决定了行政主体既不能将行政撤销权“挂起”，放弃行使行政撤销权，也不能恣意妄为，随意行使行政撤销权，而必须遵守必要的法治限度。

二、行政撤销权的行使条件

行政撤销权存在广泛的裁量空间，尤其是在违法行政行为的法定争议期限结束后，违法行政行为存废的命运系于掌握行政撤销权的行政主体。“违法的行政行为在不得诉请撤销之后，行政机关可以在任何时间、全部或部分、面对将来或者过去予以撤销。是否、在何种范围之内以及以何种时间效果撤销行政行为，由行政机关裁量。”〔22〕［德］哈特穆特•毛雷尔：《行政法学总论》,高家伟译，法律出版社2000年版,第280页。在“有法必依”“违法必究”和“公益优先”等泛政策性语言居于强势地位的法治建设初期，法律安定性、信赖利益保护和程序正义等观念还尚未广泛普及的条件下，行政撤销权的运用容易陷入职责主义或职权主义的极端，即“严格规则主义”与“泛职权主义”。〔23〕“严格规则主义”即在行政行为已经作出后，只要行政机关发现其存在违法，就应当毫不犹豫地及时将其撤销；“泛职权主义”则指在行政机关对行政行为撤销与否拥有很大的回旋空间，行政机关的撤销权甚至是作为一种终极性的权力在使用，法律对于该权力的控制处于“真空”状态。同前注〔1〕，谭剑书，第105页。在现行立法缺乏有关行政撤销权规定的情况下，自然不能任由“法无授权即禁止”的权力逻辑否认撤销权的存在，更不能放任撤销权成为毫无法治限度的法外事权。从本质上来说，撤销不仅针对行政行为，而且其自身也是行政行为，因此必须遵守行政行为的规则，必须符合有关行政行为作出、方式和内容等方面的要求。〔24〕同前注〔22〕，哈特穆特•毛雷尔书，第275页。行政撤销权的行使，需要满足两个方面的条件：一是，需要具备行政撤销权行使的基础条件；二是，在满足行政撤销基础条件的情况下，行政撤销权的实际行使还需要满足利益衡量的要求，即撤销的利益大于不撤销的利益。

（一）行政撤销权行使的基础条件

行政撤销的行使条件构成了对行政撤销权的实体限制。行政撤销的行使条件，也就是行政撤销的适用，即拥有行政撤销权的行政主体在什么样的情形下可以撤销已经作出的行政行为。行政撤销的行使条件是行政撤销的核心问题，这意味着行政撤销必须依照相应的条件去行使，是对行政撤销权的明确限制。但对于行政撤销的条件，也一直存在着较多的争论，现有的立法之间也存在着抵牾。如《行政许可法》第69条区分了两种情形，一种情形是“可以撤销”的情形；而另一种情形是“应当撤销”的情形。〔25〕参见《行政许可法》第69条第1款和第2款。其中，第一种可以撤销的情形主要针对的是违法的行政行为；第二种应当撤销的情形则主要针对的是相对人有欺骗、贿赂行为等明显过错的情形。然而，《湖南省行政程序规定》第162条并没有区分“可以撤销”和“应当撤销”，仅仅只是规定了应当撤销的情形。〔26〕参见《湖南省行政程序规定》第162条第1款：“具有下列情形之一的，行政执法行为应当撤销：（一）主要证据不足的；（二）适用依据错误的；（三）违反法定程序的，但是可以补正的除外；（四）超越法定职权的；（五）滥用职权的；（六）法律、法规、规章规定的其他应当撤销的情形。”从规定中的具体内容来看，此处的“应当撤销”和《行政许可法》中所规定的“可以撤销”的情形高度相似。

无论是法院在行政诉讼中撤销行政行为，还是行政主体撤销行政行为，两者所针对的对象都是违法的行政行为。相较于行政撤销条件的不甚明了，《行政诉讼法》第70条规定的司法机关可以撤销的行政行为则清晰得多。因此，《行政诉讼法》所规定的行政行为的撤销情形对于行政撤销的条件无疑具有重要的借鉴和参考价值。

