以法为盾保安澜——《条例》为浙江防汛防台提供法制保障

文/孙涛 开声祥 王小婷

《浙江省防汛防台抗旱条例》（以下简称《条例》）[浙江省第十三届人民代表大会常务委员会公告（第50号）]于2021年5月经浙江省十三届人大常委会第二十九次会议修订通过，7月1日起正式施行。标志着浙江防汛防台抗旱法治建设迈入了新阶段，将更加依法科学防御和减轻洪涝、台风、干旱等自然灾害，有力保障人民群众生命财产安全。

“麻烦大家排一下队，出示一下‘安全码’，让我们的工作人员扫一扫！”7月28日，台风“烟花”来临前，社区工作人员在舟山小学体育馆避灾安置点，逐一扫取被转移人员的手机小程序或纸质打印版“浙江安全码”。各级防汛防台指挥中心、相关部门、防汛责任人通过“安全码”系统或“掌上应急”应用，可以实时查看本区域内人员转移动态情况，实行精准管控。

这是《条例》出台实施以来，基层首次较大规模使用“安全码”应对台风的成功实践缩影。《条例》于今年5月经浙江省十三届人大常委会第二十九次会议修订通过，7月1日起正式施行。时隔14年的全面修订完善，标志着浙江省防汛防台抗旱法治建设迈入了新阶段，将更加依法科学防御和减轻洪涝、台风、干旱等自然灾害，有力保障人民群众生命财产安全。

临安民兵队员向当地群众宣传“浙江安全码”使用办法

破除困境 亟需立法构筑新格局

由于特殊的地理位置和气候条件，浙江洪涝、台风和干旱等自然灾害长期频发。1949年至2020年72年间，浙江全省发生较严重的洪涝灾害110次，平均每年约1.5次。影响浙江省的台风有263个，平均每年3.6个，其中在浙江省登陆的有47个。

台风和梅雨是造成浙江洪涝灾害的主要因素。2019年，浙江经受了超强台风“利奇马”正面袭击；2020年梅汛期间，新安江水库创历史最高水位，建库以来第一次九孔全开泄洪；2021年7号台风“烟花”两次登陆浙江省，且滞留时间长，加上“风、雨、潮”三碰头，引发了多地内涝和地质灾害。

浙江省水系发达，河流源短流急，遇梅雨、台风强降雨时极易引发流域性洪水，同时由于浙江降水时空分布极不均匀，丰枯差别很大，加上伏季高温时间长，先涝后旱和旱涝急转现象时有发生，对人民群众生产生活造成了严重影响，新的历史发展阶段对浙江防汛防台抗旱水平、应急处置能力提出了更高、更新的要求。

原《浙江省防汛防台抗旱条例》自2007年施行以来，弥补了国家层面缺乏针对台风方面专门立法的问题。但是，随着时间的推移，防汛防台抗旱产生了新情况、新问题，特别是机构改革后，权责不够明晰、体系不够顺畅等问题凸显，亟待通过修订《条例》加以解决。

为贯彻落实习近平总书记对防汛防台抗旱工作的一系列重要指示批示，全面构建“大安全、大应急、大减灾”体系，层层压实各方责任，全面规范和进一步加强防汛防台工作提供法制保障，修订《浙江省防汛防台抗旱条例》势在必行。

厘清职责 优化完善体系建设

以《条例》为牵引，努力构建组织健全完善、责任全面落实、风险精密智控、救援高效有序、灾后恢复迅速、运行保障有力的防汛防台抗旱应急体系。

强领导 明职责

修订后的《条例》构建了职责更为科学清晰、责任更加严密的体制机制，推动构建“统筹高效、指挥顺畅、联动响应、协同发力”的防汛防台抗旱工作格局，强化政府的领导和主体作用，由行政首长担任防汛防台抗旱指挥部指挥长，统一指挥，分级分部门负责，属地管理为主。既强调防指的统筹协调指导，县级以上人民政府设立由主要负责人担任指挥长的防汛防台抗旱指挥机构，其办事机构设在同级应急管理部门，并对指挥机构的职责作了列举式规定；厘清和发挥多部门的联动配合，水行政、自然资源、住房城乡建设、农业农村和气象等其他负有防汛防台抗旱职责的部门和单位，按照各自职责和防汛防台抗旱应急预案要求，做好相关防汛防台抗旱工作。

