秦岭北麓环山带生态保护长效机制构建

□文/李建勋 成文洁

（西安理工大学经济与管理学院 陕西·西安）

［提要］针对秦岭北麓环山带生态保护长效维系问题，在分析存在的系统性机制缺乏、责任主体定位不明确等问题基础上，探索由政府、企业、公众、媒体组成的多主体特征及内在关系，提出一种基于多主体的生态保护长效机制。该机制从事前开展源头引导、事中实施过程严控、事后进行后果严惩，通过与四大主体的融合、自耦和联动，解决因缺乏主体分责和系统性而造成的秦岭北麓环山带生态保护机制短效问题，实现由事后监管到全方位监管的转变。

一、引言

秦岭北麓环山带狭义上地处于秦岭北坡25°～0°坡线，属于山地生态和平原生态的过渡地带，具有丰富的自然资源和独特的生物多样性格局，导致其自身生态系统具有脆弱性，限制了秦岭北麓环山带生态环境保护效果的可持续发展。为此，一些学者开展了大量研究。在秦岭北麓环境保护方面，王克西提出了加大治理保护生态环境力度，对敏感与脆弱区域实施生态移民，设置管理特区等政策，形成了综合性生态保护策略。Liu引用欧盟开展生态安全研究的案例探索秦岭北麓环境保护的系统性，并明确生态安全监测应具备完整性，其有利于提升区域的整体生态安全。利用生态系统服务评估理论和GIS技术，马琪对秦岭北麓重要生态功能区进行了空间识别，为区域生态保护红线划定提供了参考依据。蒋建军借助解析秦岭北麓现存水资源特征和开发程度，依据研究结果对水环境保护提供了政策性方针。另外，李高洁还针对秦岭北麓西安段环山带构建了适配的自然复合生态系统，进一步提升了区域内生态治理方案的实用性。张晓鹏则认为若要打破现行秦岭北麓临渭段生态保护壁垒，需要落实监督与责任到各个主体，以此提高生态保护成效。此类研究的开展，为秦岭北麓环山带生态环境保护机制的建立提供了理论基础，有力地支撑了区域内生态保护机制的构建，推动了秦岭北麓环山带生态环境保护的发展。但Hagen A认为被打破的生态平衡不仅仅需要生态系统自愈，还需要人力介入修正生态系统，并提高位于多角度主体的主观能动性。这是一个在有效制度维系和监管下的长期治理和过程，需要从生态保护长效机制构建加以探索。然而相关研究仍显匮乏，仅有少数学者开展了有关探索。Zagas等利用GIS技术，采用通用流失方程辨识了希腊Olympus山脉南部森林在水土流失方面的关键作用。陈润羊在对新农村环境保护长效机制研究时，提出了着眼于涵盖政绩考核、环境管理体系、完善生态补偿机制的管控方案，督促公众参与。安志蓉则认为中国环境保护机制的构建，应当建立一个多主体在内共同参与的长效机制。除此而外，韦淑玲还提出应当加快政府职能转变，打破一次性评估并实行动态监测，形成了融合政府、媒体、公众“三位一体”的监督机制，对秦岭北麓环山带生态保护机制可持续发展具有借鉴意义。

纵观现有成果，专家学者们从不同角度入手解决秦岭北麓各分段的环境保护问题，在设置管理特区、识别生态功能区、探索监督责任划分、长效机制构建等方面均获得了良好成效。然而，由于秦岭北麓环山带具有丰富的自然资源和独特的生物多样性格局，导致其生态系统需要更为适配其独特性的长效维系的生态保护机制来运作实施监督，现有研究多为针对性政策，长效保护机制的探讨亟待深入，尤其是缺乏将秦岭北麓环山带生态环境保护长效机制与多主体共同监督紧密联系。为此，本文从多主体视角出发，在探寻秦岭北麓环山带生态保护长效维系存在问题的基础上，明确不同主体的作用关系，立足长效机制的系统性，按照多主体职责构建秦岭北麓环山带生态环境长效保护机制。