行政行为的撤销是对违法的行政行为的处理方式，更准确地说，是对一般违法的行政行为的处理方式。根据行政行为违法程度的不同，违法的行政行为又区分为无效行政行为和可撤销的行政行为两种情形，其中，重大且明显违法的行政行为构成无效。这已经成为我国理论界的共识，〔27〕参见章志远：《行政行为无效问题研究》，载《法学》2001年第7期，第13-18页；王锡锌：《行政行为无效理论与相对人抵抗权问题探讨》，载《法学》2001年第2期，第16-20页；王贵松：《行政行为无效的认定》，载《法学研究》2018年第6期，第161-174页。但也有学者主张将不具备合法要件的行为根据严重程度分为三类，即明显轻微的瑕疵、一般瑕疵和重大而明显的瑕疵。参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第7版），北京大学出版社•高等教育出版社2019年版，第196-198页；叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社2003年版，第193页。且已经得到了立法的确认。〔28〕参见《行政诉讼法》第75条的规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”因此，无效的行政行为在本质上和一般违法的行政行为并无不同，只是在违法情形上更加严重、明显而已。对于无效的行政行为，拥有行政撤销权的主体也当然拥有处理无效行政行为的权限，只是在处理方式上不是作出行政撤销行为，而是确认行政行为无效。

行政行为的撤销以违法为前提。从逻辑关系上而言，违法行政行为以及无效行政行为均是不具备行政行为合法要件的行为。因此，撤销的情形应当与行政行为的合法要件之间存在着对应关系。对于行政行为的合法要件，一般认为行政行为的合法需要具备主体合法、权限合法、内容合法、程序合法、形式合法五个方面。从我国现行的《行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的相关规定来看，无论是行政行为的撤销情形还是行政行为无效的情形，与行政行为的合法要件确实存在着对应关系。两者的关系如表1所示。

表1 撤销、无效情形与行政行为合法要件的对应关系〔29〕参见《行政诉讼法》第70条。 〔30〕参见《行政诉讼法》第75条，以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第99条。

当然，对于这种对应关系，也存在着不同见解，如有学者认为我国《行政诉讼法》所设定的审查标准与行政行为合法性的一般理论阐释相脱节。〔31〕参见何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2016年版，第256页。虽然存在着争议，但从法解释学的角度而言，前述的对应关系还是能够成立的。以“滥用职权”和“明显不当”作为撤销的情形为例，行政行为“滥用职权”以及“明显不当”具有相关性，“明显不当与滥用职权都针对行政自由裁量权，但规范角度不同，明显不当是从客观结果出发，滥用职权是从主观角度出发。”〔32〕袁杰主编：《中华人共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第197页。两者通常被认为是合理性问题，而非合法性问题。合法性与合理性的二元分立也是我国行政法长期以来的传统。行政行为的撤销情形中纳入“滥用职权”和“明显不当”，通常也被视为是对法院只审查行政行为“合法性”规则的打破。但是，从“实质法治”的视角出发，建立在形式法治基础上的“合法性”与“合理性”二元分立并不是绝对的。行政行为不仅需要合法，还需要合理，这是实质法治的基本要求。因此，“明显不当也是违法”〔33〕何海波：《论行政行为“明显不当”》，载《法学研究》2016年第3期，第75页。，“滥用职权”和“明显不当”被纳入行政行为的撤销情形也就具有了合理性和必要性。

毋庸置疑，行政诉讼中行政行为的撤销情形对设置行政撤销的条件具有参考意义，如《湖南省行政程序规定》中对行政撤销条件的规定几乎是照搬了2014年修改前的《行政诉讼法》中有关行政行为撤销情形的规定，唯一的不同是增加了一个兜底条款，即“法律、法规、规章规定的其他应当撤销的情形”。《行政许可法》中有关撤销情形的规定虽然没有照搬《行政诉讼法》中有关撤销情形的表述，但总体上也与《行政诉讼法》中有关撤销情形的规定差异不大。

虽然行政诉讼中行政行为的撤销情形对于设置行政撤销的条件具有参考意义，但并不意味着行政撤销的条件就应当与行政诉讼中的撤销情形完全一致，甚至可以说，完全移植行政诉讼中行政行为的撤销情形并不是一个合理的选择。毕竟行政诉讼中的撤销和行政撤销还是存在着本质意义上的区别。行政诉讼是行政相对人救济权利的手段，在行政诉讼中，法院的立场是“解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。”〔34〕《行政诉讼法》第1条。但行政撤销则不同，行政撤销的存在意义并不是为行政相对人提供救济手段，而是实现行政法治的需要。此外，为了防止行政撤销权的滥用以及因行政撤销而导致行政法律关系的不稳定，行政撤销理应受到更多的限制。因此，行政撤销的条件不应当完全照搬行政诉讼中行政行为的撤销情形，行政撤销的条件应当严于司法撤销的情形。具体而言：

