新时代党内法规制度建设的基本经验

谢忠平　孟腾

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对党内法规制度建设高度重视，制定出台或修订完善了一批具有标志性、统领性的党内法规制度，制度建设取得了前所未有的新成就。认真总结新时代党内法规制度建设的经验，把握蕴含其中的特点规律与发展趋势，对加快形成覆盖党的领导与党的建设的党内法规制度体系，更好地把制度优势转化为治理效能，推进全面从严治党向纵深发展，促进国家治理体系和治理能力现代化，都具有十分深远的意义。

一、以习近平总书记关于党内法规制度建设的重要论述为思想指导

党的十八大以来，习近平总书记就党内法规制度建设作出一系列重要阐述，为加快形成完备的党内法规制度体系提供了遵循，丰富和发展了中国特色社会主义法治理论，成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。习近平总书记对如何加强党内法规制度建设提出了许多具有原创性、指导性、时代性的新观点、新理念、新论断。如在地位作用上，提出党内法规制度建设是推进全面从严治党的长久之计、根本之策;在目标取向上，提出要加快补齐制度短板，构建系统完备、科学规范、运行有效的党内法规制度体系;在质量要求上，要坚持“于法周延、于事有效、务实管用、简便易行”的原则，切实提高党内法规制度的供给质量;在思想建党与制度治党的关系上，提出要思想建党与制度治党同向发力;在数量与质量关系上，提出制度不在多而在精，在于管用有效;在党内法规制度与国家法律的关系上，提出要把党内法规制度纳入中国特色社会主义法治体系，坚持纪严于法、纪在法前、纪法衔接，坚持依法治国与依规治党统筹推进、一体建设;在制度执行上，提出要发扬钉钉子精神，加强实施体系和保障体系建设，让铁规发力、让禁令生威;等等。这些重要论述深刻回答了新时代党内法规制度建设中的若干重大理论与实践问题，为新时代党内法规制度建设提供了思想指引和行动指南。

二、以坚决做到“两个维护”为根本政治原则

坚持党的领导的根本和关键就是坚决做到“两个维护”。2019年9月发布的《中国共产党党内法规制定条例》的一个突出特点，就是明确规定党内法规制定工作要充分体现、贯彻和保障“两个维护”，要体现“党的统一意志”。所以，新时代推进党内法规制度建设，必须坚持以党的政治建设为统领，要把增强“四个意识”、坚定“四个自信”、落实“两个维护”作为根本的政治原则和首要的政治任务，把“两个维护”落实到规划设计、起草制订、宣传解释、审查备案、实施执行、监督保障等党的制度建设的各个环节和全部过程中。一是在制度制定环节，以党的政治建设为统领，把牢站稳党内法规制度建设的正确政治方向，确保把党的路线方针政策、习近平总书记的重要讲话和批示指示精神转化为法规条文和制度规范，善于形成贯彻落实党中央决策部署不讲条件、不打折扣、不搞变通的实施细则和落实措施。二是在制度实施环节，按规定做好解释宣传与审查备案工作，做到下位法规与文件不违背、不抵触上位法规与文件。三是在制度监督保障环节，夯实党委主体责任和纪委监督责任制度，切实增强做到“两个维护”的行动自觉，不开天窗、不留暗门，狠抓落实，维护制度权威，為贯彻落实“两个维护”提供强有力的制度支撑。

三、以构建完善的党内法规制度体系为主要目标

党的十九大报告明确提出要“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”的目标任务，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上宣布这一目标基本达成。党内法规制度体系的基本框架是“1+4”，即在党章之下具体分为党的领导法规制度、党的组织法规制度、党的自身建设法规制度和党的监督保障法规制度四大部分。截至2021年7月1日，全党现行有效的党内法规共3615部。按阶位分，包括中央制定的党内法规211部，部委制定的党内法规163部，省、自治区、直辖市党委制定的党内法规3241部;按“1+4”的内容分：1部党章、153部组织法规、772部领导法规、1319部自身建设法规和1370部监督保障法规。

新时代党内法规制度建设的一个重要要求和发展趋势就是“体系化”，全方位立体式推进党内法规制度体系建设，既不能零敲碎打也不能碎片化修补，而是要把系统性与整体性原则贯穿党内法规制度建设的整个过程中。本质上，“体系化是构成一个逻辑清晰，具有内在一致性，至少理论上无漏洞的规则体系”。党内法规制度体系内不是所有单个法规制度简单的数字相加和物理叠加，而是按照一定标准和一定逻辑结合起来的各司其职、各展所长、功能互补、相辅相成、协调衔接的一个有机有序整体。这就要求按照“缺什么补什么”的原则，搞好党内法规制度的“供给侧结构性改革”，以改革创新的精神补齐党内法规制度短板，统筹推进各阶位、各领域、各层面、各类型的党内法规制度建设，加快形成“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”。完善的党内法规制度体系，就是在形式上具有文本规范性和结构科学性，在实质上具有内容完备性与价值一致性，在内部具有规范协调性和制度衔接性，在外部，具有环境适应性与法治统一性。

