延安市农村土地承包经营权流转情况调研

王 琼

（陕西省延安市甘泉县农业综合执法大队农经站，陕西 延安 716100）

稳定和完善农村土地承包经营制度，推进土地承包经营权依法自愿有偿流转，发展适度规模经营，是现代农业发展和实施乡村振兴战略的客观要求。

延安市认真贯彻落实关于土地流转的系列政策指示精神，按照“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权、保障农民收益权”的总体思路，坚持“依法、自愿、有偿”基本原则和“不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益”的“三不得”规定，从实际出发，积极引导农村土地承包经营权合理有序流转。通过加强舆论宣传、强化政策保障、健全流转服务体系、建立流转平台、培育新型农业经营主体等工作方式，引导鼓励、规范推进农村土地流转[1]。

一、延安市土地承包经营权流转现状

截至2019 年底，全市家庭承包耕地流转总面积144.24 万亩，土地流转率为32.57%，流转情况详见表1。志丹县流转面积16.8万亩，土地流转率34.68%；甘泉县流转土地5.68 亩，流转率37.12%。

表1 延安市2019 年土地流转情况汇总表

1、流转主体和规模多样

以农户为主体，双方自愿协商流转，占流转总面积的57.92%。以转包为主，规模一般在100 亩以下。以乡、村组统一组织的流转，主体是全体村民，规模一般在500～1000 亩左右，在大棚蔬菜产业发展规模较大的地区、重点乡镇社区比较普通，约占23.54%，其中现代农业示范园区占12.56%。以农民专业合作社为主体的流转占流转总面积的11.33%，流转规模一般在1000 亩以上。

2、流转方向与用途符合产业政策导向

据调查统计，流转土地种植果树27.6 万亩，占总流转面积的19.1%；粮食作物种植面积12.04 万亩，占总流转面积的8.35%；蔬菜种植面积5.87 万亩，占总流转面积的4.1%；养殖业 1.37 万亩，占总流转面积的0.95%；其他类面积3.63 万亩，占总流转面积的2.52%。志丹县流转流转土地苹果产业占46.9%，粮食种植业占31%，棚栽业占11.2%，其他产业占10.9%。

3、流转期限灵活确定

果树、养殖业生产流转土地一般在20 年以上，蔬菜棚栽流转土地一般在5～10 年，粮食生产、苗木繁殖流转土地一般在3～5 年[2]。企业租赁流转一般在20 年左右，农户租住流转年限一般在3～5 年。

4、逐步完善流转价格形成机制

不同土地类型流转价格差异较大。川台地200～700 元，山地梯田100～150 元，坡地50～80 元。苗木繁育、蔬菜园区建设、南部果区耕地价格一般在500 元以上，种植粮食作物耕地流转价格一般在200～300 元。甘泉县探索了土地流转价格市场化形成机制，形成“纪丰”“劳山鸡业”2 种模式。农户实现“双赢”，成为既得流转费又得稳定劳务收入的“双薪族”，现在土地价格已经达到840 元。

5、制定激励政策

一是直接补贴奖励流转户；二是补贴扶持水电路基础实施建设；三是出台扶持主导产业政策；四是奖励引导新型经营主体。市政府《关于推进农村土地承包经营权流转的意见》有力推动了土地流转的有序开展。

志丹县《关于推进农业转型发展若干意见》，对于建果园流转土地给予相对应的补贴。甘泉县政府财政每年列资2000 万元支持土地流转主体发展规模经营。黄龙县设立“互助担保基金”促进流转，成立“流转土地评估中心”提供流转服务，实行“以奖代补”激励流转，培育新型经营主体带动流转；并对新承包流转土地进行资金奖励，鼓励更多农户参与土地流转。

二、延安市土地承包权流转中存在的问题

1、土地流转市场信息服务体系不完善

缺乏信息发布、查询土地流转信息的网络平台，供求双方信息沟通不畅。政府虽然出台文件要求建立“土地流转指导服务中心”，但受乡镇农经机构撤并后编制限制，人员数量少、经费少，工作开展收到制约。此外，家庭规模化经营社会服务体系不完善，服务支撑力不够。

2、土地价格形成评估机制不健全

土地流转方式以转包、租赁为主，合作制、股份制占比少。农民分享规模化、集约化生产经营成果的分配机制和分享土地价值增长的市场价格机制不完善，农民的长期权益难以保障。

3、扶持奖励政策有待完善

土地流转时存在“家庭经营体制落伍、过时，规模化经营越大越好”的倾向。大量转包为主的农户因流转土地手续不规范和完善，难以享受政策扶持。

政府扶持政策门槛高，扶持政策和财政补贴项多向流转规模大的企业、大户倾斜趋势明显，多数转包农户流转规模达不到政策规定的规模化经营要求，难以享受奖励和扶持政策。流转典型多在千亩以上，政策鼓励支持土地向少数人集中倾向明显。

4、流转期限与政策规定不相符

不合法的转让、出租流转时有发生。用于发展苹果、设施蔬菜、养殖业的土地流转期限一般在20 年左右，而目前距二轮延包到期时间只有8 年，合同纠纷存在隐患。

三、延安市土地承包经营权流转建议

1、完善奖励扶持政策，重点支持适度家庭规模经营

根据延安市农业主导产业发展实际，明确土地流转工作方向和 目标。依照粮食生产、果树园艺、设施蔬菜等不同产业特点、未来城乡一体化发展的农民收入目标，研究确定延安市最佳适度家庭经营规模，完善相应的财政扶持奖励政策和财政项目补贴办法，使财政扶持资金惠顾更多农户。

2、加强土地流转市场体系建设

加强以县乡农经站为主体的土地流转服务体系建设，在农经机构统一加挂“土地流转服务中心”牌子，明确强化其集体土地资产管理监督以及土地流转信息、价格、法律指导的公益职能。按照现有县有中心、乡有站的机构设置，落实人员与经费。建立土地流转信息服务系统平台，实现网上供求信息自主查询。建立完善土地流转市场价格评估体系和产权交易平台，为农民提供指导服务，为农村经营制度与产权制度改革提供保障[3]。

3、规范合同流转手续，健全完善流转合同管理机制

加快推行规范流转合同文本普及使用进程，强化流转合同法定效能，保护流转双方权益。县乡农经机构要把土地流转合同签订、鉴证、管理纳入农村集体土地监管的日常工作中，制定简便快捷的工作机制，加大宣传力度，提供免费服务。

（1）加大财政扶持力度，完善创新金融扶持手段

对统一流转土地的现代农业示范园区、移民搬迁新型社区产业基地的基础设施建设加大财政投入力度，促进现代农业示范区建设。以适度家庭规模经营户流转主体为重点，加大财政资金扶持力度。

研究完善黄龙县“财政担保互助基金”的实施方法，设立扶持示范性家庭农场专项担保基金，撬动金融贷款扶持力度，提高财政资金使用效益。

加强金融信贷支持。认真落实《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，开展农民承包经营权、林权抵押与担保贷款业务，将“三农”贷款列入政策性扶持贷款，解决家庭生产经营资金贷款难问题。

创新金融服务产品，支持农业大户和家庭农场购买农资装备，建设社会化服务组织。开展土地整治与基础设施建设。

（2）创新土地流转形式，努力解决土地零碎化问题

根据土地确权登记颁证成果，通过建立土地质量极差补偿机制，鼓励支持农民开展土地旵换，解决土地零碎化问题，推动“一户一块田”家庭土地的连片种植规模。对开展兑换的农民加大财政对生产道路、水利基础设施的投资，促进兑换。