1.“滥用职权”“明显不当”不宜作为行政撤销的条件之一。一方面，“滥用职权”“明显不当”的行政行为虽然在“实质法治”的标准下被视为是违法的行政行为，但从根本上而言，“滥用职权”“明显不当”本质上还是合理性问题。对于并不以为相对人提供救济途径的行政撤销而言，“滥用职权”“明显不当”并非必要。另一方面，行政撤销权存在过于广阔的裁量空间，如果没有非常严格的撤销条件作为硬性约束，而将“滥用职权”“明显不当”等内涵不够确切的撤销情形作为行政撤销的条件，则存在行政撤销权被滥用的风险。因此，综合多种因素的考量，“滥用职权”“明显不当”不作为行政撤销条件显然更为合理，也更为符合我国当下从“形式法治”向“实质法治”转向的时代背景。

2.一般程序违法及形式不合法不应作为行政撤销的条件。从违法与行政行为撤销的对应关系上而言，无论是行政行为的程序违法还是形式不合法，均可以成为撤销的理由。但行政行为的程序违法，以及形式不合法，不应作为行政撤销的条件。行政行为的程序违法，根据严重程序可以区分为明显违法、一般违法及瑕疵三种。但在我国的行政法理论及实务中，对于行政行为的程序违法，有着更高的容忍度，如对于行政行为程序的重大、明显违法，无论是《行政诉讼法》还是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》均未将其作为认定行政行为无效的情形，而对于轻微的行政程序违法，法院可以不判决撤销行政行为而是确认行政行为违法。〔35〕参见《行政诉讼法》第74条的规定。对于行政行为的形式不合法，我国《行政诉讼法》则并未将其作为撤销行政行为的情形。因此，本着行政撤销应当比司法机关撤销行政行为更为克制的原则，不应将一般程序违法及形式不合法作为行政撤销的条件。

3.符合行政撤销的条件是行政主体作出行政撤销行为的前提，但并不意味着只要符合了行政撤销的条件，行政主体就必须作出撤销行为。行政主体具有广泛的裁量权，也是现代行政的基本特点，“如果政府不能行使裁量权的权力，那么政府就将无法运作”。〔36〕［美］理查德•J•皮尔斯：《行政法》，苏苗罕译，中国人民大学出版社2016年版，第1197页。在是否撤销违法的行政行为的问题上，行政主体需要具有一定的裁量权。正是基于行政主体需要具有裁量权的考量，我国《行政许可法》第69条第1款中对于一般违法的行政行为，规定行政机关“可以撤销”。但在我国当前的立法中，也有例外的情形，如《湖南省行政程序规定》第158条第1款规定：“行政机关行政程序违法的，行政机关应当依职权或者依申请自行纠正。”并在第162条中对于一般违法的行政行为，同样规定“应当撤销”。相比较而言，《湖南省行政程序规定》完全限缩行政主体撤销裁量权的做法显然是不合时宜的。

（二）行政撤销权行使的利益衡量条件

依法行政原则为行政撤销权的行使提供了正当性，但与此同时，行政撤销权的行使还受到多重法律原则的限制，撤销行政行为往往还会涉及多重法益。因此，行政撤销权的行使除了需要具备基础条件之外，还需要考虑到多重法益之间的冲突。只有在充分考虑不同主体之间的多重法益的情况后，撤销的利益大于不撤销的利益的情况下，行政撤销权的行使才具有正当性。赋予行政主体撤销权的初衷虽然是为了坚持依法行政原则，但是行政法各法律原则之间也会出现“诸神之争”。对行政撤销权进行限制的理论基础主要体现为行政行为的实质确定力原理以及作为行政法基本原则之一的信赖保护原则。