二、研究区概况

秦岭北麓环山带属于山地生态和平原生态的过渡区域，地理位置于秦岭北麓25°坡线以下，区域以带状呈现，内有环山公路倚靠秦岭高地与平原之间。环山带研究区横跨周至县、鄠邑区、长安区、蓝田县。研究区位置如图1所示。（图1）

秦岭北麓环山带地处浅山区，其包含地质地貌等自然特征，也包含了经济和社会属性。秦岭北麓环山带境内周至县部分属于重点生态区，长安区、蓝田县等地区属于农产品主产区和城市化地区。与山区相比，其地理位置邻近城市，具有优良的可达性。此外，由地区腹地向外，其开发状态属于密度与强度逐渐降低的过渡地带，是链接城市中心和乡村腹地的重要地段，此地生态自然资源优渥，具有独特的生物多样性特征，研究区域生物多样性维护能力平均指数0.055，其中靠近平原的城市化地区生物多样性维护能力相对更低。研究区水源涵养平均深度140.6mm，研究区水土保持平均量520.61t/（hm2·a）。水土保持量和水源涵养深度整体也呈现山区高、平原低的空间特征，具体数据如表1所示。（表1）

表1 研究区生态环境概况一览表

三、秦岭北麓环山带生态环境长效维系现状及问题

（一）生态保护机制系统性不足。具有完整系统性的机制是生态环境长效维系的核心，然而在工程的实施和评估中很难将长效维系与环境保护机制系统化联系在一起。现阶段，秦岭北麓环山带生态保护机制运作体系仍有待提升，尚存在机制逻辑不够清晰、实施管理较为复杂等问题，有关部门在施行监督管理权力时，对环境问题发生后的治理时序以及治理手段不够明确，导致生态保护机制缺乏可持续发展的动力。因此，需要通过分析系统性与时序性的逻辑关系，从源头保护入手，在环境保护过程中实施相应严管措施，于后果发生时进行严惩，解决因缺乏系统性而造成的秦岭北麓环山带生态保护机制短效的关键问题。

（二）参与实施主体定位不明晰。秦岭北麓环山带的生态环境长效机制运作时，不仅需要政府作为主推动力，还需要构建涵盖政府、企业、民众和媒体的生态保护长效机制，以此促进生态可持续的实现。现阶段主体界限不够明确，各主体保障力度较弱。在机制运行时，政府是机制长效维系的重要主体，对机制构建、监督管理均起到了关键作用，但由于缺乏对机制这个重要主体的监督和联合，导致了行政部门对整体机制的把控力度不足。从企业角度看，由于缺乏清晰的定位和环境保护的内在动力，政府出于经济考量会减少对企业环境污染施加压力。实施主体定位的不明确也导致了各主体对自身承担的责任界限模糊，在环境问题发生时不能够第一时间将责任具体化，导致企业将治污成本社会化而转嫁给公众。因此，需要在环境保护机制长效维系的过程中对每一阶段的重要主体进行分析，同时进行管理任务分责。

（三）监督管理过程有待完善。秦岭北麓环山带是链接城市平原和乡村腹地的关键地带，由于一些开发商肆意追求商业利益，过度开发扰乱了秦岭北麓环山带原有的生态平衡，破坏了原有的景观格局。2018年7月起，秦岭北麓违建用地开始进行回收，回收土地主要方式是覆盖绿植进行生态恢复，根据相关访谈与政策了解，主要方式有人工修复和自然恢复。在自然修复中人为不进行介入管束，环境修复速度慢，影响生态环境发展的可持续需求。此外，秦岭北麓生态环境保护总体战略还在一定程度上存在纲领指导性强、实践操作性弱的问题，致使各个区域层级规划细致度欠佳，部分区域规划的可实施性尚待提升。此外，秦岭北麓环山带在生态保护和修复方面相对薄弱，对违规行为经济罚款较轻，且生态补偿范围较小，覆盖面窄，山区人民群众的日常生活习惯还未得到根本性转变，部分公众形成思维定式，生态保护参与度较少，仅在政府作出相应督查措施后，公众短时间作出响应，影响政府监察效果的定期跟进。

