多主体土地供给的内涵及特征探析

瞿忠琼 魏咏馨

南京农业大学，江苏 南京 210095

长期以来，建设用地市场的城乡二元结构影响了土地资源的市场化配置效率，作为关键的非再生资源要素，土地配置效率与社会经济发展息息相关，同时也影响着城乡收入分配的基本格局[1]，基于此，推动建设用地市场改革是新时代的应有之义。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的审议通过为建设用地市场一体化改革奠定了政策基础[2]；2014年，《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》发布[3]，2015年，农村“三块地”改革正式进入试点阶段，标志着中国城乡土地市场进入了新的发展时期；2017年党的十九大召开，提出以实现全体人民住有所居为目标的多主体供给新制度[4]；2019年，集体经营性建设用地入市制度得以建立[5]，同年，新《土地管理法》审议通过，并于2020年1月开始实行，集体经营性建设用地入市改革有了法律保障。土地供给由单一主体向多主体转变，我国进入了土地多主体供给时代。土地供应主体多元化能够对土地市场产生激励作用，有助于推动企业手中低效、闲置土地入市，以弥补城市土地供应总量不足；另一方面，可以转变集体建设用地的利用方式与开发流向，从供给侧方面进行土地资源的结构调整与布局优化，提高要素利用效率[6]。土地多主体供给作为一项新兴的土地政策，尚处于发展初期，相关研究成果以探讨多主体供地意义[7]、渠道与产权处置模式[8]、多主体供给与住房制度关系等内容为主[9]；与此相关的集体经营性建设用地研究包括对集体经营性建设用地入市进展问题研究[10]，入市法律制度探究[11]，入市增值收益分配探讨[12]等。当前，多主体土地供应已有一定实践基础，总结实践经验、分析潜在问题对土地制度改革发展具有一定推动作用。本文立足于多主体供地内涵及形成诱因，梳理多主体供地的形式和目标，探析改革成效与问题，以期为多主体供地发展提供参考依据。

一、多主体供地的内涵及形成诱因

所谓多主体供地，即供给主体不是单一的，而是多元化主体。一直以来，我国土地一级市场由政府主导，土地若要入市交易必须由政府收回或征收为国有后才能出让，这种供地制度限制了土地要素流动，降低了建设用地利用率，阻碍土地资产功能的充分发挥。土地多主体供给即是指打破当前土地一级市场为政府所主导的局面，鼓励企业、集体等土地权利主体在市场机制下参与到土地供给过程中，改变传统的“政府征地—收归国有—土地出让”的单一供地模式[8]。当前改革土地多主体供给的参与主体是以地方政府为主导，企业、村镇集体经济组织以及工、商业原土地权利人协同参与。多主体供地概念的提出，为土地市场发育注入了活力，供给主体向多元化发展使得有限的土地资源能够实现最优化的配置，释放出更多土地要素红利。

“多主体土地供给”政策的提出是在建设用地供给与需求不匹配、城乡建设用地效率落差大等现实矛盾下形成的一种诱致性制度变迁，从理论上来说，其形成诱因是土地价格的“剪刀差”。土地价格是其价值的货币体现，是资本化的地租，影响建设用地价格的因素主要是区位，以城郊土地为例，区位靠近的两块建设用地，如果权属是全民所有的城镇建设用地就可以进入土地一级市场、二级市场，其价格由市场购买力体现，而权属是村集体的集体经营性建设用地在多主体供地政策实施前就无法直接进入土地市场。从公共选择理论来看，一切社会选择的起因是个人有目的的选择和行动。公共选择的基本行为假定是，人是关心个人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者。由于同样区位土地价格的不等价交换造成了巨大的“剪刀差”效应，有需求就会有市场，自20世纪90年代起，郊区集体土地交易的隐形市场一直存在，其土地供给主体是农村集体经济组织，供给方式是有偿出让、租赁、合资或持股等方式。在隐形土地市场中，由于权属、权益无法保证，易滋生权属争议、市场风险、金融风险、社会风险等问题[13]，解决这些问题均需合理的政策和制度安排，因此出现了制度变迁的需求。从2005年开始的城乡建设用地增减挂钩、2008年开始重庆地票交易制度、2009年广东低效建设用地的“三旧改造”都是供地主体多元化的尝试，2013至2019年间提出“建立城乡统一的建设用地市场”“集体经营性建设用地入市”等政策可谓正式拉开多主体供地机制构建的序幕。在多主体供地制度逐步形成的过程中，农户、集体经济组织的个体决策支配了制度安排的创新和进程，形成了在制度变迁需求和供给共同作用下的诱致性制度变迁。