1.行政撤销权的行使要受到行政行为实质确定力的限制。行政行为的效力不仅仅是一个理论原理，而且还是一种规则。〔37〕参见叶必丰：《行政行为的效力研究》，中国人民大学出版社2002年版，第7页。行政行为的效力是对行政行为的保护，这种保护之一就是行政行为的确定力，也称“存续力”，“存续力的基础观念已经得到了普遍承认：作为主权处理行为，行政行为应当具有约束力和持续性，应当获得法律上的存在性。”〔38〕同前注〔22〕，哈特穆特•毛雷尔书，第266页。行政行为的确定力有形式确定力和实质确定力之分，其中前者约束的对象是相对人，要求行政相对人不能随意地以诉讼或其他方式要求改变已作出的行政行为。而后者又被称为“实质确定力”或“不可变更力”，其约束的对象是行政主体，即行政主体不得任意改变已作出的行政行为。最高人民法院在“焦志刚案”中，对行政行为的实质确定力给予了绝对性的肯定，“非经复议机关复议和人民法院审判，任何机关和个人都不得改变已经发生法律效力的处罚决定”。〔39〕同前注〔8〕 。

行政行为的实质确定力旨在落实法的安定性原则，构成对行政撤销权的限制。但这种限制本身并不是出于保护相对人权益的目的，从某种程度上而言，法安定性原则不仅不以保护公民权益为直接目标，“安定性”本身可能就是对公民不利的。〔40〕刘飞：《信赖保护原则的行政法意义——以授益行为的撤销与废止为基点的考察》，载《法学研究》2010年第6期，第6页。从行政行为的实质确定力原理出发，要求对所有的行政撤销权均应予以严格限制，而无论这种撤销是对行政相对人有利或不利。但需要注意的是，行政行为的实质确定力对行政主体的约束并不是绝对的，即行政行为作出后并非绝对不可改变，而是行政主体不得任意改变。事实上，与在“焦志刚案”中对行政行为实质确定力的绝对肯定不同，最高人民法院在其他的案例及文件中，并未以实质确定力为由去否定行政主体拥有纠正已经作出的行政行为的权力。〔41〕无论是在《关于房地产管理机关能否撤销错误的注销抵押登记行为问题的批复》（法释〔2003〕第17号），以及在《最高法院答复贵州省高级法院〈关于复议机关是否有权改变复议决定请示的答复〉》（〔2004〕行他字第5号）中，最高人民法院均认可了行政主体可以纠正已经作出的行政行为。这也印证了行政行为的实质确定力原理只是限制行政主体随意改变已经作出的行政行为。

2.行政撤销权的行使还受到信赖保护原则的限制。信赖保护原则是诚信原则在行政法中的运用。〔42〕参见周佑勇：《行政法基本原则研究》，法律出版社2019年版，第201页。与行政行为的确定力限制行政撤销权旨在实现法秩序的稳定不同，行政法上的信赖保护原则限制行政撤销权的意图更加明显，即保护行政相对人的“信赖利益”，从而实现公共利益与个人利益之间的平衡。在法理基础层面，信赖保护原则要求公权力的行使注重考量公民的信赖利益。尤其是在公益与私益之间的权衡中，不应完全以公共利益的需求为主导，而是提倡将私益置于与公益相平等或者相对更为重要的地位。〔43〕同前注〔40〕，刘飞文，第18页。信赖保护原则的这一特性，构成了对行政撤销权的有效限制。事实上，对信赖利益的最好保护，不是撤销授益行政行为后的赔偿或补偿，而是严格限制撤销权，让行政行为得以有效存续。但需要注意的是，撤销行政授益行为，虽然会对获益者的利益产生影响，但其也可能会为其他主体带来利益。这种情形在行政法律关系中同时具有行政相对人和第三人的情况下较为普遍。如在“益民公司诉河南省周口市政府案”等行政行为违法案〔44〕参见最高人民法院（2004）行终6号行政判决书。中，益民公司已经取得的燃气经营权会因周口市政府授予亿星公司的独家经营权而受损，其信赖利益会受到损失。在此情况下，若撤销周口市政府授予亿星公司独家经营权的行政授益行为，益民公司基于原经营权的信赖利益反而能得到保护。

