中国式财政分权对财政扶贫效率的影响研究

李 伟,胡 可

(西安财经大学 资源环境与区域经济研究中心,陕西 西安 710100)

一、引 言

中国特色社会主义进入新时代,着力解决发展中的不平衡、不充分问题已成为化解现阶段社会主要矛盾的关键。坚决打赢脱贫攻坚战,关乎小康社会的全面建成以及第一个百年目标的达成,也是解决发展不平衡、不充分问题的题中之义。财政扶贫是中国长期以来的主要减贫脱贫方式。究其原因,在于相较于其他扶贫方式,财政扶贫可资利用的工具最多,减贫脱贫效果也最为显著,而且其他扶贫方式往往都需要在财政的支持下运作[1]。诚然,财政扶贫具有动员资源的规模优势,但由于扶贫项目及扶贫资金的决策权、配置权、控制权掌握在政府手中,带有较强的计划经济色彩,在实践中易于出现资源的错误配置和扶贫的低效率,难以达到资源配置的最优状态[2]。

一国的财政制度安排也势必会通过政府财政支出的方向、规模以及支出效率等激励和制约政府的具体财政行为,并最终影响财政支出的经济结果[3]。中国在1994年进行了影响深远的分税制改革,中央政府在经济上赋予了地方政府更多的财政支配权,但另一方面中央政府也在政治上保持对地方政府的绝对控制权,形成了特殊的中国式财政分权制度。那么,中国式财政分权对中国扶贫事业会产生怎样的影响?与减贫脱贫紧密关联的经济发展水平又将如何作用于这一影响过程?因此,本文关注的核心在于,探究中国式财政分权对财政扶贫效率的影响,以及经济发展水平施加于该影响的调节效应。

二、文献综述

减贫脱贫是世界性课题,更是中国全面建成小康社会的攻坚任务。学者们围绕扶贫问题展开了多角度研究,诸如:民族地区扶贫、旅游等产业扶贫以及金融扶贫等[4-8]。财政扶贫也是学者关注的焦点,主要围绕财政扶贫资金绩效及使用效率方面展开。高波等从财政扶贫资金使用过程的规范性、使用效果的有效性来构建综合评价体系,考核财政扶贫的综合绩效[9]。钱力等运用改进的模糊数学评价法对安徽省大别山区的精准扶贫绩效展开研究[10]。解垩等通过计算贫困地区财政扶贫效率值,比较了不同财政资金下各省的扶贫效率差异,并探讨了地区经济发展与基尼系数对财政扶贫效率的影响[11]。中国式财政分权同样是被学者们广泛讨论和研究的话题之一。林毅夫等探讨了财政分权与经济增长的关联性[12]。周克清等对财政分权背景下的科技投入进行了研究[13]。而在有关财政分权对减贫的影响研究中,储德银等将财政分权划分为预算外收支分权和预算内收支分权,分别进行研究后发现,预算内收支分权的提升有利于缓解农村贫困,而预算外收支分权的提高恶化了农村贫困[14]。王晓芳等通过构建政府财政政策目标函数,实证分析了财政分权的减贫效应后发现,财政分权通过增加生产性财政支出渠道显著降低了农村贫困水平[15]。

综观现有文献可知,学者们对财政扶贫效率的研究多数是先测算不同地区财政扶贫效率值,在此基础上进行横向比较分析,鲜有学者对效率值进行分解并研究其动态变化趋势,从而使进一步深入分析受到制约。并且,现有文献对评价指标的选取与构建也不能完全契合中国现行的脱贫标准。在中国式财政分权对财政扶贫效率影响效应的研究中,同样少有学者基于财政分权的不同维度展开研究,更是鲜见研究经济发展对该影响调节效应的文献。显然,现有文献难以客观准确地反映中国式财政分权对财政扶贫效率的影响。为此,本文将依据中国“两不愁、三保障”的脱贫标准构建财政扶贫效率的评价指标体系,从静态和动态两个层面分别测度中国财政扶贫技术效率和全要素生产率,并对其进行效率分解。进一步从财政收入分权度、支出分权度和财政自给度三个维度出发,构建以财政分权度为核心解释变量的Tobit模型,探究中国式财政分权对财政扶贫效率的影响,以及经济发展水平对该影响的调节效应,以期为政府财政扶贫精准决策提供科学的参考依据。