二、基于不同功能或效用的多主体供地解读

结合当前多主体供给土地的市场发展“新态势”，基于不同功能或效用，本文从其发展目标剖析多主体供地的表现形式，如图1所示。

图1 基于不同功能或效用的多主体供地分析

（一）以实现“住有所居”为发展目标的住宅用地多主体供给

2018年，我国住宅用地市场发生了巨大变化，长期以来地方政府作为住宅用地唯一供给者的情况被改变，凡是合乎规划、权属明晰的非房地产企业用地，土地权利人均可将其转用作住宅用地，同时，在农村集体经营性建设用地上将进一步推进建设租赁住房的试点工作[8]。住房用地供给将使得非房地产企业原土地权利人和农村集体经济组织成为住宅用地新的供应主体，这意味着，一直以来土地若入市交易必须被收归为国有的局面被打破。以土地利用规划和年度计划为前提，非房地产企业原土地权利人在补缴土地出让金后，可自行开发、或出让给其他开发商、或采取入股等方式在其土地上进行商品住房或租赁住房建设[14]；农村建设用地可以不用转为国有土地，由农村集体经济组织自行在集体土地上建造租赁住房，成为住房供应方。

（二）以增加经营性土地供给为主要发展目标的集体经营性建设用地入市

集体经营性建设用地入市是指农民集体经济组织所有的乡镇企业用地、商业服务业用地等经营性集体土地可以不经过国家征收，直接进入市场进行交易。这一改革改变了以往企业或个人等进行非农业建设活动需要使用国有土地或集体土地应该先被征收为国有的规定，集体土地所有权人可以采取出让、出租等流转方式，将符合规划的集体经营性建设用地让渡给单位或者个人使用。这一举措，丰富了工、商业用地供给主体，转变了地方政府主导供给建设用地现状，拓宽了集体土地入市的渠道，激发了集体土地活力，增加了农民集体的土地收益。

（三）以“三权分置”为发展目标的存量集体土地供给

农村宅基地“三权分置”改革包括宅基地集体所有权落实、宅基地农户资格权保障、宅基地使用权放活三大部分内容。其中，宅基地使用权放活是促进闲置宅基地合理有效退出的政策基础，农户可自愿有偿地腾退宅基地，集体经济组织作为所有权人将宅基地依法收回[15]。通过整合利用宅基地改革、村庄整治等盘活下来的建设用地，建设乡村新业态产业，或农民集体作为供给方，将整治节约的宅基地等建设用地作为存量集体建设用地进入市场进行交易，以实现宅基地的整体效用和土地收益。

（四）以提高土地利用效率为发展目标的城镇低效用地再开发

以广东省“三旧改造”为开端的城镇低效用地再开发实践，其落实供给侧改革的核心做法是将原来由地方政府供地的单一渠道拓展为其与企业、集体多个主体并存的供地新途径，从而提升存量建设用地市场化配置效率，这也是多主体供地的一种尝试。旧村庄、老城区、低效工业用地等地块经过“三旧改造”，在土地集约节约利用水平、土地利用性质和容积率等方面均发生较大变化[16]，有效地推动了城市更新，有助于土地供应与土地市场管理。

三、新发展阶段下土地市场多主体供给的市场体系及实证观照

多主体供给制度是构成其制度的各个项目相互依存或相互影响的综合体，如多主体供地的政策和法规、多主体供地的方式和手段，多主体供地的市场体系、多主体供地的计划、模式和流程等要素，其中，多主体供地的市场体系由若干相互联系的子市场构成，以下着重分析新发展阶段下土地市场多主体供给的市场体系。当前我国已经基本形成了由“7个市场”组成的土地市场体系，即“6个土地实体市场”，包括国有土地一级市场、二级市场、土地征收市场、农用地流转市场等4个正式的市场和集体经营性建设用地入市、农村宅基地流转2个试点市场，“1个土地指标市场”，包括城乡用地增减挂钩、指标置换等内容，见图2。

