“双减”：新内涵、新举措、新要义

许玉乾

2021年7月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称《意见》），要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。《意见》是为了深入贯彻党的十九大和十九届五中全会精神，切实提升学校育人水平，持续规范校外培训（包括线上培训和线下培训），有效减轻义务教育阶段学生过重作业负担和校外培训负担（以下简称“双减”）。此文件一出，使得“双减”几乎成了街谈巷议的热门话题，占据了各种大小媒体的教育版面。在阅读了大量谈论和报道“双减”政策的文章后，笔者对“双减”有了一些新的认识。

“减负”话题回顾

一直以来，给学生减负都是一个老生常谈的话题。但就目前谈论“双减”政策的人群之广泛、兴趣之浓浓厚来看，“双减”又似乎是一个崭新的话题，至少也是近几年才产生的话题。可实际上，就其本质而言，“双减”是一个已有几十年历史的老话题了。大家知道，“双减”的核心概念是减负，即减轻中小学学生负担，主要是课业负担（校外培训负担本质上也是课业负担）。早在1951年出台的《政务院关于改善各级学校学生健康状况的决定》中就提出：“减轻学生课业学习与社团活动的负担。”1955年，教育部根据中央领导的指示精神，专门出台了《教育部关于减轻中、小学校学生过重负担的指示》。

改革开放之后，国家出台了一系列的学生“减负”政策。特别是1993年，中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》中明确指出：“中小学要切实采取措施减轻学生过重的课业负担。”为了贯彻这一精神，1994年，国家教育委员会发布了《关于全面贯彻教育方针，减轻中小学生过重课业负担的意见》，其中指出：“高中各年级每日作业量由各省制定。……原则上保证小学生每日有9小时以上的睡眠，初中生9小时睡眠，高中生8小时睡眠。”随着中小学生课业负担问题愈演愈烈，2000年，教育部出台了《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》，从学校、教师、家长3个层面提出了减轻学生负担的主要举措：学校层面要规范教辅资料的使用，科学安排作息时间，小学生学业成绩评定实行等级制、取消百分制，不得组织小学生参与各种竞赛活动；教师层面要严格执行课程计划、提高教育教学质量、合理布置作业；家长层面要按规定安排孩子就近入学。

在今年的重磅“双减”政策之前，大多数人印象深刻的减负政策应该是2010年中共中央、国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）。《纲要》明确指出：“减轻学生负担是全社会的共同责任，政府、学校、家庭、社会必须共同努力，标本兼治，综合治理。”该文件提出的减轻学生负担的要求，意味着我国减轻学生课业负担工作进入了全方位综合治理的时期。它使得减轻中小学学生课业负担成为政府部署教育工作时重点考虑的内容，甚至被多次写进政府工作报告。2013年，教育部颁布《小学生减负十条规定》，其中提出阳光入学、均衡编班、“零起点”教学、不留作业、规范考试、等级评价、一科一辅、严禁违规补课、每天锻炼1小时、强化督查等多项要求。这一文件的内容已有了“双减”的一定含义。2018年，教育部办公厅等部门联合印发《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》，其中强调，坚决治理一些校外培训机构存在的安全隱患、无证无照、强化应试倾向、超纲教学等6类突出问题。可以说，这一文件的出台，实际是“双减”政策的前奏。

前面列举的中华人民共和国成立以来国家出台的减轻中小学生负担的文件，充分表明，减负（包括“双减”）确实是一个存在很久但却一直未能较好解决的“老大难”问题。在上述提到的《关于全面贯彻教育方针，减轻中小学生过重课业负担的意见》，就开宗明义地，也是一针见血地指出：“中小学生课业负担过重，是全社会普遍关心而始终未能解决的问题。近年来，党中央、国务院多次要求采取措施加以解决。国家教委制定了若干规定，各地教育行政部门和学校做了大量工作，取得了一定成效。但是目前在相当一些地方学生负担过重问题仍较严重，必须高度重视，切实予以解决。”这段话，放在今天来讲，一点也不会显得过时。

“双减”被赋予新内涵、新举措、新要义

“减负”虽然是一个历时几十年之久的话题，但是，我们必须看到，“双减”政策赋予了其新内涵，同时提出新举措。从“双减”政策出台后所引起的巨大社会反响上可以看得很清楚，一些媒体用“一石激起千层浪”来形容是比较确切的。“双减”政策出台后，参与这一话题讨论的人群之广泛、其兴趣之浓厚都是前所未有的。