四、秦岭北麓环山带生态保护主体界定划分

秦岭北麓环山带生态保护机制能否长效运行，关键在于政府部门监管、公众参与、媒体响应与揭露现状的外部压力，也离不开企业在法规和自律的驱动下主动承担社会环境保护责任，与此同时政府面向其余主体的环境伦理道德建设必不可少。政府作为最大监管主体，需要对秦岭北麓环山带入驻企业进行严格监管；企业作为主体关系中的行为主体，要重点配合政府出台的相关规章制度；公众作为参与主体，配合政府积极学习环境保护思想道德建设，约束自身绿色生活行为，对企业存在排放污染违规情况进行投诉；媒体需要配合政府对公众进行保护环境意识，同时对企业进行监管与曝光，对政府出台相关政策进行宣传。主体关系如图2所示。（图2）

图2 主体关系图

（一）监管主体。政府是干预环境保护机制全局运作的最大监管主体，是有关政策的制定者和实施过程的监督者，在环境保护中负有全过程构建、参与、督导的主体责任。当前，地方政府的考核方式逐渐融合了基于人与自然内在规律性要求的民生考核，地方政府在追求地方经济发展时也需要承担保护环境可持续发展的责任义务。政府部门在事前活动中，需要对主体功能区进行规划控制，制定并且更新生态保护红线，进行生态保护道德文化建设。在事中严控机制中进行分区联动，制定生态补偿机制，对环境进行实时检测，对污染物排放进行控制和监督。在事后严惩机制中，政府部门需要将损害问题进行追责，并监督损害主体进行赔偿，主导有关部门进行生态修复与治理。

（二）行为主体。企业是造成秦岭北麓环山带环境污染的主要行为主体，同时也是防止环境污染、实施环境治理的主要执行者，且由于环境保护市场化机制的要求，企业应具备产权明晰、污染担责的环境责任义务，并遵循环境治理成本企业内部化，由企业来承担环境治理费用和环境治理责任。因此，需将其界定为重点治理主体，企业在源头保护中需要配合有关部门监测其污染排放量，不达标无法进驻、已进驻但不达标则进行警告和整改取消进驻资格。在事中严控机制中，按照负面清单严格排查，并严格遵守政府制定的污染物排放流程；在事后严惩机制中，企业依据污染情况和赔偿制度将治理污染赔偿金交与专门治理机构，向政府和媒体公开透明排污情况。

（三）参与主体。公众是促进秦岭环境保护机制长效运作的重要参与主体，同时也是环保工作的参与者和政策实施过程中的监督者与被监督者，在环境保护过程中具有参与、监督、维护的主体责任。政府需要维护公众环境知情权，同时引导、培养公众保护环境意识，激发公众保护环境责任，提高公众参与度。同时，公众还应主动地行使国家环境法律法规所赋予的环境权益，尽量选择低碳、绿色的生活方式，减少各类环境污染事件的发生，自觉地履行维护环境和可持续发展的公民责任。在事前保障机制中，公众需对主体功能区的调整进行响应、配合，积极参与生态保护道德文化交流；在事后严惩机制中，公众需将环境受损问题及时上报申诉，同时主动承担因自身造成环境受损的相应赔偿。

（四）促进主体。媒体是维系生态保护舆论氛围与社会环境的促进主体，同时也是政策实施的监督者，在环境保护中具有舆论引导、舆论监督的主体责任。当前，媒体通过舆论传播与推广，推动了环境保护工作发展进程，使社会各界与公众对环境保护有了进一步的认识，具有正向引导民众环境保护与可持续发展观念的义务；同时，媒体通过监督和曝光破坏生态环境的违法行为，引起社会讨论与地方政府的措施应对，履行环境保护可持续发展的监督义务。媒体在事前保障机制中，弘扬生态保护道德文化，引导民众生态保护的价值观念。在事后严惩机制中，应正确引导舆论进行损害问题追责，并监督损害主体进行赔偿。