台风“烟花”过境期间，浙江省部分地区出现大暴雨，遭遇局地强降雨引发的小流域山洪、山体滑坡、城乡积涝等次生灾害风险极高。浙江省委、省政府高度重视防御工作，密集作出部署要求。浙江省防汛防台抗旱指挥部办公室连日组织会商防御工作。气象部门第一时间发布红色预警信息；水利、自然资源等部门滚动发布小流域山洪、地质灾害“五色图”，突出抓好短临预报预警。《条例》明确的管理体制在应对台风实战中得到了迅速应用。

夯基础 提能力

防汛防台抗旱工作，重点在基层。《条例》进一步优化乡镇、街道、村居防汛防台抗旱工作职责，明确乡镇、街道主要负责人担任防汛防台抗旱指挥部指挥长，确保基层尤其是责任人明责、知责、履责；进一步加强基层防汛防台体系建设，有力提升基层防灾减灾能力。

清晰避灾安置场所设立和管理责任，这次防御台风“烟花”期间，浙江启用避灾安置场所1万4 188个，累计安置群众47万6 827人，每个安置点都有专人守护，安排看奥运、观影片等，让群众安身又安心。

建机制 抓统筹

2020年，浙江省防汛防台抗旱指挥部以落实台风洪涝灾害科学防控能力提升专题调研报告为牵引，推动落实68项重点任务，形成防汛防台识别一张图、研判一张单、管控一张表、指挥一平台、应急一指南、案例一个库的“六个一”工作体系。《条例》将“六个一”工作体系归纳转化为法律条文，将浙江省打赢“利奇马”取得的宝贵经验形成工作机制，加快补齐基础设施短板，提升基层应对不确定灾害的能力。今年的台风应急响应期间，浙江省防汛防台抗旱指挥部每日视频调度、点对点精准指导、加强统筹指挥，把灾害损失降到了最低。

台风“烟花”影响期间，村民提前被转移至避灾安置点

浙江省自然灾害风险防控与应急救援平台

求实创新 彰显立法力度与温度

数字化 智能化

为落实浙江省委全面推进数字化改革的战略部署，按照整体智治要求，《条例》就推进防汛防台抗旱领域数字化治理水平作出总体规定，建立健全全省统一的防汛防台抗旱数字化平台，推动自然灾害风险防控体系和能力的智能化、现代化。为强化防御台风多跨场景应用，打造具备实战实用能力的数字化平台奠定基础。“烟花”期间，充分运用“安全码”人员转移机制，确保应转尽转、安全转移，最大限度减少人员伤亡和财产损失。浙江全省各地共安全转移风险区域人员117.41万人，扩面转移人员85.67万。

定举措 可操作

《条例》通过完善应急处突机制，注重多灾种全链条全过程覆盖。对洪涝、台风、干旱等包括台风引发海上风浪、风暴潮和强降雨引发泥石流、滑坡、塌方等自然灾害风险预防、研判、提示、预警、指挥、处置、灾后恢复全过程防御要求相应作了规定。如创新向基层发送风险提示单；针对小流域山洪、地质灾害等浙江省极易发生风险的区域实行定点定向预警等。通过细化规定，提升可操作性，更加有力提升抢险救援能效，多地成功防范地质灾害引发的次生灾害，城市内涝未造成较大人员伤亡。

抓重点 降损失

针对浙江台风频发特点，《条例》将防台风作为重要内容，对风险识别、监测预报、渔船回港避风、危险区域人员提前转移、陆上水上交通管制和“五停”（停止户外集体活动、停课、停工、停业、停运），以及应急物资储备调拨、抢险救援救灾和灾后恢复均着重作了规定，最大程度减少台风给人民群众造成的生命和财产损失。

据统计，台风“烟花”影响浙江省期间，各级各部门立足最不利情况，提前核实摸清应急物资储备缺口情况，通过紧急采购、协议租赁、申请调拨等方式提前备足应急物资，浙江省本级累计前置各类物资总计19.76万件，紧急调拨20.57万件各类物资装备，驰援宁波、湖州、嘉兴、绍兴和舟山等地，4小时内全部送达。

《条例》修订总结固定浙江省防汛防台“六个一”工作体系成功实践经验和做法，适应机构改革后职能调整新情况，进一步解决防汛防台抗旱工作领域突出问题，坚守“生命至上”理念，有力推动浙江省防汛防台抗旱工作法治化、规范化、长效化水平，对于依法预防和减轻浙江省自然灾害，助力建设共同富裕示范区，营造良好法治环境具有重要现实意义。