三、财政扶贫效率测算及分析

(一)模型选择与方法介绍

数据包络分析法(DEA)是被学者广泛使用的非参数效率评价方法。本文将以DEA方法为基础,首先构建非径向产出的超效率SBM模型测算中国财政扶贫技术效率,反映不同决策单元在同一时期的效率水平[16],进而建立DEA-Malmquist模型测算财政扶贫全要素生产率,以反映财政扶贫动态效率变化,并揭示其变化的动力来源[17]。

SBM超效率模型基本表达式如下:

(1)

(2)

式(1)、式(2)中:λ,s-≥0;i=1,2,…,m;r=1,2,…,q;j=1,2,…,n(j≠k)。

当ρ*<1时,表示该决策单元处于无效状态;当ρ*>1时,表示缩减产出,投入不变或者产出不变,增加投入,都能使决策单元达到有效状态。

DEA-Malmquist模型表示如下:

(3)

(二)数据选取与处理

在对中国财政扶贫效率进行测算时,以科教文、医疗卫生、社会保障、农林水的人均支出作为投入指标,贫困发生率下降百分比、农村居民人均可支配收入、农村居民恩格尔系数、义务教育占比、每千农业人口村卫生室人员数作为产出指标,从而分别从整体减贫效果、居民收入、教育、医疗卫生四个维度对减贫成效进行衡量,精准对标“两不愁、三保障”的扶贫目标。其中,每年相较前一年的贫困发生率下降百分比为该年减贫工作最直接的表现,是测量财政扶贫效率的重要产出指标;以农村居民人均可支配收入和恩格尔系数变化反映居民购买力水平,评价贫困人口是否达到“吃、喝不愁”以及一定程度上的住房安全有保障(1)恩格尔系数是用食品支出总额占家庭总支出的百分比表示。由于恩格尔系数是逆向指标,恩格尔系数越低,居民购买力越强,生活水平越高,故选择1-恩格尔系数作为产出指标之一。;以各地区接受过九年义务教育人数占六岁以上人口比重,评价该地区义务教育是否有保障;以每千农业人口村卫生室人员数作为产出指标,考察该地区农村医疗服务是否有保障。具体指标如表1所示。

数据来自于2012—2019年《中国统计年鉴》《中国农村贫困监测报告》以及《中国扶贫开发年鉴》。由于中国贫困发生率指标的起始统计年份为2010年,并且因北京、天津、上海、江苏、浙江、广东6个省份经济较发达,总体上已经消除贫困,该指标2015年之后已不做统计,故只选取全国除上述地区和港澳台以外的25个省份2011—2018年数据进行实证分析。

表1 DEA模型投入产出指标构建

(三)财政扶贫效率分析

1.财政扶贫技术效率分析

本文运用DEA Solver Pro.5和DEAP软件对全国25个省份2011—2018年的财政扶贫效率进行评价。首先采用SBM超效率模型测算财政扶贫技术效率。限于篇幅,在此仅对2011年和2018年的测算结果进行列示,具体见表2。财政扶贫技术效率可以分解为规模效率和纯技术效率的乘积,主要考察财政扶贫是否达到财政资源的最优化配置。由测算结果可以发现,财政扶贫技术效率在省域间差异明显,部分省份还处于较低水平。从效率分解角度看,可以通过判别纯技术效率和规模效率大小来分析导致财政扶贫技术效率低下的原因。无论是2011年还是2018年,财政扶贫技术效率值都基本和规模效率值趋同,说明规模效率偏低是造成财政扶贫效率低下的主要原因。总体上,财政扶贫技术效率值都基本和规模效率值趋同,说明规模效率偏低是造成财政扶贫效率低下的主要原因。而且,在绝大多数规模效率小于1的决策单元,都伴随着规模报酬递减的现象,表明地方政府以过度追求财政支出规模扩张替代财政资金配置效率,使财政扶贫规模效率下降,从而拉低了财政扶贫技术效率。虽然纯技术效率表现优于规模效率,但依然存在纯技术效率小于1的情况,表明财政配置效率仍有提升空间。

