社会组织参与公共危机事件治理的运行逻辑与策略

赵敬丹，孙明爽

（沈阳师范大学 管理学院，辽宁 沈阳110034）

2020年10月29日，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出了“社会治理特别是基层治理水平明显提高，防范化解重大风险体制机制不断健全，突发公共事件应急能力显著增强，自然灾害防御水平明显提升”这一发展目标。同时，指出要“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径”[1]。当前，我国仍处在新冠肺炎疫情防控的关键时期，克服社会组织在防疫过程中暴露出的诸多问题，充分发挥社会组织在公共危机事件治理中的优势与功能，挖掘其在公共危机事件治理中的内在潜能，使公共危机事件治理体系更加完善，对助推我国经济社会快速发展具有重要的理论和现实意义。

一、公共危机事件发生需要社会组织参与治理

公共危机事件是一种危及全社会生命安全和共同利益的突发性、灾难性事件。虽然可以根据不同的分类标准将公共危机事件分为不同种类，但大都具有相同的特征，如发生突然性、时间紧迫性、指向破坏性等[2]。公共危机事件一旦发生，将会严重影响社会的正常秩序和公众的人身财产安全，甚至还会引发社会动荡，具有强大的破坏性。因此，一旦公共危机事件发生，其主要治理机构将面临巨大的挑战。近年来，我国接连发生了数次危害性较大的公共危机事件，如2003年的“非典”疫情、2008年的汶川地震和2020年初发生的新冠肺炎疫情等。公共危机事件的频繁发生，严重影响了社会的稳定发展，也造成了巨大的经济损失。在时代与现实危机情境的推动下，政府逐渐意识到公共危机事件治理是一件极其复杂且具有系统性的社会公共事务，仅仅依靠财力、物力及政府强制性机制的支撑是远远不够的，还需要多元化的治理主体参与其中，尤其是要充分发挥社会组织在公共危机事件治理中独特的优势与功能。如何更有效地发挥社会组织在公共危机事件治理中的作用逐渐成为热点话题被学术界所关注。目前，学者们关于社会组织参与公共危机事件治理的研究主要基于政府对社会组织的管理及社会组织自身能力提升两个层面：一是基于政府对社会组织管理层面的研究，主要分析如何树立正确参与理念和营造良好的法律制度环境等[3]。当前，我国的社会组织参与公共危机事件治理存在立法缺失、衔接有缝等问题[4]，需要政府创设良好的法律制度保障和构建完善的危机应对机制，为社会组织参与该类管理提供更多动力保证[5]。二是基于社会组织自身能力提升层面的研究，主要分析应如何解决社会组织自身利益整合能力不足，有效参与公共危机治理缺乏足够的资源基础等问题[6]。社会组织要完善内部管理结构、增强自身筹措能力、具备国际化的眼光[7]，提高参与公共危机治理的专业化水平[8]。另外，还有一些学者研究发现，由于社会组织自身能力及政府与社会组织的关系等问题，造成社会组织公共信任度不够，无法充分发挥自身公共危机事件治理的能力。

充分发挥社会力量，尤其是社会组织在公共危机治理中独特的优势与功能，已成为新时代中国政府有效治理公共危机事件的必然选择[3]。加强社会组织与政府在公共危机事件治理中的合作，不仅可以减轻政府的压力，而且可以实现互补，促进公共危机事件的有效管理[9]。但在疫情防控过程中，社会组织在作出巨大贡献的同时，仍存在一些现实难题有待解决。因此，如何从根本上克服这些难题，使社会组织更加有效地参与到公共危机事件治理中，是我国学术界亟待思考的现实问题。

