内外联动 筑牢农民合作社高质量发展的治理之基

吴东立 沈阳农业大学经济管理学院教授

当前，我国农民合作社发展已由数量扩张进入质量提升的新阶段。全面促进农民合作社高质量发展不仅关乎农民合作社自身，更关乎我国农业农村现代化进程。全面提高农民合作社治理效能是促进其高质量发展的基石。农民合作社作为一种特殊的经济组织，“成员所有、成员控制、成员受益”的组织特征以及内嵌于乡村“熟人社会”的发展环境，使其治理问题更具特殊性、复杂性。一般说来，农民合作社有效的治理结构与治理机制安排既需要基于规则和制度的契约治理，更离不开基于声誉和信任的关系治理；既有合作社构建的包括决策机制、激励机制和监督机制等在内的内部治理，也有依赖市场约束与行政监管的外部治理。

2007年农民专业合作社法实施以来，我国农民合作社发展由小变大、由少变多、由弱变强、由点到面，已经成为现代农业建设的一支骨干力量。与此同时，由于不同程度存在的企业主导、大户主导和能人主导等成员异质性问题以及治理结构不健全，我国农民合作社治理问题饱受诟病，存在着重内轻外、重人轻制的典型倾向，从而导致“一人治社”“内部人控制”“大农吃小农”“精英俘获”等发展乱象，陷入“熟人式”低水平合作。加快健全农民合作社治理结构，进一步优化治理机制，全面提高治理效能成为当前和今后一段时期开展农民合作社规范提升行动，推动农民合作社高质量发展的关键一环。

借鉴国内外农民合作社以及相关公司治理的有益经验，结合我国实际，探索构建具有中国特色的农民合作社治理模式势在必行。为此，需要从强化内部治理结构、优化治理机制入手，逐步建立和完善外部治理，内外联动，内外互动，内外结合，双管齐下，重点从以下7个方面做起，切实提高农民合作社治理效能。

一是探索建立独立理事制度，优化理事会结构。理事会治理是当前合作社治理的关键。借鉴公司治理中的独立董事制度，吸纳外部具有业务或管理专长，且与合作社或合作社经营管理者没有重要的业务联系或专业联系的合作社辅导员、乡贤、科技特派员、专家学者等担任理事，形成理事会内部制衡机制，规范合作社内部治理。独立理事能够站在客观角度审视合作社内部决策制定的合理性，并监督其有效性，维护小成员和合作社整体利益。

二是建立健全信息披露制度，“灯光是最好的警察”。合作社在一定程度上具有公共性和社会性。信息不完全将导致理事长及核心成员等合作社实际控制人的机会主义倾向，不仅损害了普通成员利益，更是违背了合作社“自治与互助”的初衷。因此，合作社需要定期向全部成员公开经营状况与财务信息，保障成员对合作社的知情权、监督权。

三是优化产权结构，降低股权集中度。部分合作社产权安排有股份化倾向，“一股独大”或“几股独大”现象屡见不鲜，弱化了普通成员参与合作社的积极性。为实现内部民主管理，合作社需要改善股权向少数成员集中的现状，可通过限制入股份额，将部分股权转为优先股、投资股等方式优化产权结构，降低股权集中度。

四是强化外部市场约束，建设高效便捷的合作社并购市场。

当前合作社规模过小，服务能力有限。一方面迫切需要合作社之间的并购重组以提升经营实力，壮大规模；另一方面也可以通过潜在的并购重组压力建立市场约束机制，确保合作社经营活力与经营绩效。

五是试行引入外部审计制度。在各地合作社主管部门领导下，建立区域性审计组织，统一对辖属合作社实施强制审计，进行有效的外部监督，维护合作社成员的公共利益；同时，还可为合作社提供法律、税务和经营管理方面的支持和指导，帮助合作社搞好经营管理，提升合作社治理效能。

六是确保合作社成员有效行使退出权、投票权和异议权。

“入社自愿、退社自由”是合作社的基本原则之一，也是成员的基本权利，必须得到切实而有效的保障。解决合作社治理问题需要提高普通成员对合作社事务参与的积极性。退社自由、民主投票、提出异议等制度安排可以保障激励相容，进而提高合作社成员的合作意识。

七是强化声誉机制和信任水平在治理中的作用。除正式制度之外，合作社也可通过一些非正式制度破解治理困境。声誉机制是根植于农村熟人社会中的一种天然制度。在重复交易中积累的声誉，一方面将建立成员间的信任感，避免机会主义行为；另一方面将抑制成员的道德风险问题，降低合作社的监督成本。合作社事业是具有崇高社会责任与道义要求的活动，既要通过形式多样的宣传、奖励等措施，切实提高合作社带头人奉献合作社事业的荣誉感、成就感和责任感，又要加强合作社带头人与成员之间的互惠与承诺，打造带头人的个人声誉和合作社声誉，提高共同的价值认同与精神追求，保持合作行为的长久性，从而保证合作社的合作效益。