农村宅基地退出机制比较研究*——以苏南苏北为例

何雅其，邱舒琪

（江苏师范大学，江苏 徐州 221116）

苏南苏北地区社会发展不平衡，区域生产力和经济水平存在较大差异。从宏观角度上看，农村城镇化进程差距较大；从微观角度上看，农村家庭年龄结构和收入水平显著不同，导致两地在宅基地退出制度的制定、推进、演变和政策效果上大相径庭。

江苏省农村建设用地占全省建设用地总量一半以上。走访过程中，发现苏北农村宅基地普遍使用粗放，退出无门，导致宅基地大量闲置，而如今土地资源短缺，将闲置宅基地归置以合理利用[1]，尤为迫切。

1 苏南苏北农村宅基地的现状及其问题

1.1 农村现状

就苏南、苏北的农村地区发展状况来看，苏北地区的城镇化水平和生活水平远低于苏南地区[2]，资料显示，2010—2020年间苏南地区生产总值是苏北地区生产总值的1.4倍，苏南地区农民人均纯收入是苏北地区的1.65倍。苏北的特点是远离经济发达区，城镇周边农业人口转出数量大；苏南的特点是农村区位条件好，靠近上海经济辐射圈，依托水系形成的村落较多，土地植被根系发达，工业化起步早、程度高，经济体量大，区位因素对土地价值的拉力更加明显，是典型的“人多地少”的区域。

课题组扎根苏北农村，通过走访淮安、徐州、宿迁等多地农村，到各乡镇进行实地考察和走访，积极询问各村民意见与态度。并通过问卷进行调查，共发放调查问卷150份，其中有效问卷129份。如图1所示，现居住在农村的村民60%为60岁以上的老人，45岁以上的村民数量高达85%。60岁以上的老人主要经济收入集中于务农所得和子女供给，因为体力精力所限，收入基本只能自给自足，大多较为拮据。45～60岁的农户务农收入占比不大，经济收入尚可。其余还有部分留守儿童，无经济收入。

图1 苏北农村人口年龄分布图

1.2 苏南苏北地区宅基地存在的问题

苏南地区由于较早形成对宅基地退出的认同观念，加之对国家政策配合度较高，大部分地区宅基地退出工作有序进行。但同时，在农村规划的体系编制上市场化倾向较为明显，缺乏对原始村落的保护和对脆弱地质的维护，缺乏高技术人才参与农村规划[2]。

反观苏北地区，没有形成系统的宅基地退出机制，加上宅基地私有观念严重，荒废、闲置的宅基地无人交回集体，并存在许多未上报的超标宅基地。在农村人口大量流失的情况下，农村人均居住面积增加，实际居住率却不断下降，甚至频出空心村[3]。长期闲置建设用地浪费了资源，加重了农村发展缓慢的程度，影响苏北地区整体农业经济发展和乡村振兴。正因如此，政府希望通过加速宅基地流转来确使土地利用率最大化。

2 苏南苏北宅基地退出意愿影响分析

2.1 农户年龄对宅基地退出意愿的影响

关于退出宅基地的意愿，各年龄阶层所表现情况差异显著。60岁以上老人大多表示即使政府加以补助，也不愿离开其宅基地。他们中有人表示，房屋为父辈建造，从小生活在此，而他们的子女有些已举家定居城里，也曾希望他们到城里同住，但他们并不习惯城里的生活方式。还有人将此宅基地作为其晚年生活的保障，其表示自己岁数逐年增加，不愿麻烦子女，也希望能以房养老。而60岁以下农户大多表示，如果政府大规模搞宅基地回收，并且给予合适的住房补助，他们很愿意退出宅基地以响应政策。这种现象出现的原因是，年龄较大的群体对土地的依恋和热爱远胜晚辈，他们安土重迁，特别对于父辈祖辈传下来的住房尤为重视；而年纪相对小一些的群体对生活品质的追求更高，只要有更加良好的生活环境即可[4]。

2.2 农户家庭特征对宅基地退出意愿的影响

往往家中所需赡养老人人数越多，农户更不愿意舍弃宅基地。在他们看来，即便现如今宅基地尚空着，等老人有需要，宅基地将是他们养老的最有力保障。老人越多，住房问题成了首要难题，在老家拥有一套住房便是赡养者的一颗定心丸。

2.3 区域生产力对宅基地退出意愿的影响

区域生产力与退出意愿成正相关关系，苏南农村早于20世纪80年代就开始寻找新的谋生方式，从而使得房屋辅助农业的生产功能普遍弱化[5]，对于退出宅基地制度的包容性更强。而苏北现居农村的农户多仍以务农为首要收入，让其退出农村，即使补贴安置房，其也无法于城镇中立足生存。工业化发展程度低使得区域生产力总值无法提升，农户对土地的依赖性无法减弱，退出宅基地的意愿自然大大降低。这实则为一个循环，集体对生产总值的提升寄希望于工业化的全覆盖，需要一定的土地支撑，而农户不愿退出宅基地，使得区域化的工业总覆盖无法实现，生产力又受其影响。对于如何打破这一怪圈，仍需多方努力[6]。

3 苏南苏北宅基地退出制度比较分析

江苏省社会经济发展迅速，但同时发展中存在不平衡、不协调的现象。城市化加快了农村剩余劳动力的转移，也引发了农村宅基地的闲置和荒废问题[7]。由于区域发展的差异性，苏南和苏北地区在经济发展、人口城镇化和改革基础等方面存在不同，导致宅基地改革进程差异显著。