二、社会组织参与公共危机事件治理的运行逻辑

在公共危机事件治理中，由于危机事件的突发性、瞬时性、紧迫性和不可预测性及政府公共政策体系的局限性，容易造成政策制定和执行的困难，存在严重的“政府失灵”[10]。而且，很多私人部门和企业由于公共危机事件治理的公共性和外部性，不愿涉足没有利益可以获得并有可能将处于危险之中的领域。在这种情况下，社会组织在公共危机事件治理中的优势将得到最大化。第一，社会组织经过多年来的发展，数量众多。据民政部统计数据显示：近15年来，社会组织的数量一直处于上升状态，截至2021年5月，我国符合中华人民共和国国家标准（GB/T 4754—2017）的社会组织单位总数已近90万个，其中社会团体37.6万个，民办非企业单位51.5万个，基金会8 540个。具体发展情况，如图1所示。第二，社会组织不仅数量众多，而且种类较多，内容涉及社会生活的方方面面。在公共危机事件治理中，社会组织可以利用自身的专业技术优势，通过提供不同形式、运用不同方法来应对公共危机事件。另外，社会组织还可以通过靠近基层的优势进行广泛宣传，提高广大人民群众对公共危机事件的认识，而且社会组织能够与政府和群众进行联系，并利用其专业技能、群众基础与政府、群众互动，及时接收和传递危机信息，在对政府和群众的关系进行调解的同时，还能够向政府提供可靠的政策建议和相应对策。具体来说，社会组织在公共危机事件治理中的运行逻辑可以从三个方面来考察。

图1 社会组织单位数

（一）具备专业技能，可使公共危机事件治理更加专业化

在公共危机事件治理的核心环节，绝大多数社会组织都表现出自己专业能力上的优势[11]。这是因为社会组织在成立之初就与特定的行业有着密切的联系，因而在成立之时就设定了明确的目标和宗旨，并根据其战略目标聘任了经验丰富的成员。在应对公共危机事件时，社会组织成员可以提供专业领域内、结合自身优势的专业服务，准确有效地应对危机[12]。比如，在新冠肺炎疫情防控期间，深圳猛犸基金会作为我国首家推动基因科技造福民生的公益机构，充分利用过去参与疫情防控的经验和在基因科技上的独特优势于极短的时间内破译了病毒核酸序列，研发出新冠检测试剂盒，并把我国硬核实力及火眼实验室的运营经验予以全球推广，及时帮助国内外多家医院进行了实验室的升级，在此次全球疫情防控中发挥了巨大作用。像深圳猛犸基金会这样的专业性社会组织还有很多，不同的社会组织努力为人们提供各种社会服务，包括出行服务、生活服务、心理咨询、法律援助和在线教育等。这不仅能扩大政府在危机管理方面取得进展的范围，还为复杂而异常的危机管理带来了新思路，使决策更加有效和可行。不仅如此，社会组织还可以利用专业合作伙伴的优势寻求国际组织的帮助，以减轻本国公共危机事件的影响。

（二）反应灵活快捷，能为政府公共危机事件治理提供支持和补充

公共危机事件是一种非常规的社会状态，只靠政府组织作出反应是不够的，还需要社会组织给予配合。而大多数社会组织则具有灵活多变、反应迅速、覆盖广泛等优势[13]。它不仅可以满足群众的多样化需求，而且在交流和信息交换中没有所谓的信息不对称，可以依靠广泛的公共基础来获取准确的信息，积极调动各方的资源，发挥有效而准确的作用。在新冠肺炎疫情发生时，整个社会被重创，医疗物资和人力资源严重不足。此时，许多社会组织通过各自渠道联系紧缺物资，如口罩、防护服、消毒水和ECMO机等，帮助政府在紧急情况下完成资源的重新分配。此外，还有各种各样的志愿者驻扎在道路交叉口、交通要道、乡村居委会等处，帮助打通防疫工作的“最后一公里”。这种迅速灵活的工作特征使他们在政府短期内没有时间顾及的领域中起到了支持和补充的作用。