五、秦岭北麓环山带生态保护长效机制框架构建

秦岭北麓环山带生态环境保护与当地经济建设、社会发展、民居生活之间有着密切的联系，寻求这三者之间的最大效益是政府建立生态环境保护长效机制的出发点和基本原则。据此，秦岭北麓环山带生态保护长效机制框架的构建，将有关生态环境保护的散落于各个领域、部门的法律、规定、政策、理念等进行整合，以生态环境复杂性为切入点，把整个过程分为事前保障机制、事中严控机制和事后严惩机制三个部分，形成符合秦岭北麓环山带绿色发展的生态环境保护可持续策略，保障区域内社会、经济、环境的长期稳定发展。秦岭北麓环山带生态保护长效机制框架如图3所示，其中政府作为监管主体定位生态区、进行跨区域联动协作、实施环境监测、完善生态补偿体系、划定生态保护红线、弘扬生态保护道德文化；企业作为行为主体学习生态保护道德文化、配合政府完成生态区规划活动、遵守本地污染物排放规范、配合政府进行长效动态监管、对造成污染的环境给予赔偿和修复；公众作为参与主体积极学习生态保护道德文化、参与动态修复监督工作；检举违规排污企业；媒体作为促进传播生态保护道德文化、曝光违规破坏环境企业、监督和宣传政府环境保护工作。（图3）

图3 秦岭北麓环山带生态保护长效机制图

六、秦岭北麓环山带生态保护长效机制分解

秦岭北麓环山带生态保护长效机制可以分解为三大机制（事前保障机制、事中严控机制、事后严惩机制），是一个有机的整体，缺一不可。事前保障机制为长效机制全局奠定夯实的基础，是事中严控机制有效实施的前提；事中严控机制作为长效机制中的核心，为其有效实施提供了保障；事后严惩机制是保证长效机制延续发展的关键，使长效机制进入有序的良性循环。在基于多主体的长效机制中，政府与企业、公众、媒体形成监管、监督、促进等相互联动。“三大机制”与多主体的自耦和联动，才能真正发挥秦岭北麓环山带生态保护建设长效机制的作用。

（一）事前保障机制

1、明确生态片区功能定位。以政府、公众、企业为主体，按照差异化布局原则，政府应明确各个生态片区的功能定位，生态片区功能分区如图4所示。在秦岭北麓环山带研究范围中，应当对限制开发区实行区域化保护，优化城镇乡村空间布局，强化环境保护政策，扩大宣传，限制高污染、高耗能的企业进驻本地。通过政策、金融、税收等杠杆调节该区域的发展状态，提高空间整体绿化率与资源重复利用率，实现区域间协调、可持续发展。对于经济发展区、城市中心密集区以及环境承载压力大、问题突出的地区，将工业区、住宅区、商业区分片区管理，引导、培养公众环境保护意识。对于生态脆弱的禁止开发区，政府要精准划分禁止开发区域，以强制性原则为基础，构建严格、合理、统一的管理体制。实现低排污率、低能耗率的生态保护长效机制目标。（图4）

图4 生态片区分区图

2、合理规划生态红线。以政府部门为管理主体，将生态保护红线的划定融入到保护地和重要生态功能空间，作为实施主体功能区策略的有效途径和载体，使其在土地开发、城乡建设中发挥生态保护红线的空间约束作用，重视水生态功能定位，将水资源消耗总量和水资源消耗强度双目标和水源质量作为基准线，依据其承载能力，合理划定生态红线，将生态保护红线落地的微观走向应与地籍管理边界相统一，强化责任权属和功能定位，并将关键环境政策上升为“政策型立法”强化管控约束力。

3、传播生态保护道德文化。如果与法律、政策等相比较，生态保护道德文化体系制度属于非正式制度，故而应加强对媒体、公众、企业在环境方面的保护意识引导，通过媒体的传播营造对环境保护的良性舆论氛围，树立公民、企业的绿色环保意识。通过进一步建立和完善生态环境保护的道德体系，从思想层面充分调动一切社会积极力量，提高公民、企业对环境保护工作的自觉性，形成保护环境的良好社会习惯，从而为秦岭北麓环山带生态环境保护全面长效发展提供有力的思想基础。