图2 当前我国“7个市场”组成的土地市场体系及相互关系

土地一级市场是土地使用权首次让渡交易的场所，其供地主体是作为所有者代表的政府部门，供地方式是通过划拨或出让的方式将土地使用权交给土地使用者，并征收土地出让金，土地权利关系发生在所有者和使用者之间。土地二级市场，即土地转让市场，供地主体是国有土地使用权人，使用者在符合规划和用途管制、满足土地一级市场出让合同的前提下，可将土地转让给其他使用者，权利关系发生在使用者之间，是使用权的再转让，交易方式包括转让、抵押、租赁以及联营等形式。土地征收市场是长期以来农村土地用作非农建设的唯一渠道，当前我国进行的多主体供地制度改革就是打破集体土地只能被征收为国有才能入市交易的局面。农地流转市场是指土地承包经营权流转市场，属农用地管理范畴。宅基地流转市场包括两大内容，一是法律所允许的在农民集体内部进行的宅基地交易，二是现行“三权分置”改革背景下宅基地使用权的流转。农民集体内部的流转是此前已有的规定，而宅基地使用权放活是新时代我国进行土地供给侧结构性改革的重点内容之一。宅基地使用权放活的具体含义是指农民自愿退出宅基地，集体经济组织将其收回，通过土地整治等方式将原有宅基地整治为建设用地资源，在此基础上进行相关开发建设，不仅能够盘活闲置的宅基地资源，而且有助于增加农村集体收入，用于乡村振兴建设等。

集体经营性建设用地市场是指农村用于生产经营的各类建设用地可以按照与国有土地“同价、同权、同责”的标准进入土地一级市场进行交易，供地主体大致可分为乡镇政府、集体经济组织、第三方代理人3类主体，供地方式包括出让、租赁、入股等方式。土地指标市场，是指城乡土地置换市场，主要是在市县政府主导下将农村土地置换为城市土地的做法，具体包括城乡建设用地增减挂钩、宅基地换房、地票交易、折抵指标有偿调剂等，供地主体主要是农民集体经济组织及个体农户。7个市场之间并非完全流通，但土地通过不同市场之间的转换达到了流转的目的。如农村宅基地复垦成耕地后，变成建设用地指标进入土地指标市场，而农用地通过土地征收市场可转为全民所有的建设用地，再从国有土地一级市场中被转让出去，由集体经营性建设用地入市可在二级市场流转可见，多主体供地的改革将进一步增强土地的流通性，更好地从土地供给侧方面进行土地资源的结构调整与布局优化，提高土地资源要素的利用效率。

2016年9月，国土资源部部署统筹协调推进农村土地制度改革，江苏省常州市武进区承担起统筹协调推进农村“三块地”改革试点的工作任务[17]，自然资源部2019的统计数据显示，全国第一批33个集体经营性建设用地入市改革试点地区共完成集体经营性建设用地入市11 180宗，其中，武进区完成9 831宗，占全国的87.9%。武进区还完整建立了“一主干、八配套”制度体系。从其显性价值来看，2017年，武进区集体经营性建设用地入市面积1 479亩，入市增值收益3亿元，地方政府征收土地收益调节金0.43亿元。2018年，武进区集体经营性建设用地入市面积5 780公顷，入市金额达87.5亿元，其中，出让入市1 165宗，作价出资入市4宗，租赁入市8 867宗，土地增值收益总计36亿元，全区村均集体经营性收入增长8.9%，全区收缴集体土地入市收益调节金178.48亿元。截至2019年9月，武进区一级土地市场累计集体经营性建设用地入市10 032宗，有偿使用合同签订率达到98%，其中，协议出让1 145宗，招拍挂出让109宗，协议租赁8 768宗，招拍挂租赁3宗，作价出资入股7宗；二级土地市场累计交易集体经营性建设用地共618宗，其中，转让交易108宗，抵押交易510宗①数据来源：根据江苏土地市场网（http://www.landjs.com/jtjsyd/.）提供数据整理而得。。从以上数据可见，武进区多主体供给市场极为活跃，土地价值已逐步显性化，新改革在沿着个人理性与社会理性相一致的道路加速前进。

四、当前多主体供地改革的特征与问题探析

（一）非房地产企业住宅用地的协同供给

2018年我国对住房用地制度进行了重大改革，提出了在符合规划、保证权属不变的前提下，非房地产企业可以将自己拥有使用权的土地用作住宅用地，同时会议还制定了进一步深化落实在集体土地上建造租赁住房试点的改革思路[8]。这意味着非房地产企业原土地权利人、农村集体经济组织作为新的供地主体进入到土地市场中，形成了多元主体协同供应的供地新模式。集体建设用地上建造租赁住房也是落实“多主体供应、多渠道保障、租购并举”住房制度的改革方式之一。经过调整的土地新政策激活了非房地产开发企业手中的存量土地，创新了存量土地资源开发利用途径，增加了土地供应量，有助于缓解开发商间激烈的土地出让竞争，在一定程度上调控用地成本，起到间接平抑房价的作用。此外，集体经营性建设用地直接进入市场交易，根据其经营性用途可用于商旅娱乐用地、工矿仓储用地的开发建设，也增加了土地供应类型，缓解了城郊融合区域二产三产用地的建设需求。但是非房地产企业住宅用地的协同供给，也会带来房地产过度开发风险、地方政府土地财政收入减少以及年度土地供给计划无法掌控等问题[18]。当前有关非房地产企业供给住宅用地的实际案例以及相关研究很少，相关举措还在改革探索阶段，未来发展过程中防控改革带来的风险尤为重要。