2.财政扶贫全要素生产率分析

财政扶贫全要素生产率变动是技术效率变动和技术变动的乘积,综合反映财政扶贫效率的动态变化。从测算结果能够看出(2)限于篇幅,本文对于2011—2018年财政扶贫全要素生产率测算结果并未展示,如有兴趣可向作者索要。,2011年以来,财政扶贫全要素生产率除2017—2018年大于1以外,其他年份均小于1,表明财政扶贫全要素生产率总体呈下降态势,直到2017—2018年间这种下降趋势才得以扭转。

表2 2011、2018年中国财政扶贫超效率

结合图1观察财政扶贫效率指数变化,全要素生产率变动曲线的走势总体呈平缓上升,没有较大波动。在观测期间内,财政扶贫全要素生产率变动曲线与技术变动曲线更趋一致,这说明技术变动对全要素生产率水平下降的影响较大。并且技术变动除2017—2018年以外均值都小于1,这说明中国财政扶贫存在技术退步。通常来讲,技术只能进步,不可能出现“倒退”的现象。造成这一现象的主要原因,一方面是中国的财政制度与政策同扶贫开发之间适配性不强,另一方面是中国近年来由于“精准扶贫”政策的实施,“精准识别”出更多的贫困人口,而扶贫效率的提升缓慢,从而导致了相对的“技术退步”。

图1 2011—2017年财政扶贫效率指数变化图

图2 2011—2017年财政扶贫纯技术效率与规模效率变化图

由图2中技术效率及其分解效率的变动趋势可以看出,纯技术效率变动相对平缓,技术效率与规模效率变动趋势接近一致,进一步说明技术效率变动主要是规模效率变动所致。从趋势看,技术效率与规模效率呈下降态势,究其原因在于诸多地方政府财政扶贫投入存在规模报酬递减现象。而其中2011—2012年技术效率与规模效率出现大幅下降,则可能是由于2011年中国提高了贫困线标准,导致贫困人口剧增。

基于以上分析可知,技术效率低下普遍是财政投入规模报酬递减导致,而全要素生产率呈下降趋势则主要是由于财政扶贫存在相对的“技术退步”。二者共同揭示了造成中国财政扶贫效率低下的原因主要是,很多地方政府依托财政进行减贫脱贫时,依然停留在通过扩张财政支出规模来缓解贫困的低效率模式,而对现阶段财政制度同扶贫开发适配性较差的问题重视不够。以财政分权为核心的预算管理体制是中国的根本财政制度,因此有必要进一步探析中国式财政分权对财政扶贫的影响机制,揭示其影响效应,以寻求提高财政扶贫效率的制度安排。

四、财政分权影响财政扶贫效率的实证分析

(一)财政分权对财政扶贫的影响机制分析

基于财政收支及相应的权责划分,财政分权主要表现为财政收入分权、支出分权以及由此衍生的财政自给程度。为揭示财政分权对扶贫效率的影响机制,本文主要从以下四个方面加以阐述:

第一,基于财政收入分权的视角。财政收入在中央和地方之间进行分成,直接影响了地方政府的财力状况,为地方政府财政扶贫提供经济基础。但是,充裕的地方政府财政收入只是财政扶贫的必要条件,并不意味着地方政府财力充足就一定能保质保量地实现扶贫目标。尤其当中央与地方政府扶贫目标不一致的情况下,若中央政府对地方政府扶贫目标的达成缺少有效的激励约束机制,赋予地方政府更多的财政收入可能偏离中央减贫脱贫总体目标,降低财政扶贫效率。

第二,基于财政支出分权的视角。财政支出分权决定了中央与地方政府之间的职责事权与支出责任的划分。由于贫困发生的区域性、基层性特点,地方政府对于扶贫脱贫工作具有天然的信息优势。在明确界定中央与地方政府职责事权的基础上,扩大财政支出分权,增加地方政府履职责任,使地方政府发挥自身信息优势,合理配置财政支出规模与结构,有助于提高财政扶贫效率。

第三,基于财政自给度的视角。财政自给度的变动由地方自有财政收入与地方支出共同决定。理论上来说,地方政府财政自给度越高,对中央转移性支付的依赖程度越低,该地区经济越繁荣,贫困人口可以从经济发展带来的“涓滴效应”中受益,有助于财政扶贫效率的提升。但是,受客观条件制约,既要降低财政收入分权,又要提高财政支出分权,就难以同时实现财政自给度的进一步提升,财政分配将陷入“三元悖论”[18]。