（二）事中严控机制

1、建立跨域联动机制。以政府为主体，采取措施打破原有壁垒，使地区部门之间、地域间的差异最小化，建立跨地域协调联动机制，解决跨界的环境污染问题，实施重要生态空间管控分区联动，使企业主动响应政府分类分区制定的产业开发政策和环境准入制度，并根据重要生态功能空间细分方案，确立实际有效、合情合理的环境影响评价标准，实施县、区差异化考核，把环境、资源、生态等指标纳入区域经济社会发展的评估体系进行完善。

2、完善生态补偿体系。在原有基础上扩大生态补偿的范围，健全秦岭北麓环山带生态补偿制度，为生态保护机制的长效运行提供补偿保障。同时，加大生态补偿资金投入，吸纳科研院所、企业、民众、职能部门等多方意见形成的完备生态补偿标准，创新多元生态补偿方式，明确生态补偿各方的责任权利，激励与惩罚并举，完善生态补偿措施，为生态保护机制的长效运行提供补偿法律保障。

3、提升承载预警能力。通过建立、优化环境承载能力监测预警机制，实时监测、延时比对、趋势成图等数据进行评估，主动发现问题、确定危险来源，对当地以及波及地点发出准确的信息反馈、警告，并运用信息发布系统发布到具体地域，预防突发性、应急性生态环境问题的发生，给秦岭北麓环山带自然生态留下更多的修复时间、空间，达到及时监督、及时整改的保护自然环境资源的目的，能够使整个区域内的污染程度限定在生态空间可承载范围之内，支撑生态环境保护的可持续发展。

4、健全排放许可制度。当前，排污许可制度定位不够明确、企业单位治污责任落实不力、政府职能部门监管欠佳等问题仍不程度的存在，使得排污许可制度难以全面发挥出预期的实效。因此，应根据功能分区进一步细化实施范围、综合许可、分类管理以及机构设置，同时深化排污许可的申请、审核、发放、管理等程序，创建区域改革领导小组和机构，齐力推进排污许可制度的创新实施方案，为秦岭北麓环山带生态保护机制的长效运行提供制度保障。

（三）事后严惩机制

1、完善环境损害追责制。将环境损害分责制和终身追责制划分为定期评估和完善的目标，增强各主体的环保意识，对自然资源开发、利用、盘查、保护等采取周期性与不定期结合的评估方式，并健全科学的审计指标、审计模式，用制度适当限制权力，减小行政人员的自由裁量权，对与环境资源相关的行政决策、重点工作进行政府监管、媒体监督，打造秦岭北麓环山带生态保护的长效责任机制。

2、细化损害赔偿细则。完善生态环境损害的鉴定评估管理体系和资金运行机制，针对秦岭北麓环山带生态功能区定位不同，循序渐进地落实和细化责任主体、赔偿范围、索赔主体的认定，充分发挥行政效能，通过与公众、企业的“磋商调解”，进一步明确有关生态损害赔偿的具体情况、要求，在权责双方的赔偿处理过程中，增加赔偿的方式渠道。

3、环境修复监管动态化。通过人为修复与生态自然修复的科学结合、合理分配，最终实现生态环境的长期治理与修复，故而应形成政府主导、企业参与、全民行动的多元化参与模式，长期进行跟踪、检测、监管、评估，深度采纳专门科研部门和有资质机构的意见建议，对于治理与修复过程中产生的资金款项要进行审计监督，从而按照时间维度和环境状态变化情况实行长效动态监管，保证区域生态环境系统真正实现平衡。

七、结论

生态保护长效机制的建设一直以来是维系秦岭北麓环山带生态环境持续发展的重要环节，随着绿色经济和绿色发展的推行，秦岭北麓环境保护逐渐成为了众多学者研究的热点。为了强化秦岭北麓环山带生态保护的可持续性，本文在分析长效机制四大主体的特征与责任划分的基础上，将全流程监管机制划分为事前保障制度、事中严控制度和事后严惩制度，建立了一个包括政府、企业、公众、媒体多个主体在内的共同参与的长效机制，支持了生态保护由事后监督向事前、事中、事后监督转变，为秦岭北麓环山带生态保护机制短效关键问题的解决和长效机制的构建提供了解决方案。