行政行为的实质确定力原理与信赖保护原则都构成了对行政撤销权的限制，但在限制行政撤销权的原理上，两者又有所不同。其中，信赖保护原则旨在保护公民的主观权利，行政行为的实质确定力则来源于法的安定性原则，而法安定性原则是建立在客观标准基础上的法律原则，虽然它在某些特别案例中也有保护个体的效果。〔45〕See Jurgen Schwarze, European Administrative Law, Sweet & Maxwell, 1992, p. 946-948.但是，行政行为的实质确定力原理与信赖保护原则对行政撤销权的限制与依法行政原则所要求的应当纠正违法行为之间构成了明显的冲突。这种冲突的实质是不同法律原则间的冲突，即依法行政原则与法的安定性原则、信赖保护原则之间的冲突。相互冲突的原则必须互相衡量或平衡，有些原则比另一些原则有较大的分量。〔46〕［美］迈克尔•D•贝勒斯：《法律的原则》，张文显等译，中国大百科全书出版社1996年版，第13页。这种原则间的冲突决定了行政主体是否要撤销违法的行政行为，不能一概而论，而是需要诉诸于“利益衡量”。

行政行为的效果并不是仅以合法性的原则就能够解决的，还有必要求得和其他诸利益的协调。〔47〕同前注〔15〕，盐野宏书，第104页。在所代表的法益方面，依法行政原则既是维护公共利益的需要，在诸多情况下也是符合相对人利益的，而法的安定性原则同样也是如此。唯有信赖利益保护原则是比较确定的，即目的在于维护相对人的信赖利益。因此，行政主体在撤销行政行为时，需要充分考虑撤销行为对公共利益和个人利益的不同影响。只有在利益衡量的结果是撤销的利益明显大于信赖利益时，才应当予以撤销。具体而言，行政主体在是否撤销违法行政行为的问题上，应当考量以下两个方面的因素。

一方面，撤销行为对公共利益的影响。在是否撤销违法行政行为的问题上，公共利益无疑是首要的考量因素。首先，撤销违法的行政行为本身是依法行政原则的要求，撤销违法的行政行为本身是为了公共利益。在判断撤销行为对公共利益的影响程度上，拟被撤销的原行政行为的违法情形也是一个重要的考量因素。具体而言，原行政行为的违法情形越严重，其对法治秩序的破坏就越大，不撤销该行为，对公共利益的影响就越大。此外，相对人的主观过错越大，对法治秩序的破坏就越大，如不撤销原行政行为，则无疑是对违法行政的放纵，会对法治秩序造成严重破坏。因此，在此情形下撤销违法的行政行为无疑更符合公共利益的要求，行政撤销更具有正当性。《行政许可法》第69条第2款中明确规定“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”也是基于此方面的考虑。其次，撤销违法的行政行为本身亦有可能对公共利益造成损害，如撤销违法的行政行为可能导致现有秩序的混乱，以及损害普通公众的利益等。只有在撤销违法行政行为所损害的公共利益大于所维护的公共利益的情况下，不予撤销才具有合理性。正是基于此，《行政许可法》第69条第3款规定撤销行政许可可能对公共利益造成“重大损害”的，不予撤销。这一考量因素同样也得到了我国司法实践的支持，如在“王秀群、武汉天九工贸发展有限公司诉商务部行政许可决定案”中，最高人民法院明确指出：“被许可人通过不正当手段取得行政许可的，原则上依法应当予以撤销，但是最终是否撤销，还要考虑撤销行政许可是否可能对公共利益造成重大损害。”〔48〕最高人民法院（2019）最高法行申3922号行政裁定书。

另一方面，撤销行为对个人利益的影响。利益衡量的重心往往是法定情节以外的酌定情节，从某种程度上来说，利益衡量的精义和目的就在于对法定情节以外的酌定情节所体现和代表的利益的一种关照和衡量。〔49〕参见周佑勇：《行政裁量治理研究——一种功能主义的立场》，法律出版社2008年版，第16页。在公共利益之外，行政撤销所考量的另一重要因素就是对个人利益的影响。这一考量因素涉及两个方面的利益衡量。一方面是个人利益与公共利益的衡量。如，撤销违法行政行为造成的个人利益的损害明显大于所维护的公共利益，则撤销不具有合理性。这也是比例原则的要求。另一方面，撤销违法行政行为还可能造成不同的个人利益之间的衡量。个人利益与公共利益之间可能存在冲突，而不同的个人利益之间存在冲突更是常态。如，在被许可人与利害关系人之间存在利益冲突的情况下，撤销违法行政行为所形成的局面就是损害了被许可人利益而维护了利害关系人的利益。在存在不同的个人利益冲突的情况下，行政撤销行为首先要进行的是不同个人利益间的衡量。其次是个人利益与公共利益的衡量，单纯从利益衡量的角度来看，只有不予撤销违法的行政行为所形成的局面是个人利益间的差大于公共利益的情况下，即“（个人利益－个人利益）＞公共利益”，不予撤销才具有合理性。