第四,基于经济发展的调节效应视角。由于“三元悖论”的产生往往出现在中等收入阶段的经济体,所以随着经济发展水平的提高,“三元悖论”下的制约关系也会得到一定的缓解。这将体现在财政分权对财政扶贫效率的影响会随着经济发展水平的提高而逐步减弱。无论是收入分权带来的抑制效应还是支出分权与自给度产生的促进效应,都将在经济赶超过程中得到缓释。

(二)模型选择与方法介绍

根据财政分权对财政扶贫效率的作用机制分析,本文将以各省份财政扶贫技术效率为被解释变量,构建回归模型,进一步探究中国式财政分权对财政扶贫效率产生的影响。由于SBM超效率模型观测值为0～2之间的数,为避免传统的最小二乘法回归估计带来的有偏和不一致的结果,本文采用取值受限因变量情况下的Tobit模型进行回归。模型如下:

(4)

当yi=0时,概率密度函数为:

(5)

(2) 鞍山道站分析:该站雷达图各项指标除评论数外均较高，所以该站的相对评价值达到0.71。但该站出站客流量明显低于其前后的两座车站，造成这种现象的因素可能是：①鞍山道站与东侧客流最大的营口道站间距仅为850 m，而本文采用的车站服务半径为600 m，两车站服务范围重合较大，这导致车站的各指标相互影响。②鞍山道站距天津总医院较近，周边的兴趣吸引点主要为医院配套的相关服务业，进出该站周边区域的多为就医患者及陪同人员，本身使用地铁出行的比例就较低；而且鞍山道站为侧式站台，进出站较为不便，导致就医人员多采取其他交通方式。

(6)

式(6)由两部分构成,一部分为包含连续分布的似然函数,另一部分为包含离散分布的似然函数。

(三)指标构建与数据来源

本文将财政分权度作为核心解释变量引入回归模型。为克服单维指标可能存在的缺陷,更全面准确地模拟现实,财政分权度分别表征为财政收入分权度、支出分权度和财政自给度。财政收入权力和支出权力在地方政府和中央政府之间的分配关系是通过收入分权度和支出分权度加以衡量的,而财政自给度代表了中央下放给地方政府的财权、决策权及财政自给程度。衡量财政分权度时为了避免经济规模与人口规模所带来的偏差,各指标公式分别如下:

(7)

(8)

(9)

式(7)～(9)中,财政收入分权、支出分权和财政自给度分别用FDrev、FDexp和FDaut来表示;FR和FE分别代表本级预算收入和本级预算支出,GDP代表经济生产总值,POP代表人口数,下标i、c和n分别代表第i省(i=1,2,…,25)、中央和全国。

为反映各省域不同经济环境对财政扶贫效率的影响,本模型还引入人均地区生产总值、城镇化率、人均受教育年限作为控制变量,其中:人均地区生产总值是衡量经济发展水平的核心指标,用以反映该地区经济发展的总体态势;城镇化率为城市人口与农村人口的比值,反映该地区的城市化进程;人均受教育年限则用来反映该地区的人力资本水平。本部分数据来自于2012—2019年的《中国统计年鉴》与《中国财政年鉴》。人均地区生产总值已采用各地区居民消费价格指数消除了价格因素影响。

建立以下基本回归模型:

effi=α+β1FD+β2LNPGDP+β3LNUrb+β4Edu+β5FD×LNPGDP+εi

(10)

(四)回归结果与分析

利用软件Stata16.0对全国财政扶贫效率进行Tobit回归分析。模型(1)估计了人均生产总值、城镇化率及人均受教育年限三个控制变量对财政扶贫技术效率的影响。可以看出,人均生产总值与人均受教育年限对财政扶贫技术效率均具有显著的正向影响,而城镇化率对财政扶贫效率则具有显著的负向影响。模型(2)～(4)分别引入了财政收入分权度、支出分权度以及财政自给度三个变量,考察财政分权度对扶贫技术效率的影响。模型(5)～(7)在模型(2)～(4)的基础上分别又引入了财政分权度与人均生产总值的交互项。回归结果见表3。