就内涵而言，“双减”的工作目标有两个方面：“校内方面，要使学校教育教学质量进一步提升，提升学校课后服务水平，使学生学习更好地回归校园。校外方面，使校外培训机构培训行为全面规范，现有学科类培训机构统一登记为非营利性；学科类培训机构一律不得上市融资，严禁资本化运作；校外培训机构不得占用国家法定节假日、休息日及寒暑假组织学科类培训。”由此可以看出，“双减”的内涵与以往的“减负令”是不同的。从校内方面看，“双减”更多地强调了通过提高学校的课后服务水平来实现教育教学质量的提升，进而使得学生学习更好地回归校园。从校外方面看，“双减”更多地强调了对校外培训机构严格依法管理，并出台了前所未有的规定，特别是从资金方面规范了校外培训机构的违规、违法生长空间。也就是说，“双减”政策与以往“减负令”不同的地方更多的是体现在强化学校教育主阵地和深化对校外培训机构的治理上。

就举措而言，“双减”政策对义务教育阶段学生的作业管理提出了非常具体且便于执行的措施。例如：规定要分类明确作业总量，要求学校要确保小学一、二年级不布置家庭书面作业，可在校内适当安排巩固练习；小学三至六年级书面作业平均完成时间不超过60分钟，初中书面作业平均完成时间不超过90分钟。又如，为了保证学生的睡眠休息，“双减”政策规定，个别学生经努力仍完不成书面作业的，也应按时就寝。同时，对学校的课后服务时间有了明确要求，即课后服务结束时间原则上不早于当地正常下班时间；对有特殊需要的学生，学校应提供延时托管服务；初中学校工作日晚上可开设自习班。学校可统筹安排教师实行“弹性上下班制”。

近年来，中小学生的负担越来越体现在校外方面，在校内负担有所减轻的同时，校外负担却越发沉重，违法违规情况突出，破坏了教育正常生态。目前，全国面向中小学生的校外培训机构数量十分巨大，已基本与学校数量持平，这不仅增加了学生课外负担和家长经济负担，还往往扰乱学校正常的教学秩序。所以，这次的“双减”在改进、完善校内减负的同时，更多地强调和突出了校外减负，其力度之大，措辞之严厉，措施之具体，是前所未有的。《意见》公布不久，出现众多的“教育股”暴跌，这也从另一个侧面说明“双减”政策在社会上引起强烈反响。

“双减”政策之所以产生如此巨大的社会影响，不仅仅是由于其出台了新措施，被赋予了新内涵，还在于其产生了新要义。党和国家高度重视教育工作，已把教育视为：党之大计、国之大计。因此，“双减”政策是针对现在义务教育最突出的问题而制定的，是一项系统工程。以往的“减负令”通常是将减负看作一个教育问题来处理，而这次的“双减”是将其看作一个事关中华民族复兴和国家长治久安的重大政治问题来处理。我们知道，《意见》在向社会公布之前，是先在2021年5月21日中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平主持召开的中央全面深化改革委员会第十九次会议上审议通过。

新举措落实见成效

既然“双减”不同于以往的“减负令”，而是有了新内涵、新举措、新要义，那么它就应该见成效。目前，“双减”政策无疑已落地并初见成效，各地在中央“双减”政策指引下，结合本地的实际情况提出了更为具体的措施。例如：上海市提出：严禁对小学一至三年级进行全学区、全区范围的任何形式的学科统考统测（包括学业质量监测）。严禁对四至八年级进行全区范围的学科统考统测；各区若要进行学业质量监测，每学年不超过1次，且只能随机抽样监测，随机抽取的学生比例不超过本年级的30%。浙江省提出：以“五项管理”（中小学生作业、睡眠、手机、体质、读物管理——系记者注）为抓手，推进以“减作业、增睡眠，减补习、增运动，减刷题、增实践”为重点的减负行动。北京市则提出：小学一年级坚持“零起点”教学，学校不得组织任何形式的招生、分班考试，严禁划分重点班、实验班；提高课堂教学质量，提升学生在校学习效率。

当然，校外培训的减负效果更加显著。一些不规范、增加学生课外培训负担的培训机构纷纷关闭，学生和家长直接受益。“双减”政策出台之后，有的家长便在家长群里发了这样的文字：“终于不用上培训班了，孩子可以拥有快乐童年了。”

减负本身绝不是“双减”政策的最终目的。减负，无论是单纯减轻学生课业负担，还是既减学生在校的课业负担，又减校外培训负担，其根本目只有一个，那就是——让学生的身心健康、快乐成长。因此，在落实“双减”过程中，不管采取任何措施，都须坚持以学生为本、着力保障学生休息权利，着眼建设学校高质量教育体系，提升教学质量。

教育是一個需要全社会共同关心与支持的系统工程，每一个“老大难”问题的解决都将涉及社会的方方面面。当前，教育中存在的问题也是多年累积形成的，要想达到“双减”政策的最终目标，还需各级教育行政部门和中小学校的校长、教师、家长齐心合力，解决好共同面临的巨大挑战。

（作者系国家教育行政学院社会科学教研部教授兼家庭教育研究中心主任）

（编辑 汪愉翔）