（三）贴近基层民众，能够使公共危机事件得到疏导和化解

当公共危机事件发生时，政府的权威性使他们更倾向于使用单一的手段来解决问题。而社会组织作为连接公民与国家的中介桥梁，上连政府、下接群众，具有强大的动员能力及广泛的社会根基[14]。它所依赖的是广泛的民间力量，组织成员来自基层，代表基层民众的利益，能够比较准确地将基层民众的诉求表达出来，然后迅速地做出反应或将其传达给政府，是政府和基层民众之间的“调节器”，既能避免公众对行政机关公正性的质疑，也有助于释放社会压力。同时，由于社会组织具有民间性，在应对公共危机事件时会有志愿者愿意参与其中，他们可以免费提供服务，提高社会组织绩效的同时还可以降低运营成本。而且，社会组织成员大都是因为热衷于其所开展的事业而加入其中的，具有较强的使命感和责任心，这大大提高了社会组织参与公共危机事件治理的可行性，同时也缓解了政府治理危机的压力。

三、社会组织参与公共危机事件治理的现实困境

（一）社会组织参与公共危机事件治理过程中资源匮乏

在进行公共危机事件治理时，资源是最重要的因素之一，起着支撑和辅助作用。社会组织有效运行和参与公共危机事件治理时所需的资源主要包括人力、技术、资金及物资储存等。第一，人力及资金问题是社会组织公共危机事件治理参与程度和成效的决定性问题。社会组织作为非营利组织的独特性决定了其劳动力和资金不是直接来自招聘和经营利润，而是取决于公民的志愿参与和支持。当重大危机事件发生时，需要大量的人力和物力，但社会组织原有的人手和物资严重不足，整个社会又处于紧张状态，即便是社会组织具有较强的灵活性和民间性，临时招募志愿者、筹集物资也是比较困难的。第二，专业能力还有待进一步提高。尽管社会组织在处理社会公共事务上具有自己独特的优势和专业能力，但社会组织作为很多公众的业余选择，对其重视程度不足，在面对极少发生的公共危机事件时难免手忙脚乱，缺乏应对公共危机事件的专业技能。总体而言，当社会组织治理公共危机事件时，相对缺乏人力、物力和技术资源，其主要标志是治理对策的不确定性及组织态度波动和计划执行难度较大等。

（二）社会组织参与公共危机事件治理的相关管理体制不合理

由于公益性和非营利性的特点，社会组织可以成为公共危机事件治理的主体之一。但通过现实情况来看，与政府组织相比，社会组织的内部结构相对松散，受到的监督也远没有政府组织严格。社会组织虽然是非营利性组织，但也有自己的利益诉求，现有的相关管理体制缺乏相应的法律手段来控制和限制其行为。主要集中在两个方面：第一，政府对社会组织参与公共危机事件治理的模糊控制，导致社会组织在参与公共危机事件治理时运作不流畅且效率低下。现阶段，我国社会组织的相关管理体制不够合理，一些政府部门在其管理领域对社会组织采取了自我管理的方式，没有统一而明确的社会组织管理标准。多重审批和多重管理可能导致不同政府部门之间、政府部门与社会组织之间发生不必要的摩擦，使社会组织参与公共危机事件治理时出现本可以避免的障碍。第二，社会组织内部的自我管理体制不够合理。目前，我国的一些社会组织设有理事会和其他理事机构，但大多数都没有真正发挥作用。当社会组织参与公共危机事件的治理时，所有重大决策通常还是由组织内的少数领导者私下做出，理事会和理事机构仅仅是形式上的存在，甚至一些草根组织内部还存在着官僚主义，领导者随心所欲，很少甚至从不倾听组织中其他人的意见。以上两种情况可能会导致社会组织滥用权力和侵犯他人权利的行为出现。