（二）集体经营性建设用地与国有建设用地同权同价

新《土地管理法》自2020年1月1日起施行，此次土地管理法的修改，破除了集体经营性建设用地入市的法律障碍，为进一步深化农村土地制度改革、建立城乡统一的建设用地市场保驾护航。自2015年开始实行“集体经营性建设用地入市”改革试点以来，各试点地区取得很大成效、积累了较多的改革经验，如各地区根据自身发展条件探索就地入市、调整入市等多种入市模式；基于“同地同价，同权同责”的改革准则，让农村集体建设用地拥有了和国有建设用地同等的权能，把农村集体经营性建设用地纳入到国有建设用地市场公开交易，建立统一的市场交易平台；在入市收益方面制定不同的土地增值收益调节金管理办法。当前，集体经营性建设用地入市改革已由试点走向全国范围内的正式合法化，虽然《土地管理法》作了相关修订，在法律层面的障碍被破除，但实际改革过程中仍有很多问题，如地方政府对农村土地制度改革重要性紧迫性认识不足、推进农村土地制度改革的合力尚未形成、与《土地管理法》相衔接的地方性法规、规章的修改和完善尚未完成、土地增值收益分配规则不明确统一、农民权益难以保障等问题[19]。此外，集体建设用地的权利结构不完整、产权权能不一致、产权安全难保障等因素也导致集体土地与国有土地难以实现同价。正如有关研究揭示的，试点集体经营性建设用地在权能实现上仍存在入市范围、抵押条件不够明晰，且与国有建设用地相比存在一定差异的问题[20]。

（三）宅基地“三权分制”“城乡建设用地增减挂钩”助推多主体供给

2020年，中共中央、国务院发布了《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》，提出要进一步深化落实城乡建设用地增减挂钩，推动全面脱贫攻坚任务完成[21]。借助城乡建设用地增减挂钩政策的推行，农村宅基地“三权分置”改革成为多主体供地的重要内容之一。农村宅基地具有可复垦性，可通过土地整治的方式，运用相关技术手段，将退出的宅基地转变为农用地或耕地，从而增加农村耕地面积，形成了可置换的建设用地指标。因此，退出宅基地复垦可在保证农村耕地面积不减少的情况下，突破城市建设用地指标短缺的瓶颈，增加土地供给量。该模式中的供地主体是农村集体经济组织，退出的宅基地是供给客体，这也是除集体经营性建设用地入市外，一种新的农村用地类型进入市场。此前，农村宅基地流转市场是非法存在的隐形市场，通过宅基地制度改革，隐形市场得以合法化，但合法化是在符合规划的前提下进行改革的，在具体实践过程中一些由制度变迁产生的负面影响逐步凸显。一是在增减挂钩具体实施过程中盲目扩大复垦范围，虽然建设用地面积增加，但是复垦后土地质量不高或碎片化较严重，无法作为耕地规模资源有效利用；二是农民自愿有偿退出积极性不高，意愿不统一，退出后的宅基地分布零散，难以形成集中连片的耕地资源，因而也无法形成建设用地指标入市交易；三是城市周边农村宅基地退出后能够得到有效利用，而多数农村地区由于区位条件原因，难以获得有效资金支持，无法进行置换，这对以宅基地改革为方向的土地多主体供给产生掣肘。

