我国校园足球政策执行困境及优化策略研究——基于爱德华政策执行模型视角

曾俊可，杨成伟，胡用岗

前言

随着《中国足球改革发展总体方案》（下简称《方案》）和《教育部等6部门关于加快发展青少年校园足球的实施意见》（下简称《意见》）等重要文件的颁布，我国校园足球发展逐渐踏入正轨。尽管新校园足球时期的成果显著，但同样影藏着各种问题制约着政策的有效执行。王登峰表示，目前校园足球发展不平衡不充分问题突出，存在“重规划、轻督察”和形式主义等问题［1］。在此境况下，近年来校园足球政策执行研究就成为专家、学者们关注的热点。在这些研究中主要包括政策解读（李卫东2018）［2］、政策演变（秦旸2019）［3］、政策工具分析（谭利2019）［4］、政策执行现状，归因与对策（邱林2016）［5］。其中，大量学者借用公共政策理论模型视角对校园足球政策执行效果进行探究，这对校园足球政策执行研究提供了新的方向。本文则选择借用爱德华政策执行模型视角，对目前校园足球政策执行困境进行探究，并对所存在的问题提出优化策略。以期为相关工作者提供理论基础与实践参考，最终促进校园足球政策顺利贯彻实施，取得理想效果。

1 爱德华政策执行模型分析架构

政策执行是将政策目标转化为现实的唯一途径。美国政策学者艾利森认为，在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效执行［6］。鉴于目前校园足球政策执行情况的评价指标相对较少，且借用公共政策理论模型进行校园足球政策研究已取得显著效果，而爱德华政策模型中对政策执行影响的几因素都与制约校园足球政策执行效果的因素高度契合。所以，为从新的视角审视校园足球政策执行效果，本文选择借用爱德华政策执行模型进行探究。

图一 爱德华政策执行模型

在爱德华政策执行模型看来，影响政策执行效果的因素主要包括交流与沟通、资源、政策执行者偏好和官僚组织结构，其相互制约，直接或者间接对最终的政策执行效果产生重要影响［7］。其中，“交流与沟通”主要指政策制定者对政策完成制定后，政策执行者能够明确其政策的精神实质、目标任务，以及执行方法等。其为响政策执行最为基础的因素；“资源”则是在政策执行过程中起保障作用的部分。包括人力资源、物质资源、财力资源等。其在政策有效执行中不可或缺；“执行者偏好”则主要指政策的执行者对该政策的看法、态度以及对政策的支持程度。受主观性的影响，其在政策执行中存在较大不确定性而又对政策执行起着重要影响；“官僚组织结构”则主要指政策执行部门的结构以及它们的执行程序和权责分配。其对政策执行产生关键影响。

2 爱德华政策执行模型视角下校园足球政策执行困境探究

2.1 政策与机制的内在问题影响交流与沟通

校园足球政策文件的自身合理性将会对政策执行者产生直接影响。而《方案》与《意见》文件则具有内容过于形式化而模糊、目标任务过于宽泛而不明确的缺点。如“把校园足球作为扩大足球人口规模、促进青少年健康成长的基础性工程”“把发展青少年校园足球作为推进素质教育、引领学校体育改革创新的重要突破口”“各地各校要广泛开展多样化的足球竞赛活动。”“着力扩大校园足球覆盖面，鼓励支持各年龄段学生广泛参与。”“各级各类学校要把足球列入体育课教学内容”，还提出了“注重发现、选拔和重点培养学生足球运动苗子”等要求［8］［9］。政策目标既要普及足球运动，提升足球人口数量，又要培养优秀学生运动员；既要关注青少年广泛参与，又要注重足球苗子培养；既要完成足球教学任务又要达到足球竞赛要求。可见，政策中的部分内容表述过于笼统、多维度而缺少定量的归引呈现出形式化、模糊化。这些政策自身问题一方面导致缺乏对校园足球执行效果的评价标准；另一方面容易让政策执行者产生误解，或是使其有了打执行“擦边球”的空间。例如一度热度不减流于形式的“足球操”，又或是校长只注重校队成绩而不顾校内足球活动开展的选择执行。各种执行异像映射出了政策本身的不合理之处。