（三）政府与社会组织在公共危机事件治理方面缺乏沟通

许多参与公共危机事件治理的社会组织在现实生活中形成了服务意识，对公共危机事件的治理提出了许多富有创造性和有效性的建议，但大多数都没有得到实际运用。这不仅反映了社会组织在实践过程中严重缺乏行动能力，从公共危机事件治理的角度来看，还反映出政府部门没有足够关注社会组织在公共危机事件治理中的作用，没有建立起制度化的渠道与社会组织进行沟通。这主要表现在两个方面：第一，政府与社会组织之间的沟通缺乏制度安排。我国政府现有的管理体系与传统的管理体系息息相关，对大多数社会组织不太重视。当公共危机事件发生时，政府通常不会积极主动地与社会组织进行沟通和信息交换，社会组织只能在未得到政府正式批准和安排的情况下自发地参与公共危机事件的治理，这不仅让社会组织参与公共危机事件治理变得被动，而且治理工作也只能盲目进行，可能会导致供需不匹配的现象出现。第二，政府对社会组织的规划安排相对不足。在现实中，既然政府并没有将社会组织完全排除在公共危机事件治理工作之外，那么就应该明确指出社会组织在公共危机事件治理中应承担的责任和义务，但政府当前的危机治理体系很少提到这一点。政府与社会组织缺乏沟通，再加上政府对社会组织正式规划安排的缺失，导致社会组织在没有政府统一命令的情况下自行参与公共危机事件的管理和治理，工作效率和治理效能大大降低，大量资源被白白浪费。

（四）社会公众对社会组织参与公共危机事件治理信任不足

当前，社会组织参与公共危机事件治理时，社会公众对其缺乏信任，影响了社会组织对公共危机事件治理的效果。缺少社会的信任，社会组织将会失去较多的社会资源和权力，甚至会失去参与公共危机事件治理的价值和意义。造成社会公众对社会组织参与公共危机事件治理信任不足的主要原因有以下三个方面：第一，我国社会组织的数量虽多，但大多数社会组织的基础却相对薄弱，并且倾向于依赖政府机构，公众所看到的许多社会组织就如同政府的附属机构一般，官僚主义较为严重。而且，我国社会公众对社会组织的关注不多，真正了解社会组织的人较少，大多数公众对社会组织的看法存在着相对的偏差。因此，在发生公共危机事件的时候，大多数社会公众通常会更加信任党和政府，对一些社会组织提供的帮助则比较抵触。第二，现有社会组织中的信息没有完全公开，组织内部的工作也没能让公众足够了解，甚至有些社会捐赠的钱款和物资经常不知所终，致使社会公众对社会组织的信任大打折扣。如果不对这种情况进行干预，社会组织最终的结果将是无法参与到公共危机事件治理当中。第三，一些社会组织利用非法手段争夺社会资源或参与内部交易以获取更多的利益，严重损害了社会组织在公众心目中的形象。

四、社会组织参与公共危机事件治理的策略优化

（一）拓宽社会组织参与公共危机事件治理的资源储备

拓宽社会组织参与公共危机事件治理的资源储备，首先必须在资金和人才方面制定适当的计划。在保障人力资源方面，需要通过社会各领域加强宣传，提高公众的公共服务意识，鼓励专业人才参与社会组织，进一步扩大人才吸收渠道。社会组织还可以通过改善志愿者和会员的注册方式，以及获取新资源的方式来管理其人才数据库。另外，社会组织作为有价值的实体组织，在招募组织成员时应提高准入门槛。这不仅能够让现有组织成员的荣誉感和使命感更强，而且还会使整个社会组织的专业性得到提升。在集资方面，需要提高组织自身进行公共危机事件治理的实力，并通过良好的项目筹集资金，以有效消除资金障碍。同时，应设立专职部门协调整体集资流程，并利用相关政策促使集资工作顺利进行。在专业技能方面，需要逐步制定发展计划，对领导者、组织成员和临时雇用的志愿者进行系统和分层培训，并定期进行专业技能模拟训练，有效提高每一位组织成员的危机应对能力。