3.1 苏南地区宅基地退出制度

苏南地区由于较早形成了农村房屋依附于集体土地的宅基地管理制度，明确房屋的产权主体，厘清房屋产权边界，实施相对差异化拆迁补偿标准，使得苏南远郊农村大规模有序退出宅基地。现如今的改革侧重于重新利用农村的土地资源[8]，开发土地财产性价值，通过利益补偿和社会福利促进实现农村土地的二次分配，提高宅基地配置市场化，整体增加农民和村集体的收入，致力于农村宅基地社会保障价值和经济利用价值的双重实现。

3.2 苏北地区宅基地退出制度

苏北地区则是重点实施新型农村集中居住社区模式建设，这一模式在一定程度上改变了宅基地混乱的局面[9]，但在农房改造过程中宅基地产权不明问题愈加明显，个别区县搬迁农户留村比例超过50%，甚至存在非农户进镇、村购房的问题。同时，宅基地退出政策不统一，不同县区之间、同一县区新旧政策缺乏合理衔接，宅基地管理侧重于制度改革和问题解决，主要在于整改农村宅基地混乱状态，改革不合理的宅基地管理制度。并且退出宅基地的再利用以复垦为主，用于发展农村产业的较少，缺乏必要的激励机制和具体补偿标准，现行宅基地收回制度基本失效[10]。

4 苏北农民宅基地退出机制的完善路径

4.1 制度借鉴

宅基地设立之初的宗旨就是使农户有房可住，有家可归。然而近些年宅基地滥用现象泛滥，无论是一户多宅还是宅基地闲置都与宅基地出现的初衷相违背[11]。调查比对发现，相较苏南，苏北地方政府对于宅基地管理起步晚，政策不够完善。苏南早已形成房屋依附于集体土地的“依附性产权格局”，而苏北大部分仍持有较为落后的“天然土地所有权”观念，这使得宅基地确权成了难题。最早一批自建房屋的群体将房屋传给下一代时，依其观念，宅基地使用权“当然”地随同房屋一起被继承，而后房屋再次被拆除扩建[12]。现如今，产权明晰工作任务艰巨，首先得抓观念。农户得逐步明晰自家土地和房屋是分离状态，房屋所有权依附于集体土地所有权，一旦集体将土地收回，房屋因其次级产权特点理应配合集体征地拆迁。苏南的宅基地自建房的次级产权制度对苏北有一定的借鉴意义，确立次级产权格局可以与宅基地家家户户的确权同时展开[13]。

其次，采用相对差异化的住房补偿标准为宅基地的退出保驾护航。苏南当地农户房屋整体较破，且建造时间相对一致，在此情况下，政府依旧请市场化的第三方评估机构对各家各户的房屋进行总体评估、差异化补偿，拒绝“一刀切”政策。反观苏北政府，在面对新旧程度完全不同的房屋给出的补偿价格往往相对统一，给予一平方米固定的补偿金额，这自然使得新建房屋的农户不满，长久以往，对宅基地退出持有抵触情绪，更不愿意配合政府工作。政府虽不可能完全满足农户所有要求，但差异性补偿可以使得补偿相对公平，最大程度地考虑民生问题，真心实意为老百姓办事，也更能得到百姓拥护。

4.2 退出路径

落实农村住房确权登记颁证，要明确宅基地产权主体，建立清晰的产权体系。组织完善房屋信息录入工作，进一步落实“一户一宅”制度[14]，拆旧建新，严格管理房屋面积，厘清房产产权边界。村集体应合理引导农户使用宅基地，使农户树立正确的宅基地使用观念，明晰房屋与土地分离的制度。

以“整体统一，个别差异”为原则，完善宅基地自愿有偿退出机制，针对不同经济水平和家庭特征的农户实施差异化退出模式。设立退出补偿款，并提供宅基地换安置房的补偿。补偿款设定县区额定区间，在政府主导下统一评估[15]，允许存在因房屋或土地差异而产生的合理价款浮动；安置房面积不低于原房屋面积，在宅基地合法有效面积内，根据当地收入水平按亩计算赔偿标准。农民一宅多户退出多余宅基地的，支付农民适当的补助，确保生活水平不降低，积极探索宅基地退出的货币补偿方式。

同时，要健全与之相配套的社会保障体系。在制定相关政策过程中充分考虑农户的不同特征，不仅要解决住房安置补偿问题，还要解决农民退出宅基地后的非农就业问题，以及高龄老人的养老服务问题。苏北地区应在原农房改造、集中居住基础上，优化集中居住模式，建立农村集中居住养老社区，增强社区养老职能，减少农户退出宅基地的后顾之忧。

政府、村集体应发挥主导作用，提高农村土地集约化利用程度，转变退出后的宅基地为集体经济建设用地。发展农村集体经济，盘活土地资源，增加农村居民收入种类，鼓励农户退出宅基地，参与集体项目分红，提高非农财产性收入，降低农户对宅基地的依附性，引导农户主动退出宅基地，积极参与非农经营[16]。

想解决苏北地区的宅基地退出问题，就要建立起能够激励农户退出宅基地的激励机制和补偿机制，从长远角度保障农户生活，形成农户主动退出宅基地的需求。