其机构中存在的不合理同样影响信息沟通，导致政策效果的偏差。例如《方案》提出“完善考试招生政策，激励学生长期积极参加足球学习和训练。允许足球特长生在升学录取时在一定范围内合理流动，获得良好的特长发展环境。”然而就在政策出台数月后的体育单招考试中，拿着五人制二级以上运动员证书的学生们却无法成功报考［10］。要知道，五人制足球的二级证书在往年都是可以成功报考体育单招考试。不合理的机制严重影响了交流与沟通，考生此前从未收到修改报考办法的信息，何况一个新的政策往往都需要几年的过渡期作为缓冲。考试升学体系在上层的积极号召下不但没有得到优化改善，反而影响了大批考生，并且据调查，直到今日，该升学体系漏洞依然没有得到关注与修补。

2.2 资源匮乏导致执行缺乏保障

资源主要包括人力资源、财力资源、物质资源，其对政策执行过程起重要保障作用。在校园足球中，人力资源则以足球教师为重要一环；而财力资源则往往直接决定着场地、器材设施等物质资源。

校园足球教师数量与质量的问题则是人力资源匮乏最为突出的表现。在近年来全国体育教师缺口就已经达到20万的境况下［11］，足球教师的储备自然不容乐观。目前全国青少年校园足球特色学校在17年达到了20210所，而3年下来累计新增的体育教师73298人中有足球专业背景的体育教师仅为15594人［12］。足球教师的新增幅度明显小于校园足球特色学校的新增幅度，况且这些足球教师还有一大部分是流入非校园足球特色学校工作。随着2020年建万所足球特色幼儿园以及2025年校园足球特色学校达到5万所的新目标［13］，足球教师数量短缺的问题更将日益凸显。除开数量外，足球教师的质量问题同样让人担忧。作为教师，保障教学质量是其基本要求。而目前校园足球师资水平参差不齐，大量教师业务水平不尽人意。尽管五年来国家和地方累计培训达35万人，共举办294期D级教练员培训班，培训足球教师7056名［14］，然而取得的效果却仍然有限。例如此前某电视台校园足球栏目中一位D级女教练的足球教学视频就被女足国脚痛批：“误人子弟”［15］。持有教练证的教师水平都已堪忧，更何况还有大量的足球教师没有取得教练资格证，以此可见目前校园足球教师质量的窘境。

校园足球的经费则主要存在有支持不足、来源渠道单一、透明度低以及分配不均等问题。近年来校园足球的经费虽已经有所增加，但根据全国青少年校园足球发展报告（2018）32份各省市自治区发展报告显示，经济发展突出的广东省仍然提出面临经费投入不足，且多数地方没有专项经费的情况［16］。以此可见校园足球的经费投入目前仍然不能对校园足球相关活动的开展提供有力支持。另一方面，校园足球的经费主要只能依靠政府保障，社会各界给予的支持太少。除此之外，校园足球经费本已捉襟见肘，但却还面临落实不到位的问题。随着中央财政的带动，目前各省（区、市）投入经费超过270亿元，各省（区、市）基本配套了相应的校园足球专项资金，但有首批入选的校园足球特色学校及不少基层教练却反映没见过一分钱［17］。偏远地区的校园足球学校同样表示没有领到过经费，而北京地区的学校却表示每年学校能够获得30万的校园足球扶持资金。因此问题更曾有8所学校被取消资格，29所学校被责令整改［17］。可见，校园足球经费还面临分配不均以及透明度低等问题。

2.3 多维因素制约政策执行者偏好

要想政策执行达到满意效果，执行者们对政策的态度看法与支持程度至关重要。在校园足球政策执行中，直接执行者为校长、教师、家长。但遗憾的是从目前来讲他们大都受不同因素的制约，影响了对政策的支持。

从校长的角度来看，传统教学体制下“升学率”仍然是其最为看重的指标。虽然在新的课程标准中已经大力倡导体育的树德立人作用。但“应试教育”、“唯成绩论”的思想早已根深蒂固，难以在短时间得到改善。除此之外，学生安全以及学习与训练的矛盾也是影响校长对校园足球政策支持的重要因素［18］。

