职业病诊断的“地域管辖”无层级限制

文/管铁流

《职业病防治法》第四十四条规定:“劳动者可以在用人单位所在地、本人户籍所在地或者经常居住地依法承担职业病诊断的医疗卫生机构进行职业病诊断。”笔者认为，户籍所在地，是包括省级地域还是严格限定到地级市、县，法律对此并未再行细化，相关规定更未要求劳动者必须由下到上逐级确定可以诊断的医疗机构。

基本案情

祝某等4名广西籍（广西壮族自治区梧州市岑溪市）农民工，在广东中迅新型材料有限公司（以下简称“中迅公司”）打工后怀疑自己患上尘肺病，于是向广西工人医院提出职业病诊断申请，该医院予以受理并做了相关诊断。中迅公司认为广西工人医院并不在相关法律法规规定的“用人单位所在地、本人户籍地或者经常居住地”等地域范围内，于是2019年4月向广西南宁市卫生健康委员会（以下简称“南宁市卫健委”）投诉，要求查处。南宁市卫健委调查后认为，广西工人医院有资质对该4名广西籍工人进行职业病诊断。

中迅公司不服，提起行政诉讼，南宁铁路运输法院一审认为，祝某等4人应选择向梧州市或广东江门市的职业病诊断机构申请职业病诊断，广西工人医院不应当受理祝某等4人的职业病诊断申请。于是一审判决撤销南宁市卫健委作出的调查处理文书，南宁市卫健委则上诉至南宁铁路运输中级法院。

律师说法

律师认为，此案中迅公司诉求不应被支持。理由有二：

一是职业病诊断虽有“地域管辖”（“地域管辖”的概念并不准确，为表述方便暂且借用）的要求，但并无具体层级限制。《职业病防治法》第四十四条规定：“劳动者可以在用人单位所在地、本人户籍所在地或者经常居住地依法承担职业病诊断的医疗卫生机构进行职业病诊断。”而《职业病诊断与鉴定管理办法》第十九条也作出了基本一致的规定：“劳动者可以选择用人单位所在地、本人户籍所在地或者经常居住地的职业病诊断机构进行职业病诊断。”所谓户籍所在地，是包括省级地域还是严格限定到地级市、县，法律对此并未再行细化，相关规定更未要求劳动者必须由下到上逐级确定可以诊断的医疗机构，并不是说必须先向梧州市当地医疗机构申请职业病诊断而不能直接向广西壮族自治区域内其他医疗机构申请诊断。

二是职业病诊断作为技术性行为，法律规范的主要是技术资质，而并不存在行政层级的设定。从《职业病防治法》第四十三条规定来看，职业病诊断的资质是完全开放的，这一点，熟悉《职业病防治法》历史沿革的人都知道，职业病诊断资质恰恰是经历了由严格许可到逐渐放宽的过程，而这种管理的变革，与国家放宽行政管制的大趋势是完全一致的。作为一种技术性的诊断行为，法律并未特别要求职业病诊断严格遵循地域层级管辖原则，而是在设定统一的资质标准之后，面向全体医疗机构完全放开。

与之形成鲜明对比的，是职业病鉴定则受到了严格限定，即只能是诊断机构所在地的市区的市级职业病诊断鉴定委员会。以本案祝某等4人为例，可以在梧州市申请职业病诊断，也可以在南宁市申请职业病诊断，一旦选定了梧州市或者南宁市的诊断机构，对其诊断结论不服申请职业病鉴定的，就只能向梧州市或者南宁市的职业病诊断鉴定委员会申请。因为职业病鉴定已不再是简单的技术判断，而涉及更严格的技术复核、法律判断以及对诊断机构和诊断行为的整体监督。从这个意义上说，职业病鉴定具有了更多技术之外的成分。

因此，本案南宁市卫健委的调查处理，至少在有关广西工人医院的职业病诊断资质问题上，是完全站得住脚的。尤其是，南宁市卫健委还特别强调了梧州市当地的职业病诊断机构在诊断条件、能力等方面均欠缺，严重缺乏职业性尘肺病的诊断经验，这就更加足以排除祝某等4人在梧州市当地申请职业性尘肺病诊断的可能，从而确立广西工人医院在案涉职业病诊断中的合法性乃至现实合理性。

但从中迅公司的角度，努力避免职业性尘肺病的出现是再自然不过的。但问题在于，努力的方向是放在极力否定依法确诊的职业病结论，还是放在职业病预防工作上，值得企业家们好好思量。

法院裁判

二审判决公开的裁判文书中，完整记载了当事双方的意见、主张，中迅公司力陈职业病诊断应实行“地域管辖”+“层级管辖”，广西工人医院不能“越级”受理本应由梧州市当地医疗机构受理的职业病诊断申请。最终，南宁铁路运输中级法院驳回中迅公司诉求，维持南宁市卫健委关于广西工人医院有权对祝某等4位梧州籍劳动者进行职业病诊断的处理意见。维持了职业病诊断“地域管辖”不受地域行政层级局限这一基本立场。

遗憾的是，南宁市卫健委以及二审法院均未就职业病诊断不实行“层级管辖”这个关键问题展开直接论证，更未能通过司法裁判文书来具体呈现、明确确立这样一个对职业病诊断来说非常重要的法律制度。

南宁市卫健委只是继续强调广西工人医院的职业病诊断资质，所提及的属地管理则只是站在卫生行政部门对相关医疗机构监管的角度，而完全看不出对比广西工人医院与梧州市工人医院二者及背后的规定与法理。毕竟，职业病诊断资质在法律法规层面从来就没有层级之说，而二审法院也只是重复了行政机关的抗辩思路，从纯粹形式审查与监管逻辑的角度给予支持。

严格来说，该案理应让广西工人医院作为第三人参与诉讼，由职业病诊断机构直接发声，或许更能传达职业病诊断受理问题的当事方心声。