联合党委：促进跨域问题合作治理的党建路径

王勇

立足制度禀赋，应对当前国家治理层出不穷的跨域问题，诸如跨行政边界、跨公私部门引发的各种矛盾与冲突，发挥党建引领作用至关重要。近年来，一些地方和行业出现了具有协调型组织运行特点、体现区域化党建的联合党委，为党建引领跨域问题合作治理提供了可行的路径，值得从学理层面认真加以研究和总结。

一、跨域问题合作治理呼唤党建有效引领与协调

中国共产党领导是中国之治的核心优势。这既源于中国共产党不仅是执政党更是使命党，始终坚持以人民为中心的发展思想;也源于中国共产党百年征程中逐渐形成的延伸至各方的发达的组织体系，构建了广覆盖、多层级的党建载体，利于聚拢多元主体，集中力量办大事。

党章规定，各基层单位，凡是有正式党员三人以上，都应当成立党的基层组织。因此，现实中党组织往往对应设立于城乡各类行政、企事业和社会组织之中，所开展的党内事务主要体现组织内属性，立足点是实现党对各类组织及其成员的政治整合与动员，以及通过党建引领，分而治之解决各类组织自身所面临的非外溢性问题，在此意义上的党组织，可以理解为常规型党组织。

然而，伴随经济市场化、横向一体化步伐加快，各种组织所遭遇的跨域化、无界化问题日益凸显。例如跨界环境污染与疫情传播、基础设施的交界断头与质量落差、产业和产品无序竞争等，在一个有着确定边界的正式组织范围内，这些问题不仅无法凭一己之力自行消化，甚至各类组织本身也可能是始作俑者。某些跨域问题恰恰是由各类组织看似理性选择的行为所导致的，也就是说各类组织在社会主义大家庭中的根本利益是一致的，但不可避免都有着自身特殊的组织利益，而跨域问题具有明显的外溢特征，这就使得组织间容易出现“搭便车”心理，以致于彼此观望，却很难有人以及有能力牵头推动问题的解决，最终造成跨域问题不断从组织缝隙或交叉地带生长、蔓延。

面对层出不穷的跨域问题，体认中国之治制度现实与优势，走出组织间跨域问题合作治理困局，坚持党的领导、发挥党建的统合与桥梁作用就显得尤为重要。事实上，各类组织存在利益分界，党却是作为一个整体而存在的，其没有也不应有任何下属机构私利可言，这一情况为党建超然介入跨域问题、促进组织间合作治理提供了根本条件。再加上中国共产党强大的组织动员、利益整合、政治引领和关系协调的功能，利于确保不同组织间沟通协调与同向发力。

虽然如此，现实中设立于各类组织之中的常规型党组织，由于其内部导向型工作特点，也同样可能对推动跨域问题合作治理束手无策，甚至有些党的分支机构或成员有时也不免受所处组织利益的影响，放任甚至助长跨域问题的衍生与发展。这一情况，也一直为党的各级纪律检查部门所密切关注并予以纠处。有鉴于此，为充分释放党建对于跨域问题合作治理的引领功能，需要党组织在设立与运作上实现某种形式的创新，以利于更好地调处跨域问题。

二、联合党委：党建赋能聚力协调跨域问题合作治理

近年来，北京、内蒙古、山东、浙江等省份、自治区陆续出现的联合党委，为党建赋能跨域问题合作治理提供了新的思路。联合党委运行具有三个基本特点。

1.以推动跨域问题的合作治理为本业。常规型党组织着重处理组织内事务，尽管有些事务也头绪颇多，但由于较少或仅仅间接牵涉其他外部主体，整体工作流程相对而言并不复杂。而联合党委在职能行使上，却要面对和求解跨域问题。这些问题具有强烈、鲜明的组织间属性，需要在多个组织之间进行苦口婆心、艰苦卓绝的协调工作。以浙江省永嘉县楠溪源头田园综合体联合党委为例，其设立缘于永嘉县委、县政府决定串接該县岩坦镇楠溪江沿岸14个村庄，“复活”古时的舴艋舟，打造乡村振兴示范带，由此引发的征地补偿与开发利益之争在村与村之间激烈展开。面对这一情况，2018年3月，岩坦镇发动14个沿岸村联合成立楠溪源头田园综合体，组建楠溪源头田园综合体联合党委，设立专门办公室，将14个村党支部均纳入其中，各自派主要干部联合办公。在联合党委不断会商和努力下，各村意见逐渐统一，途经多村的环山路顺利修建，差异化布局逐渐形成，花漫源头、五彩前溪、屿北古村、嘉纳庄园等项目先后顺利引入实施。

2.以达致组织间利益共赢共享为目标。跨域问题的产生，有些是因为彼此沟通不足，更深刻的原因则是组织间利益的不均衡配置。以永嘉县来说，楠溪江流域上游特别是水源地村落组织通常要为全流域生态保护担负关键职责，如果下游或上级缺失对于上游的生态补偿，就可能引发上游村民的不满;一些乡村振兴项目上马，短期内对于某些村落组织极为有利，邻近村落却可能无利可图，甚至需要让渡自身利益为项目挪步，引发这些村落的抵制。求解这些问题的关键是实现组织间利益共赢，联合党委的工作体现了这一追求。仍以楠溪源头田园综合体建设为例，围绕开发利益分配，各村拼抢激烈，尤其是争着让“嘉纳庄园”项目总部落地本村，为此互不相让，甚至互挖墙脚。联合党委出面，将涉及项目的各村拉到一起进行“头脑风暴”，注入互利观、整体观，以及通过说服“嘉纳庄园”项目方再从岩坦村流转500多亩土地，使得各村皆大欢喜，避免了恶性竞争。