对于足球教师而言，良好的激励机制无疑会直接增加其积极性。但目前校园足球政策给足球教师带来的“获得感”不足。主要体现在待遇问题没有正式文件的支撑，少有描述也落实不够；另外，教师校外兼职的一刀切阻碍了足球老师课外有偿训练的同时，校园足球繁重的教学、训练及比赛任务反而大量增加了他们的工作量。

对于家长而言，他们对政策执行的偏好将直接影响政策的最终目标群体──学生。根据调查显示，家长不支持学生参与足球活动的主要原因还是成材率低以及影响学习［19］。可见，学生能否很好完成学业，顺利升学还是家长们最为关心的问题。

2.4 执行部门立足点背离、缺乏沟通，工作落实不足

校园足球的政策执行部门主要包括国家发改委、财政部、体育总局、新闻出版广电总局、共青团中央以及相应的地方部门。府际网络理论认为各级地方部门间具有有限的纵向依赖关系、广泛的横向联系等特点，并对政策执行产生关键影响［20］。正是因为各级部门间广泛的横向联系的特点，并伴随各种因素的影响，让部门间呈现出相互制约的态势，难以同心并力影响了政策执行效果。

各地基层教育部门与体育部门是领导校园足球政策执行中的核心力量，其在政策执行过程中不仅需要正确传达落实上级政策，还要对下级部门的实施进行监督管理。然而它们之间却出现了立足点背离、权利范围划分不清晰且缺乏沟通等问题。对于教育行政部门而言，受新体育课程标准思想的影响，除了其仍然重视该地区的成绩及升学率以外，更将校园足球作为一种教育手段实现其立德树人的目标。与教育行政部门的育人思想不同的是，体育部门则更为关注的是该地区足球项目的发展，培养足球后备人才是其立足点。在此之下出现足球赛事双方抢人、运动员注册重叠等问题。以致有全日制普通中学在校学生没办法参加校园足球联赛的怪事发生［21］。又或是体育部门不认可教育部门主办的足球比赛，不予发放运动员等级证书的情况［22］。

除教育部门与体育部门以外，其他部门应在校园足球政策执行过程中起到重要的保障与宣传作用。目前，校长及学生家长对校园足球的本质缺乏清晰、正确的认识。另外，校长还对学校运动队给学校带来的宣传作用以及促进校园文化的意义非常关心［23］。这都无不体现出校园足球文化宣传的重要作用。然而有学者研究表明，目前的校园足球宣传多存在于校园内，且宣传样式及内容单一、创新较少，并长时间缺乏更新；校外宣传的力度同样不足，对家长、社会大众的宣传活动非常有限［24］。可见其他相关部门在这方面工作落实存在不足。

3 校园足球政策执行困境优化策略

3.1 完善政策文件、优化机制体系

校园足球政策文件以及与之相关的机制体系作为整个政策执行的基础工程，必须不断地完善与优化。

正确的目标内容才能更好地引领行动与成功。政策文件需对任务目标等内容重新进行清晰界定，减少其模糊性，增加科学性与可操作性。与此同时，定性与定量任务目标内容应进行适当结合。这样一来不仅让执行者能够准确理解政策本质精神并顺利传达与执行，更能够为政策执行绩效评价提供依据。

机制体系的优化则是校园足球政策执行梗阻问题的重要突破口。建议可从以下几方面加以优化：1）完善升学体系。应试教育下高考的重要地位使得升学问题成为校园足球的永恒话题。一方面，需要对校园足球升学体系现有的漏洞进行修补，另一方面，继续合理地探索更多的升学办法、渠道。如增加高校足球特招生的数量以及足球专业学生在升学中名额的适当侧重。这样一来不仅将缓解校园足球的升学困境，并且这批接受高等教育的足球人才将为校园足球注入活力，使人力资源的补充实现良性循环；2）完善评价体系，并以此加强责任追究机制与激励机制。一方面，对政策执行效果及时地进行合理评价能对政策的未来走向作出分析判断，从而为政策的修正调整或制定新政策提供参考。另一方面，能够对执行者进行责任追究或是成果激励提供依据。完善激励机制则对校园足球活动开展做出贡献的校长、教师等进行必要的奖励，提高工作积极性；3）完善保障体系。主要对校园足球开展的安全和经费进行保障。经费不足导致校园足球政策执行有心而无力，安全问题则是校长开展校园足球活动的顾忌之一。一方面政府应加大对校园足球的经费投入，另一方面积极引导社会层面对校园足球活动的支持，增加经费来源渠道。除此之外还应注意经费的合理分配问题，注意东西部差异、城市农村差异。最后，还需完善经费落实透明，防止出现贪污腐败现象；4）完善教师培养体系。从数量上，应主要从师资第一出口进行突破。可加强高校对足球方向体育教师的培养规模，或更多参考效仿各别高校的“足球学院”模式。从质量上讲，一方面高校应优化对足球专业学生的培养方案，提高成材率。另一方面，对现有教师的培训应严格把关，提高教学门槛与培训质量，真正培训出能胜任校园足球工作的具有真才实干的足球教师。