三、行政撤销权的程序限制

行政撤销权的理论构造为行政主体在没有法律依据的情况下行使行政撤销权提供了正当性，且行政主体在行政撤销权的过程中拥有广泛的裁量权。在此情况下，行政撤销权的程序限制就显得尤为必要和不可或缺。

（一）正当程序原则的适用

对于行政撤销的程序，我国当下的法律几乎没有规定，这也导致在实践中存在着较大的争议。总体来看，在司法实务中呈现出两种观点，一种观点认为，因为缺乏法律的明确规定，因此对于行政撤销，行政主体无法律程序可以遵循，相对人也因此无权要求行政机关给予相对人陈述、申辩及听证权等。〔50〕参见湖南省湘潭市中级人民法院（2014）潭中行终66号行政判决书。相较于认为行政相对人在行政撤销程序中不具有陈述、申辩权的观点，另外一种观点则赢得了更多的赞许，主张即使现行法律未明确设立行政撤销的程序，但并不意味着行政主体可以忽视正当程序的原则和要求。〔51〕参见广东省高级人民法院（2017）粤行申145号行政裁定书，北京市第一中级人民法院（2017）京01行终277号行政判决书。在“于艳茹诉北京大学撤销学位案”中，法院明确提出，“正当程序原则是裁决争端的基本原则及最低的公正标准，其在作为最基本的公正程序规则，只要成文法没有排除或另有特殊情形，行政机关都要遵守。”

虽然在司法实务中对于正当程序原则的适用并未遍及所有的案件，但正当程序原则在我国已经越来越深入人心。早在1998年的“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案”中，法院就提出北京科技大学“应当将该处理决定直接向被处理者本人宣布、送达，允许被处理者本人提出申辩意见”。2014年，最高人民法院将“田永案”作为第38号指导案例予以公布，并在其中明确提出了正当程序原则，“退学处理决定涉及原告的受教育权利，为充分保障当事人权益，从正当程序原则出发，被告应将此决定向当事人送达、宣布，允许当事人提出申辩意见”。〔52〕北京市第一中级人民法院（1999）一中行终73号行政判决书。该指导案例的公布，也在很大程度上意味着我国司法实务对适用正当程序持肯定态度。实践中，越来越多的法院也在行政撤销案件中明确要求行政机关作出撤销行为时要遵循法定程序和正当程序的要求。〔53〕参见重庆市第五中级人民法院（2014）渝五中法行终00054号行政判决书；连云港市连云区初级人法院（2015）港行初00226号行政判决书。

在行政撤销的法定程序缺失的情况下，行政撤销权的行使也应当适用正当程序原则，尤其是遵守公平听证原则。根据正当程序原则的要求并参照我国现行主要法律的规定，在行政撤销程序中，至少要听取当事人的陈述和申辩，而至于是否要组织正式的听证，则需要视具体情形而定，特别是根据对当事人利益的影响程度来决定是否要进行正式的听证。最高人民法院公布的第6号指导案例〔54〕参见最高人民法院审判委员会讨论通过，2012年4月9日发布的第6号指导案例：“黄泽富、何伯琼、何熠诉四川省成都市金堂工商行政管理局行政处罚案”。也在一定程度上明确了这一观点，我国修订前的《行政处罚法》〔55〕《行政处罚法》已于2021年1月22日修订通过，2021年7月15日起施行。修订后的《行政处罚法》已显著扩大了听证的适用范围。第42条所规定的听证程序的适用范围是“作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定”，第6号指导案例中明确了行政主体在“没收较大数额涉案财产”的行政处罚决定时，应当告知当事人享有听证权。〔56〕最高人民法院6号指导案例的“裁判要点”明确指出：“行政机关作出没收较大数额涉案财产的行政处罚决定时，未告知当事人有要求举行听证的权利或者未依法举行听证的，人民法院应当依法认定该行政处罚违反法定程序。”因此，对于不在明确列举之列的行为，如果对行政相对人的利益有重大影响的，也应当组织听证。