首先,中国式财政分权对财政扶贫效率的影响。在模型(2)～(4)中,财政收入分权对财政扶贫效率呈显著负影响,财政支出分权和财政自给度则对财政扶贫效率有显著正影响。模型(5)～(7)中分别引入了财政分权和人均GDP对数值的交互项(FD×LNPGDP)后,继续考察财政分权FD对扶贫效率eff的影响,此时:

(11)

式(11)所表示的经济含义为,财政分权对扶贫效率的影响会随着经济发展水平的变化而变化。具体到回归结果,收入分权与经济发展水平交互项系数符号显著为负,支出分权、财政自给度与经济发展水平交互项系数符号显著为正,这表明财政收入分权对财政扶贫的负影响会伴随着经济的发展逐步得到缓释,而财政支出分权与财政自给度对财政扶贫效率的正影响也会随着经济发展水平的提升被削弱。因此,经济发展水平在不同财政分权指标与扶贫效率的关系中均为负调节作用。至于财政分权FD的系数β1,在模型(5)～(7)中并没有太大的经济意义,因为由式(11)不难发现,它所表示的是仅当LNPGDP为0时,财政分权对扶贫效率的影响,显然观测期内LNPGDP不为0。

表3 财政扶贫效率影响因素的Tobit回归结果

综合财政收入分权、支出分权和财政自给度三个维度的实证分析结果,可以印证财政扶贫效率测度结果中所反映的现阶段财政制度同扶贫开发适配性较差的分析结论,需要趋利避害,优化现行财政分权制度。

其次,控制变量。总体上看,模型(1)～(7)中,人均GDP对数值与人均受教育年限的回归系数值显著为正。人均生产总值代表着一个地区的经济发展水平,而贫困人口能够从经济发展带来的“涓滴效应”中受益,因此对财政扶贫效率有一定的促进作用。人均受教育年限体现了该地区的人力资本水平,正如人力资本理论所述,人力资本的积累是社会经济增长的源泉,一个地区人力资本水平越高能够带来的产出越多,从而对贫困减少具有一定的积极作用。而城镇化水平对财政扶贫效率的影响为负,参考陆铭和陈钊的结论,这可能是由于诸多地区所实行的“户籍准入”政策,使得农村地区的富裕者成为城镇居民,却未能使更多的农村人口从城镇化中受益,反而增大了城乡收入差距,从而降低财政扶贫效率[19]。

(五)稳健性检验

考虑到所选样本数据为短面板数据,以及可能存在的内生性问题,现采用系统GMM法进行稳健性检验。参考孙萌等的做法,选取滞后二期的财政分权为工具变量[20],检验结果如表4所示。其中,Kleibergen-Paap rk LM统计量P值均小于0.01,故拒绝原假设H0:工具变量识别不足;HansenJ统计量P值均大于0.1,故接受原假设H0:所有工具变量都是外生的。根据检验结果可知,本检验所选取的工具变量是可靠的,且回归结果与前文保持一致,故通过稳健性检验。

五、结论与政策建议

本文运用DEA-Tobit模型展开实证分析,首先测度了财政扶贫的技术效率和全要素生产率,然后以财政分权度为核心解释变量,分别从财政收入分权度、支出分权度和财政自给度的角度构建模型,估计了中国式财政分权对财政扶贫效率的影响。研究发现:

表4 财政扶贫效率影响因素的稳健性检验

第一,从财政扶贫效率的测度结果看,中国财政扶贫技术效率在省域间差异明显,全要素生产率呈下降趋势。规模报酬递减导致的规模效率低下是造成技术效率偏低的主要原因;全要素生产率下降则主要是由于财政制度与扶贫开发适配性差,扶贫效率的提升落后于贫困人口的“精准识别”,使财政扶贫存在相对的“技术退步”;纯技术效率依然存在效率不足的情况,表明财政资金的配置和管理能力仍有提升空间。