3.2 完善执行部门权责分配、加强交流与合作

如今发展校园足球已上升到国家战略高度，作为一个庞大的系统工程，其由一个复杂的政策网络构成。不仅网络间层层递减、相互影响，并且网络内部结构形式同样错综复杂。如果网络间、部门群体间不能妥善处理利益关系、权责分配，缺乏交流与合作则会严重影响政策的有效执行。据于此，上级部门重新梳理清晰的合理且规范的校园足球管理体系，积极完善执行部门的权责分配并监督落实各部门工作任务。各个部门应加强自身责任意识并积极交流与合作，寻求最佳治理模式。对于教体部门的冲突问题，一方面，应充分发挥各自优势并寻求合作。教育部门领导的学校作为校园足球活动的主要开展阵地，拥有最为充足的足球人才储备；而体育部门则拥有了能够提高校园足球发展水平的物质资源，如优秀的教练、先进的训练理念等。如果教体部门能发挥各自优势，体育部门积极参与到校园足球开展中来，提供专业领域的帮助；反过来教育部门则可反哺，为体育部门提供优秀后备人才。另一方面，对于管理冲突的地方应合理放权或者寻求整合。前面我们已提及，由于教体部门间权限范围划分的不清晰，导致产生教育局举办的比赛体育局不承认的情况。对此教体部门应积极协调并寻求解决方案，划清赛事举办权或者两部门协作举办。

3.3 加强校园足球宣传工作，改善足球文化环境

社会存在决定社会意识，社会意识能动地反作用于社会存在。目前社会对足球普遍的认识偏差营造了不利的足球文化环境，严重阻碍了政策的有效执行。自古以来中华民族就有着自强不息的生活态度、团队协作的生存意识、生生不息的创造精神、义利结合的社会规范意识等优良的精神文化传统［25］。但可惜我们没意识到将这些优秀精神文化与足球很好地结合起来。校园足球的初心是以足球为媒介发挥教育的立德树人作用，培养学生的优良品质与体质；而最终实现我国足球强国梦、体育强国梦则是其历史使命。校园足球强调宣传与普及的任务目标则正是欲为此创造良好的足球文化环境。如果校长、家长，以及社会大众不能转变陈旧的传统思想，不能对校园足球的内涵以及目标任务正确解读，则校园足球的发展仍会举步维艰、重蹈覆辙。除了教育部门、体育部门以外，新闻出版广电总局、共青团中央等相关部门应积极落实宣传工作。加大足球文化宣传力度，积极采取多种渠道多种方式，对地方教体部门、学校、家长、教师以及社会大众进行积极宣传，弘扬校园足球精神实质，营造校园足球文化正能量，改善足球文化环境，进而为校园足球政策顺利执行铺平道路。

4 结语

虽然近年来取得的诸多成就已证明校园足球正逐渐走在正确的道路上，但新的校园足球是在旧体制与模式上的转变与发展，其必定不可能一帆风顺。通过爱德华政策模型视角对其审视，进一步明晰了校园足球政策执行过程中存在的问题。针对问题，各部门应积极落实本职工作、加强交流与合作，逐渐形成教育部带头，体育部协作，各部门保障的协同治理体系，确保校园足球政策顺利执行并取得良好效果，进而改变校园足球、中国足球的不利局面，实现足球强国梦、体育强国梦。