（四）城镇低效用地再开发的存量建设用地多方供给

在土地供给侧结构性改革过程中，推动存量、低效、闲置土地再开发再利用也是土地多主体供给的模式之一。改革之前，土地市场退出机制不完善、土地资源的统筹管控力度不够等原因，使得市场上大量低效用地无法再开发利用，但这些土地资源一经盘活，就会丰富土地市场供给，在一定程度上缓解建设用地的紧张需求。广东省“三旧改造”的成效印证了城镇低效用地再开发制度的优越性；江苏省近年来在低效用地再开发方面也取得了丰硕成果，如昆山积极探索国有企业参与土地一级、二级市场，推动建设用地二次开发利用、提高政府调配土地资源的灵活性；武进聚焦于存量土地资源，为土地市场提供了大量建设用地，实现了土地资源要素配置效率和产出效益的大幅度提高[22]。在低效用地供给中，供地主体包括地方政府和企业原土地权利人。供给方式有两种：一是原土地权利人由于开发成本等原因无法进行低效用地再开发利用，而由政府收回收购，重新进行土地出让；二是原土地权利人通过转让或租赁的方式将全部或部分土地使用权让渡给第三方，由第三方进行开发利用。实行低效用地再开发能够推动诸如“僵尸企业”、落后产能用地企业进行腾退土地再开发，可以采用兼并重组等方式将盘活的低效闲置土地再应用于发展新产业、新业态。低效用地再开发虽然改革成效显著，但仍存在一些需要防范的问题，如腾退的企业用地用于房地产开发，增加了市场上的供给量，可能会超过供应的“警戒线”影响房地产价格。此外，再开发地块涉及的土地权属复杂、利益主体众多，收益分配不易达成一致也是再开发进程的重要制约因素。

五、政策建议

在城乡土地市场一体化建设的背景下，以多主体供地为着力点进行多项改革和试点，新政策中的“多”字，表明我国将在政府这一供地主体外发展更多类型的土地供应主体。相关实践证明，农村集体经济组织、非房地产企业等国有土地使用权的权利人等已成为土地市场的新兴供应主体，在满足规划的前提下，各供地主体可以依据土地市场需求提供用地资源。针对实践探索过程中存在的问题提出以下建议措施，以期推动多主体供地实践的发展和完善。

（一）多主体协同，统筹年度土地供给计划，保障房地产市场平稳运行

多主体协同，意味着地方政府、区域市场、参与主体等多元治理主体协同治理，非房地产企业原有土地权利人以及集体经济组织等作为新的供给者进入房地产市场，主体增多，最大的风险是土地年度供给计划不完全由政府掌控，而农村集体经济组织、非房地产企业会更倾向于短期效益和经济利益，尤其是当前房地产去库存的压力依然存在，因此，格外需要多主体协同，地方政府仍然要发挥好宏观调控职能，将居住用地每年度供应计划与具体实施地块联系起来，及时掌握区域土地市场的需求和供给，监测多主体供地市场的具体动态和变化，建立与参与主体协作沟通的渠道，运用行政手段统筹管理土地市场供给，防范土地供给量变化对房地产市场造成冲击，保障房地产市场的平稳运行。

（二）多要素联动，完善要素市场化配置，健全土地要素市场运行机制

多主体供地改革，即为提高土地所有者或使用者积极性，激发土地要素的生产潜力，提高土地资源配置效率。在市场机制下各种生产要素可以自由流动和相互替代，生产者可以根据要素之间的相对价格选择不同要素投入组合以实现利润最大化，达到要素配置的最佳效益。针对当前多主体供给市场，需要建立要素价格形成机制、健全要素市场运行规则、明晰土地出让收益分配制度，推动要素配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。如常州武进区规定调节金征收主体为武进区人民政府，按照区20%、镇80%比例分成，其中镇级部分又按照镇40%和村60%比例分成（贫困村分成比例达70%～100%），严格要求上级留存部分必须定向用于支持集体基础设施建设和公共服务发展，明晰土地收益分配制度有助于强化集体经济组织自我建设能力，激发要素配置效率，推进乡村振兴建设。

（三）多政策推动，构建多主体供地的长效机制，持续促进城乡融合发展

当前多主体供地改革动因源自于民间的原始变革需求，但当制度变迁主体当前收益基本满足之后，往往缺乏持续变迁的动力，使得制度改革只能在初期红红火火，而中期后期进展缓慢或冷冷清清。从各地试点来看，当前集体经营性建设用地入市多为解决一些历史遗留问题，如工业占用、或为发展较好的企业新增建设用地以扩大经营规模，当这些土地历史遗留问题都解决后，是否还会有持续的供给动力促进多主体供地改革进程尚难以预测，因此，要加快完善多主体供地的政策法规，优化现有政策体系，重点关注和研究供地方的供地弹性以及市场需求潜力，从供需两端发力，构建多主体供地的长效机制，从而长期地、持续地促进城乡融合发展。随着改革进程的加快，政府用于市场调节的政策和方法越来越丰富，尤其是在土地市场调节方面，土地利用与人们生活、社会经济发展关系都非常密切，加之土地资源的有限性，市场供给已由注重增量向挖掘存量转变。因此，实行多元主体协同供地的新模式成为拓宽供地渠道、维护土地系统良好运行的必由之路。