（二）行政撤销程序的具体构建

正当程序原则虽然可以起到保障相对人最低限度的程序权利的作用。但从更好保障相对人权益的角度出发，更应当在实定法中，构建符合正当程序原则的行政撤销程序制度。行政撤销程序制度，应当包括以下几个方面的内容。

1.行政撤销的公开制度。行政公开不仅是实现撤销相对人知情权的前提条件，同时也是监督行政机关依法撤销、避免行政撤销权滥用的制度保障。构建行政撤销的公开制度，不仅应包括结果的公开，还应当包括撤销过程的公开，从而最大程度保障行政相对人的知情权。

2.听取意见制度和听证制度。在行政撤销的作出过程中，应当给予受行政撤销行为影响的相对人及利害关系人充分表达自己意见的机会，听取他们对行政撤销行为的看法。行政撤销是否应当启动听证，以及具体采取哪种形式的听证，取决于一系列的情境因素。因此，撤销相对人主张听证权利时，行政机关必须考虑启动听证所要负担的程序成本。〔57〕See B. Schwartz and H.w.R.Wade, Legal Control of Government: Administrative Law in Britain and the United States, Oxford:Clarendon Press, 1972, p. 131.在行政撤销过程中，应根据对当事人利益影响的程度决定是采取正式的听证还是非正式的听取意见。

3.回避制度。行政工作人员如在行政撤销程序中对某类行为或者某类人持有偏见，就可能会影响行政撤销行为的公正性。行政主体的工作人员，无论是与撤销行为的相对人或者利害关系人有利益牵连，还是对撤销行为的相对人或者利害关系人持有偏见都应主动申请回避。相反，行政撤销行为的相对人或者利害关系人拥有申请回避的程序性权利。

4.撤销时效制度。从目前世界范围来看，对于行政撤销的时效，一般均规定的是权力行使时效，如《联邦德国行政程序法》第48条第4款中规定：“行政机关获知撤销一违法行政行为的事实，则仅允许从得知时刻起计一年内撤销……”，而我国台湾地区“行政程序法”第121条第1款规定：“第一百一十七条之撤销权，应自原行政机关或其上级机关知有撤销原因时起二年内为之。”〔58〕参见应松年：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社2004年版，第101、813页。就我国行政撤销的时效而言，综合来看，确定为一年更为合理。一方面，设置较短的时效是保障行政效率的需要；另一方面，设置较短的时效也是维护法安定性的需要，避免在行政主体已经知道撤销事由的情况下迟迟不行使撤销权而导致行政法律关系处于不稳定状态。

四、结语

违法行政行为的撤销可以分为行政主体依职权撤销和相对人申请撤销，而职权撤销又分为上级行政主体撤销和原行政主体撤销，本文着重讨论原行政主体的撤销。行政撤销乃是行政主体在行政行为存续期间发现该行政行为违法后，依照法定程序作出的旨在消灭其法律效力的独立行政行为。从理论上来说，行政撤销是以职责构造为实质根据的，所以行政撤销权乃是无须实定法明文授权而可以推定存在的。然而，行政撤销权并非是一种纯粹的撤销职责，绝不可能要求凡是违法行政行为即由行政机关径行撤销。在违法行政行为的合法性恢复过程中，必须充分考虑信赖保护和公益维护等合目的性恢复，这需要给予行政主体充分的撤销裁量空间。然后，不论是否撤销、如何撤销及撤销效果何时发生等问题都将面临依法行政原则与信赖利益保护原则的拉锯、公共利益维护和个人权利保护的冲突等问题，这不仅给予行政主体适当利益衡量以实现实质法治的机遇，也同时带来了不当运用撤销权而破坏行政法治的风险。因此，必须通过撤销权行使的条件、利益衡量的方法及程序制度等限制行政撤销权的运用，设定行政撤销权的法治限度从而防止权力失范的危险。此外，未来制度设计还必须考虑被撤销行政行为的重作规则、信赖利益及预期利益如何补偿或赔偿等议题，以及在相对人没有信赖利益的情况下，授益行政行为被撤销后的不当得利返还等问题。