（二）完善社会组织参与公共危机事件治理的相关管理体制

作为公共危机事件治理的参与主体，完善的管理体制是社会组织正常运转的重要支撑。因此，必须完善相关法制，优化社会组织参与公共危机事件治理的制度建设，把社会组织参与公共危机事件治理纳入法制轨道，建立健全社会组织参与公共危机事件治理的运行机制，以法律来规范和制约社会组织的行为。具体而言，在对社会组织的管理和监督方面，政府应在现行法律制度的基础上，完善和修订相关登记管理制度，降低社会组织参与公共危机事件治理的条件。鼓励更多高素质社会组织参与公共危机事件治理，加强对现有社会组织的监督管理，促进其规范化发展。同时，加快推进《社会组织法》立法进程，逐步建立科学管理体系，从而明确社会组织在公共危机事件治理中的职能定位、地位等级、组织形式和活动范围等，以此来促进社会组织的健康发展，提升社会组织进行公共危机事件治理的效能。社会组织本身也应该建立应对公共危机事件的综合运行机制，制定应对危机的基本程序，明确利益相关者的职责和权限，建立健全内部自检自查制度，同时加强对组织内人员的职业培训和监督，提高全员参与公共危机事件治理的能力和意识。

（三）搭建政府与社会组织进行公共危机事件治理的合作平台

公共危机事件多元化治理是现代公共危机事件治理的必然趋势，多元化治理模式可以充分整合社会资源，形成多元化的公共危机事件治理体系[15]。因此，政府和社会组织需要发展相互支持与合作、相互信任和依赖的伙伴关系，两者应结合起来建立一个专门的公共危机事件治理体系，该体系应能够进行系统的沟通，共享彼此的资源，相互支持和协作。政府应积极与社会组织建立交流与沟通、促进互助合作、应对公共危机事件的制度化平台。这种平台的建设主要涉及以下三个方面：第一，要建立健全社会组织统一指挥、相互协调、资源共享的平台，根据具体的公共危机事件建立与之一致的治理计划，引导社会组织成员和社会组织有序参与公共危机事件的治理和服务。进一步根据社会组织的专业方向、组织特点、所有物资和装备等具体情况进行调配，以最大限度地发挥周边和邻近地区的联动效应。第二，要全面实施数据网络技术，尽快打造统一的公共危机事件数据技术支撑体系。可以建立一个电子指挥中心，通过平台快速收集公共危机事件信息并提交相关工作，从而提高公共危机事件中的信息传递效率。第三，要发挥新媒体在公共危机事件治理中的重要作用，让公众及时准确地通过各种媒体和平台获取公共危机事件的相关信息，并且定期报道危机治理的实时情况，从而维护大众的知情权。

（四）提高社会组织参与公共危机事件治理的社会公信力

社会组织能否充分发挥治理公共危机事件的作用，这不仅取决于社会组织的能力水平，也取决于它是否被社会公众所接受。因此，提高参与公共危机事件治理的社会组织的外部合法性和社会公信力，成为社会组织有效参与公共危机事件治理的关键。具体来讲，主要有以下三个方面：第一，政府应积极支持社会组织参与公共危机事件治理。改革传统管理方式，鼓励社会组织参与公共危机事件并向公众表明政府对社会组织高度重视的态度。第二，社会文化建设应不断加强。加大对社会组织的宣传力度，完善和健全社会组织社会评价和治理体系。例如，通过社会媒体对社会组织进行正向宣传和舆论监督，引入第三方评估机构对社会组织进行监督等。第三，社会组织应努力提高自身的专业能力。完善内部运营体系及监督体系，从根本上做到服务为民，解除民众的怀疑。

总而言之，社会组织要想在具有综合性、具体性、复杂性的公共危机事件治理中充分发挥自己的作用，不仅需要提升自身的治理能力，还需要借助政府及其他相关组织的力量。只有拥有坚实而稳固的动力保证，社会组织才能更加高效地参与到公共危机事件治理中。在时代与现实的推动下，社会组织在公共危机事件治理中将会发挥更加重要的作用。在未来的研究中，我们需要继续探索，既要使社会组织在公共危机事件治理中战胜挑战、实现价值，又要衡量它的负面影响并加以控制。同时，必须充分考虑我国的具体国情和当前我国参与公共危机事件治理的社会组织的现实情况，对其他国家社会组织运行的经验进行合理化和批判性的审视，并在此基础上进行有意义的创新。