3.以构筑组织间协商共治机制为依托。各个组织均可能强调其利益的不可妥协性，为此，推动跨域问题合作治理，尤需重视平等协商和民主议事，以此生成组织间合作最为看重的信任、诚意与人际文化条件。中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中指出，中国共产党领导下的协商民主是努力形成共识的重要民主形式，有利于化解矛盾冲突，促进社会和谐稳定，以及巩固和扩大党的执政基础。推进基层协商民主，相应地也需以各方共治机制为前提和载体。2016年，永嘉县为推进跨村的瓯窑小镇项目设立的联合党委，正是以协商共治为工作原则，引入网格化管理，吸纳各方组建小镇自治委员会，形成“网格提议、自治委员会商议、联合党委会决议”的分级议事机制，表决通过了“瓯窑小镇自治公约”，等等。由此，不仅推动了各村组团巡逻、引导停车、摊贩疏散，而且实现了遇事商量着办、劲往一处使，降低了投资者与小镇的谈判成本，又吸引了“花海农庄”等一批新项目追加落户小镇。

三、联合党委撬动跨域问题合作治理：意义及建议

在经济社会生活中，组织利益凸显是构造组织间竞争进而增进组织效率的有利条件，然而，随之而来的却是组织间的竞争可能滋生的跨域问题，影响彼此发展。对此，网络治理理论主张，经由组织间协议以及组织成员或社会力量参与消弭跨域问题，然而这些做法毕竟稍显软性从而影响实际效力。科层机制则往往倚重组织巨型化或责任人格化手段。组织巨型化即为不同组织间相互归并，以化解彼此矛盾，但归并各方要想真正起“化学反应”，通常需要很长的过程，并可能显著增加内部管理成本;责任人格化则是将组织间协调重任施加于某一人格化职务，从而落实协调责任，但又会造成责任超载。推进跨域问题合作治理，政治机制较多仰赖上级党委高位推动，协调各类组织行为，例如发布党内命令，进行意识形态的宣传教育，发挥典型的榜样示范作用，促进组织间干部流动以实现换位思维等，这些做法彰显党建对于促进跨域问题合作治理的政治优势。但很多情形下，主张组织利益自我克制，甚至要求牺牲一些组织的“小我”以保全另一些组织发展所承载的“大我”。是否另有更好的选择，通过党建“撮合”，既能促进跨域问题合作治理，也能增加组织间彼此收益，进而收获跨域问题治理长效。联合党委的成立与运行，提供了启发。

联合党委聚焦跨域问题合作治理，以联合办公和协商共治为运行方式，以增进组织间利益共容为根本追求，在相当程度上与常规型党组织已有区别，可以视为一种协调型党组织，归属于区域性党建。其创新意义在于，联合了干部、联合了事业、联合了人心，并且有着很强的创新扩散潜力。比如永嘉县桥下镇近期另成立了跨公私组织、关涉各自产业利益的“数字直播”综合党委，由县商务局副局长、镇党委班子成员、韩埠村支部书记、直播企业代表等公私组织成员组成，开设集玩具产品展示、体验、培训、洽谈、办公、直播等为一体的综合性“电商直播平台”，搭建起了企业与政府、政府各层级之间的沟通桥梁，也实现了所涉各方互利共赢。

归根结底，联合党委作为协调型党组织的“妙处”在于依托党建纽带构建了组织间协商对话机制和利益分享机制，进而形成彼此信任关系和集体行动。常规型党组织长于以纵向服从关系处理组织内事务，联合党委所代表的协调型党组织则长于以横向协商手段化解组织间“疙瘩”。正因如此，在进一步的运行实践中，应避免将其发展为一级实体性党委组织，进而转变为常规型党组织，二者应体现各自所长、互相配合的关系。协调型党组织可以为常规型党组织拾漏补遗、排忧解难，发挥跨域问题合作治理议程建构、立场斡旋和行动聚合的独特作用。

党的十九大报告要求“推进党的基层组织设置和活动方式创新”“打造共建共治共享的社会治理格局”。近期中共中央、国务院发布的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》也号召“创新党组织设置和活动方式，搭建区域化党建平台”。这些为联合党委的发展指明了方向，提供了党的政策依据。但进一步仍需考虑在党章中就联合党委调处特定跨域问题的设立要件、协商共赢导向的组织运行机制等予以明确，为加强联合党委组织间协调效果，领导人员可由上级党委成员担任，并赋权成员党组织彼此进行党建或年终考核。

本文系国家社科基金项目“流域共抓大保护战略思維下河长制制度优化与效能提升研究”（20BGL226）的阶段性成果

作者系温州大学法学院教授