四、以紧紧围绕党和国家工作大局为推进策略

新时代加强党内法规制度建设，必须服从和服务于党和国家工作的大局。一方面，党内法规制度建设要服从和服务于新时代进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想的需要，贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略，紧紧围绕中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局。特别是适应法治国家、法治政府、法治社会一体建设的需要，为建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家作出自身的贡献，以依规治党引领和保障依法治国，充分发挥党内法规制度在推进国家治理体系和治理能力现代化中的功能作用。另一方面，党内法规制度建设要服从和服务于新时代推进全面从严治党向纵深发展的需要，紧扣新时代党的建设的总体布局和党的组织路线，紧紧围绕党的先进性、纯洁性建设以及党的长期执政能力建设这条主线，及时把全面从严治党的理论成果与实践成果转化为制度成果，以法规制度的形式固定下来。特别是要着眼于解决党内存在的各种问题矛盾作出制度安排，把党中央要求、实践需要、群众期盼、新鲜经验有机结合起来，提炼总结为制度规定，坚持用制度管权管人管事，不断扎紧织密管党治党的笼子，不断夯实各级党组织落实管党治党的责任制度，不断加强党的全面领导的支撑制度，不断规范党的建设、党的组织、党的工作以及全体党员行为的保障制度。

五、以提高党内法规制度制定质量为关键要害

经过党的十八大以来的持续努力，党内法规制度建设的主要矛盾已经从“无法可依的数量问题转向良规善治的质量问题”。制度自身质量不好，系统性、严密性、协调性与可操作性不高，势必会影响制度的执行力和公信力。习近平总书记指出：“建章立制，要坚持系统思维、辩证思维、底线思维，体现指导性、针对性、操作性。”新时代要提高党内法规制度制定质量，就要坚持科学立法、民主立法与依法立法，扑下身子搞调研，广泛听取各方面的意见建议，摸清楚制度的供求关系，论证好制度安排的得失利弊，研究透制度推进的动力与阻力，避免闭门造车、以言代法、部门立法、仓促立法，力戒制度建设中的形式主义、主观主义，杜绝出现制度“形象工程”，做到对症下药、精准出招和有的放矢，切实提高党内立法的科学化和民主化水平，确保制定出台的每项制度都能立得住、行得通、管得了。

说到底，制度的质量优劣取决于它能否做到适时、适地与适用。制定好党内法规制度，既要重视党的优良传统和历史经验，又要敢担当善作为，敢于打破墨守陈规;既要搞好顶层设计，又要重视基层创新;既要解决问题，又要简便易行;既要贯彻党中央要求，又要反映党员和群众的呼声;既要立足当前实际情况，又要保持一定的前瞻性和预见性。统筹考虑理想目标、实际情况、约束对象、量化程度、背景环境和执行效果，实现纪与法、权与责、质与量、义与利、严与实、常与长的辩证统一，全面增强党内法规制度的规范性、实操性、系统性与科学性。

六、以强化制度执行力为重中之重

习近平总书记在不同场合多次强调贯彻落实党内法规制度的重要性，如“有规可依的问题基本得到解决，下一步的重点是执规必严，使党内法规真正落地”“一分部署还要九分落实”“制度制定很重要，制度执行更重要”，等等。当建党100周年时形成完善的党内法规制度体系这一目标实现后，我们就要把强化执行力作为工作的重中之重来抓。一要强化制度意识。制度的要害在执行，执行的要害在于人。要把法规制度教育纳入党员干部学习培训的必修课，把学习制度、敬畏制度和遵守制度的情况作为干部考核选用的重要依据。二要强化制度实施。抓好抓实发布、解释、宣介、学习、教育、督查、备案、审查、评估、清理等制度实施的各个环节，为制度实施提供机构、机制、人员和资源保障。三要强化制度监督。习近平总书记指出：“抓好法规制度落实，必须落实监督制度，加强日常监督和专项检查。要用监督传递压力，用压力推动落實。”只有切实强化党内法规制度的执行力，制度优势才能转化为治理效能，全面从严治党才能形成稳定的、持久的、常态化的成效。

本文系2018年度天津市哲学社会科学规划课题“习近平总书记党内法规制度建设思想研究”（TJDJ18-005）的阶段性成果

作者谢忠平系中共天津市委党校党建教研部研究员;孟腾系南开大学马克思主义学院研究生