第二,从财政分权度对财政扶贫效率影响的回归结果看,不同维度的财政分权对财政扶贫效率的影响不同,且经济发展水平对不同的影响都具有负调节作用。扩大财政收入分权显著抑制了财政扶贫效率提升,而经济发展会缓释这一抑制作用;扩大财政支出分权和财政自给度对财政扶贫效率提升具有显著促进作用,但经济发展又会削弱这一促进作用。因此,如何优化财政收支及相应的权责划分,统筹完善各维度财政分权制度,综合发挥财政分权对财政扶贫效率的促进作用成为当务之急。同时,考虑到经济发展水平在财政分权对财政扶贫效率的影响中具有反向调节作用,如何基于区域发展实际,优化财政分权制度,做到趋利避害,也对财政扶贫效率提升具有重要意义。

第三,相关控制变量对财政扶贫效率总体具有显著影响。人均生产总值、人均受教育年限与财政扶贫效率呈显著的正相关,而城镇化水平与财政扶贫效率呈显著的负相关。这表明,各省域经济发展与人力资本水平的提升会促进地方财政扶贫效率的提高,而城乡不均衡以及城乡社会经济发展过程中的马太效应,对财政扶贫效率产生了消极影响。

基于以上结论提出如下具体政策建议:

第一,深化分税制财政体制改革。基于不同维度财政分权对财政扶贫效率影响的差异性,需要在财政收支及相应的权责划分上加以优化,以提高财政分权制度对财政扶贫效率的促进作用。在收入分权方面,在稳定中央和地方财政收入总体分享格局的基础上,依据税种属性,进一步增强中央财政集中收入的能力,提高中央财政在财政总收入中的比重,以维护中央财政的支配地位。在支出分权方面,增加地方财政支出在财政总支出中的比重,以权责对等为原则,扩大地方政府支出权利,强化支出责任。在财政自给度方面,为减少财政陷入“三元悖论”对政府间分配关系的制约,可以通过降低政府行政成本、扩大政府举债资金的融资乘数等方式缓解地方财政赤字压力,降低对转移性支付的依赖程度。同时,应完善财政转移支付制度,一是加大中央财政一般性转移支付,以弥补降低收入分权、加大支出分权形成的地方政府预算收支缺口,提高纵向财力均衡度;二是根据区域经济发展水平,建立差异化的专项转移支付制度,对经济发展水平低的地区以低配套或无配套的形式加大专项转移支付力度,对经济发展水平高的地区适当提高专项转移支付资金配套比例;三是循序渐进推进横向转移支付制度建设,均衡地区间经济发展差异。这样才能趋利避害,合理发挥经济发展水平叠加于财政扶贫效率上的调节效应。

第二,完善财政资金配置及管理。为提高财政投入与扶贫开发的配置效率,摆脱规模报酬递减与“技术退步”的困境,需要提高财政管理水平,优化资金配置。一是要加快建立财政对基本民生的制度性保障机制,加大科教文卫等民生性财政支出,完善基本公共服务,扎牢织密社会保障对贫困人口的脱贫安全网。二是强化地方政府扶贫开发的支出责任,建立有效的激励机制引导地方政府将财政资金向扶贫开发和贫困救济领域倾斜,促进社会公平。三是完善扶贫绩效评价体系,定期对地区扶贫开发工作进展情况进行专项和综合评估,动态掌握各地脱贫攻坚成效,将其纳入地方官员的政绩考核奖惩机制中。四是完善财政资金绩效评价体系,形成事前、事中、事后相结合的评价机制,将绩效管理理念贯穿于预算编制、预算执行及决算的各个环节,提高财政资金使用效益。

第三,促进区域经济高质量发展。发展是硬道理,促进区域经济高质量发展是解决贫困问题的根本途径,也是提高财政扶贫效率的关键因素。一是实施科教兴国战略。加大财政对科技、教育的投入,提升人力资本和科技进步水平,积聚创新发展动能,促进区域经济持续高质量增长,增加居民收入。二是实施区域协调发展战略。加大中央财政对中西部地区和东北老工业基地的转移支付力度,加快形成规范的横向转移支付制度,支持经济落后地区提速增效,逐步缩小区域发展差距,实现区域协调发展。三是实施乡村振兴战略。建立健全财政支持乡村振兴战略实施的保障机制,加大财政支出向“三农”的倾斜力度,引导城乡要素自由流动与平等交换,消解城镇化进程中的马太效应,同步推进工业化、城镇化和农业现代化,实现城乡均衡发展。